广西国有企业法律顾问工作现状及对策研究——基于广西林业系统17个大中型国有企业的调查

吴苑毓，龙耀

（1.广西民族大学 广西中华民族共同体意识研究院，广西 南宁 530006；2.广西大学，广西 南宁 530004）

法律风险是企业经营中的重要风险问题之一，在某种程度上甚至比市场风险等其他风险更严峻。为了防范和控制国有企业的法律风险，我国政府越来越重视发挥国有企业法律顾问的功能，要求建立和完善涵盖法律顾问、总法律顾问在内的现代国有企业治理结构。早在2004年，国务院国有资产监督管理委员会就公布施行《国有企业法律顾问管理办法》，要求国有企业建立防范风险的法律机制，建立健全企业法律顾问制度，并对法律顾问的权利、责任作出了规定。2016年，为适应依法治国的要求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》），要求国有企业在2017年底前深入推进法律顾问、公司律师制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公司律师制度体系。2017年，广西壮族自治区党委办公厅、人民政府办公厅也印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见的通知》，要求在广西国有企业推行法律顾问制度。为全面、客观了解广西国有企业法律顾问工作情况，笔者于2021年对广西国有企业法律顾问工作情况进行深入调查。在这次调查中，笔者主要收集、分析了广西林业系统17个自治区直属大中型国有企业的有关数据。该17个林业国有企业的总部分布在全区各地（其中南宁市4个，柳州市4个，崇左市3个，玉林市2个，百色市、北海市、来宾市、贺州市各1个），其分部则几乎遍布广西各个市县，在空间分布方面具有较大代表性。

一、广西国有企业法律顾问工作现状

调查数据显示，近年来，广西林业系统大中型国有企业都比较重视法律顾问岗位设置，17个被调查企业都聘请了专门的法律顾问，具体情况如下。

（一）聘请法律顾问的数量及费用

反馈调查数据的17个林业国有企业共聘请了34名法律顾问，平均每个企业2名。不过，各企业所聘请的法律顾问的数量并不相同，有8个国有企业各聘请了1名法律顾问，有3个国有企业各聘请了2名法律顾问，有5个国有企业各聘请了3名法律顾问，有1个国有企业聘请了5名法律顾问。进一步的数据统计显示，在17个企业所设立的34个法律顾问岗位当中，实际上只有26名律师，因为其中有几名律师是同时在多个被调查的企业兼任法律顾问。其中有1名律师同时在4个被调查的企业兼任法律顾问，有1名律师同时在3个被调查企业兼任法律顾问，有3名律师同时在2个不同的被调查企业兼任法律顾问。在法律顾问的费用支付方面，从统计数据来看，各企业给每个法律顾问岗位支付的费用大多是每年5万～8万元，共有26个岗位。不过，也有少数企业给法律顾问支付的费用低于5万元，其中费用最低的为每年1.68万元，最高的为每年15万元。

（二）法律顾问的基本情况

笔者在调查中主要收集了各企业法律顾问的兼职专职情况、律师职龄及担任法律顾问的时间情况和法律顾问的学历学位与业务专长结构情况。

1.法律顾问的兼职、专职情况。按照规定，法律顾问可以是兼职，也可以是专职。兼职法律顾问是指该法律顾问在其他法律事务工作机构工作，同时在另一个企业兼职从事法律顾问工作。专职法律顾问是指法律顾问作为企业内部职工，专门在企业从事法律顾问工作。调查数据显示，广西林业系统17个自治区直属大中型国有企业共设34个法律顾问岗位，全部是外聘兼职法律顾问，这些法律顾问都来自律师事务所。也就是说，17个国有企业都没有设立专职的法律顾问。

2.律师职龄及担任法律顾问的时间。按照国家有关规定，担任法律顾问，要求具有5年以上的律师从业经历。上述17个国有企业所聘请的法律顾问，大多具有5年以上的律师从业经历，其中有16名律师具有10年以上律师从业经历。不过，也有4名法律顾问的律师从业经历不到5年，其中有2名法律顾问的律师从业经历仅2年（截至2021年6月）。从担任所在企业法律顾问的时间来看，大多数法律顾问是近3年内才被所在企业聘请，但也有6名法律顾问已经被所在企业聘请了10年以上。

3.法律顾问的学历学位与业务专长结构。在担任法律顾问的26名律师中，基本上具有本科以上学历及学士以上学位，有8名律师具有研究生学历或硕士学位，其中有2名律师还具有博士学位。在学科背景方面，21名律师具有法学学科背景。在专长方面，大多数法律顾问是擅长民商法、合同法和房地产类法律法规，只有3名律师具有林业法律法规方面的专长。

（三）法律顾问服务发挥的作用

从调查结果来看，各企业所聘请的法律顾问基本上能做到广泛参与所在企业法律事务，主要在参与重要决策、合同审查、诉讼代理和法律咨询等方面发挥了一定的作用。

1.参与重要决策并提供法律意见。在参与重要决策方面，法律顾问通常能为企业重大建设项目提供专项法律与政策方面的论证，协助制定重大决策的实施流程和预案，就重大项目建设有关法律事务出具书面法律意见和建议或提出口头咨询意见。有的企业明确要求，重要的经营决策包括重大的投资经营事项，出台重要经营管理方案及涉及重大管理事项，都要求受聘法律顾问提供法律意见。从数量上来看，大多数企业的法律顾问每年向企业提供书面法律意见5～10份。

2.对合同进行法律风险审查。在合同事务方面，法律顾问通常为企业草拟、审查或修改各类经济合同、劳动合同等法律文件，使之符合国家法律和有关政策。从调查数据来看，大多数企业的法律顾问每年能为企业起草、审查、修改合同20～40份。

3.承担诉讼代理及其他法律事项。在诉讼代理事务方面，各企业的法律顾问相对比较积极，通常会以相对优惠的收费为所聘企业提供诉讼代理服务。大多数企业也比较愿意将本企业的诉讼代理事务委托给法律顾问，因为法律顾问相对比较熟悉企业生产经营情况及相关法律法规，能更好地收集相关诉讼证据，并运用专业法律知识维护企业合法权益。

4.接受日常法律咨询。在法律咨询方面，法律顾问也积极提供较好的服务。有的法律顾问还应企业要求对企业工作人员进行法律知识培训及专项法律技能培训。

二、广西国有企业法律顾问工作中存在的主要问题

（一）企业领导法律意识不强，不够重视法律顾问工作

企业领导不重视法律顾问工作，主要体现在法律顾问参与程度、法律顾问意见被重视程度不够等方面。

在参与程度方面，大部分法律顾问尚处于“消防型”阶段。按照参与程度的不同，法律顾问的工作可以分为“消防型”“预防型”和“决策参与型”。所谓“消防型”，即聘请企业有了纠纷才想起法律顾问，才通知法律顾问去处理，没有纠纷，双方不顾不问。所谓“预防型”，即法律顾问协助聘请企业培训法律人才，建立健全法律事务机构和各项规章制度，抓好经济合同管理和法制宣传教育等预防性工作。所谓“决策参与型”，即法律顾问参与聘请企业的决策，在企业决策活动中提供法律咨询、开展法律可行性论证、参加项目谈判等[1]。调查显示，国有企业法律顾问工作大多处于“消防型”阶段，“预防型”很少，“决策参与型”就更是少数。一些企业的领导缺乏必要的法律风险防范意识，在作出重大决策时，甚至在标的额较大的项目筹备、运作阶段也不邀请法律顾问参与分析、论证和出具法律意见书，当纠纷出现、无力解决时，又寄希望于法律顾问。

近年来，“双创”浪潮如雨后春笋般涌现。在教育部提出的方针和政策的指引下，应用型本科院校的创新创业教育开展得如火如荼,各类课程也将对学生创新意识的激发和创业能力的培养融入其中，紧跟时代的需求，积极改革。电子商务是创新创业的重要载体和平台，电子商务课程改革势在必行。

在法律顾问意见重视程度上，一些法律顾问的意见不被重视。一些领导甚至认为法律顾问的意见可有可无，不予以足够的重视。还有一些领导受利益驱使，对法律顾问的意见进行选择性采纳：凡是法律顾问的意见符合自身利益方向时，就乐意采纳；凡是法律顾问的意见不符合自身利益方向时，就认为法律顾问的意见不可取，不采纳法律顾问的意见。造成这种局面的原因是多方面的，其中主要原因是一些企业领导法律意识不强，对法律顾问的作用认识不够，认为请律师担任法律顾问只是为了解决纠纷。

（二）法务机构不健全，法律顾问管理松散

目前，17个被调查企业中，大多数国有企业没有成立专门的法务工作机构，法制工作缺乏专门的机构和人员保障。在所调查的企业中，法制工作人员较少，日常法务力量单薄，已经是普遍的问题。有的企业甚至没有相对稳定的法制工作人员，法制工作由办公室或其他部门的工作人员兼任，各类法务事项分散在各个不同的业务部门，法务管理不规范。由于国有企业的法务工作机构不健全、法制工作人员不稳定，导致没有相对稳定的机构和人员与法律顾问进行工作对接，法律顾问管理松散。

（三）专职法律顾问缺席，兼职法律顾问专业性不足

在调查的17个国有企业中，所聘请的34个法律顾问岗位全部都是从律师事务所聘请的兼职法律顾问，没有属于企业内部管理人员的专职法律顾问。外聘法律顾问固然有其特定的优势，但他们毕竟不是企业内部管理人员，这往往使他们的工作存在诸多局限性。一是不利于法律顾问工作的专业化发展。每个国有企业都有其自身的业务范围，这就要求法律顾问也必须熟练掌握与该业务范围有关的法律法规，实现专业化的服务[2]。但是，由于当前的法律顾问都是临时性外聘律师，他们基于自身发展的需要，不太愿意投入大量精力去研读所服务企业的业务范围的法律法规，这导致他们在国有企业业务方面的法律法规专业化程度不高，有些法律顾问甚至对自己所服务的企业业务类的法律法规知之不多，不能提供优质的法律服务。比如在笔者调查的17个林业类国有企业中，34个法律顾问岗位的26名律师只有3名律师比较熟悉林业类法律法规，绝大多数对林业类法律法规不太熟悉。另外，聘请的法律顾问为兼职法律顾问，没有融入国有企业实际生产经营活动中，缺乏对国有企业实际经营生产的了解，不能具体直观地为企业经营生产活动提供具体的、有针对性的决策及法律服务。二是不利于法律顾问深入参与企业事务。作为一名外聘的、临时性的法律顾问，他们对所聘企业的事务参与积极性不高，没有兴趣和动力去深入了解所聘企业各类事务的来龙去脉。这会直接导致法律顾问对所聘企业法务的判断缺乏历史性和远瞻性。特别是国有企业有些问题涉及企业的建设、经营等复杂的历史问题，要了解其中问题需要熟悉国有企业各个时期的历史背景、经营过程所发生的情况，但外聘律师不可能在短期内完成这个工作。这往往使法律顾问在工作上比较被动，表现在法庭上不能应对对方的无理举证，甚至不能辨别对方的无效证据。

（四）选聘机制不健全，法律顾问水平参差不齐

在选聘机制方面，国有企业普遍存在程序不完善、人为因素较多的情况。实践中，部分企业是由某个负责人推荐自己熟悉的某个律师担任法律顾问等。通过这种程序选聘法律顾问，由于缺乏竞争，很容易让水平不高的律师进入法律顾问队伍。从调查情况来看，有不少企业反映法律顾问水平一般，达不到企业对法律顾问的要求。由于选聘机制不完善，一些企业甚至出现不符合条件的律师担任法律顾问的情况。

（五）管理制度不健全，法律顾问工作不规范

从调查情况来看，国有企业普遍没有建立起健全的法律顾问管理制度，对法律顾问缺乏有效的管理，导致法律顾问工作不规范。一是法律顾问的职责范围不明确。一些企业没有明确法律顾问的职责范围，法律顾问到底该做什么，不该做什么，没有清晰的界线。在这种情况下，法律顾问对工作难免存在趋利避害和推诿现象，认为一些事情不应由法律顾问承担，能推就推。二是法律顾问的工作责任不明确。在职责范围内，法律顾问的工作责任没有明确，这直接导致法律顾问工作不积极，工作责任感不强，应付了事。三是法律顾问报酬标准不一。目前，各企业支付给法律顾问的报酬标准不一，而且差距较大，有的费用明显偏高。从17个国有企业法律顾问的统计数据来看，有的法律顾问的报酬是每年1万多元，而有的法律顾问的年报酬高达10万元。四是考勤制度缺失。从调查情况来看，由于目前各企业的法律顾问都是兼职的，在法律顾问工作之外还有大量的律师业务，法律顾问工作经常会与其律师工作出现冲突。在这种情况下，由于各企业没有建立考勤制度，一些法律顾问通常优先选择律师业务，经常缺席必要的法律顾问工作。五是奖惩机制缺失，不能很好地激发法律顾问的工作积极性。从调查来看，17个国有企业的34个法律顾问岗位，都是实行固定报酬制，没有建立较为灵活的、能激发法律顾问工作积极性的奖惩机制。这直接导致部分法律顾问工作缺乏积极性和责任心，法律服务质量不高。

三、加强广西国有企业法律顾问工作的策略

（一）健全法务机构，为法律顾问工作提供组织保障

一是在广西国有企业普遍建立法务工作机构。《意见》明确规定：“国有企业可以根据企业规模和业务需要设立法律事务机构”。为了使法律事务工作具备组织机构保障，国有企业应普遍成立法务部、法律顾问办公室、公司律师办公室等类似的机构，承担本企业日常法律事务，同时负责联络、管理法律顾问等方面的事务。二是尽可能地创造条件设置总法律顾问职位。《意见》明确规定：“国有大中型企业可以设立总法律顾问，发挥总法律顾问对经营管理活动的法律审核把关作用，推进企业依法经营、合规管理。”设立总法律顾问职位，让法律顾问的角色进入国有企业的领导层，有利于法律顾问介入公司事务的决策，更有效地发挥其作用。国有大中型企业应争取尽快设立总法律顾问岗位，以促使法律顾问更好地提供法律服务。

（二）挖掘内部资源，培养懂企业事务的专职法律顾问或律师

（三）科学设置准入门槛，选聘合格的法律顾问

为了能够选聘到既懂法又懂企业事务的法律顾问，国有企业有必要按照国有企业业务种类的实际情况，科学设置国有企业法律顾问的准入门槛。比如林业产业类国有企业，这些国有企业的业务范围大同小异，具有高度相似性，为了加强对这类国有企业法律顾问遴选工作的指导，节约各企业选聘法律顾问的成本，有关主管部门可以在调查研究的基础上，科学设置统一的林业法律顾问准入门槛。在条件成熟的情况下，主管部门可以按照科学的准入门槛要求，组建某些类别的法律顾问人才库，供有关国有企业在人才库中选聘合适的法律顾问，这既可以确保法律顾问入选门槛，保障法律顾问质量，也可以节约国有企业遴选法律顾问的成本。

（四）规范管理制度，加强对法律顾问的管理

一是要明确法律顾问的职责范围。通常来说，应该明确法律顾问的职责范围包括重大决策的合法性审查、各类合同的合法性审查及诉讼类事务的参与等方面[3]。二是落实法律顾问的责任。有必要探索建立法律顾问的责任追究机制，对那些工作能力不高、工作责任感不强的法律顾问，要结合工作效果，实行责任追究。发生严重损害企业利益的情况，要相应追究法律顾问的责任。三是建立法律顾问考勤制度。各企业要结合自身特点，合理确定法律顾问的工作时间和出勤量，并由企业的法务机构工作人员实施考勤。考勤结果要与法律顾问的报酬待遇挂钩。四是要建立比较合理的报酬标准。国有企业事务大同小异，报酬也不应该相差太大，要在一个合理的范围内确定法律顾问的报酬。确立法律顾问的报酬，需要兼顾两个方面：对于专职法律顾问，考虑到其为高层次人才，其工资宜高于企业同等层次的其他管理人员；对于外聘法律顾问，基于其兼职之现实，其报酬宜低于专职法律顾问。五是要构建适当的奖惩机制。对于那些工作认真负责、在单位的重大法律风险防范中发挥了重大作用的法律顾问，聘用单位应给予必要的奖励。对于那些在工作中不认真负责、怠于履职导致聘用单位遭受重大法律风险的法律顾问，聘用单位要给予严肃的惩戒甚至追究其法律责任。

（五）规范决策参与机制，确保法律顾问充分履行职责

法律顾问在受聘企业的角色定位问题是一个充满争议的问题，有人认为法律顾问应定位为“参谋和助手”[4]，有人认为应定位为“法律咨询”[5]。其实，参谋和助手或法律咨询的职能定位，这在私营企业比较恰当，但在国有企业，法律顾问的职能定位应有所不同。在国有企业，国家对国有企业的管理还有资产保值增值等方面的要求。作为国有企业管理的重要一环，法律顾问应该履行国有企业管理者的监督职责。因此，国有企业的法律顾问不应只是法律咨询的对象，还应是对重大决策进行合法性审查和监督国有企业良好运行的“法治守护者”[6]。

国有企业法律顾问要履行法治守护者的角色，需要有适当的决策参与机制。针对当前国有企业法律顾问参与不够、法律顾问难以发挥实质作用的现实，为实现法律顾问从“消防队长型”到“决策参与型”的过渡，有必要按照《意见》的要求规范法律顾问的决策参与机制：一是在讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问的法律意见；二是起草重要制度，应当请法律顾问参加，或者听取其法律意见；三是依照有关规定应当听取法律顾问的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定；四是对应当听取法律顾问的法律意见而未听取、应当交由法律顾问进行法律审核而未落实、应当采纳法律顾问的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究企业主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。

（六）加强交流学习，不断提升法律顾问专业水平

法律顾问在国有企业提供法律服务，其知识也需要不断更新。特别是当前正处于改革不断深入的时期，各种改革政策不断推出，法律顾问更需及时掌握各种最新的政策要求。为此，有关部门有必要适时组织各企业的法律顾问进行交流、座谈和学习。在交流学习的内容方面，应以国有企业类法律法规政策为主。特别是外聘法律顾问，他们对国有企业法律法规政策掌握不够系统和深入，尤其需要加强这方面的交流学习。在交流学习的形式方面，由于法律顾问在整体上都是法律精英，因而在交流、培训的形式方面也要有所创新，要按照法律精英人才交流的要求，创新交流形式。比如，可以借鉴高端学术论坛的形式，组织法律顾问在更高层次上不断提高交流学习水平，提高国有企业法律顾问团的整体水平。