刘世坚：PPP发展希望与困惑同行

2016年，国务院、各大部委和地方政府对PPP理解愈发深入；新增PPP项目，其金额之巨、领域之广足以令世人侧目；数以千计的PPP咨询公司和培训机构如雨后春笋。纵观中国PPP的发展现状，结合近日业内各界人士每日不辍的热烈讨论，个人认为PPP在我国的发展已经进入了一个前所未有的全新阶段——机遇与挑战并存，希望与困惑同行，问题与答案相克相生。

PPP模式与我国现有法律法规，以及项目审批制度之间的冲突持续。随着PPP模式适用范围的迅速扩大，以及相关项目的推进与落地，由上述冲突所引发的诸多合法合规问题（例如土地资源配置、国有资产管理、争议解决等）逐渐浮出水面。据悉，由国务院法制办公室牵头制定的PPP条例已经完成第一稿，正在相关部委和地方政府征求意见。如果我们乐观一点，2017年应有可能看到这部令人期待已久的PPP上位法的出台。不过，指望一部法律解决所有问题，包括法律冲突，是不切实际的空想。对于PPP条例，我们也不宜保有过高期待，依据条例启动成体系立法工作，是相对现实的考量。

截至目前，PPP相关主管部委协调和统筹问题尚未找到解决之道，在某些方面还有愈演愈烈之势。这给项目实操带来很大困扰（例如项目申报与入库流程），以及强烈的不可预期性（例如项目审批、后续支持性政策及资金的获取），并进而对PPP项目的交易架构搭建造成影响。此外，作为行业主管部门的各大部委行会，在PPP配套政策及文件制定方面，也有较多欠账，观望情绪浓厚。相比之下，反倒是地方政府及其所属部门发挥了很大的主观能动性，否则众多规范性文件何来用武之地？根据目前的情况来看，通过PPP条例来完成“双轨制”建设的期待很有可能无法实现，PPP这两年在中国遇到的新问题，颇有逐渐成为老大难的趋势。

仅就现状而言，PPP项目前期论证程序流于形式的情况并未得到实质性改观。在大部分市县，“10%”的上限（即财政部有关地方PPP项目占一般公共预算支出比例不得超10%的要求）形同虚设。PPP项目前期论证程序流于形式的情况在2017年可能得到改善。國务院刚刚颁布的《企业投资项目核准和备案管理条例》（2017年2月1日起施行），对于参与PPP项目投资的社会资本而言，应该也是一个利好消息。

这一轮的PPP，和此前20年的特许经营项目相比，还有两个特别显著的特征，那就是规模庞大、速度奇快！“从大从快”虽然能够带来PPP市场的短暂繁荣，但是其中蕴藏的风险不言而喻。随着一大批示范项目的落地与签约工作的完成，行稳致远理应成为2017年中国PPP发展的主基调。同时，新的一年，各行业主管部门有望陆续发力，从行业管理的角度切入，逐步缓解各类PPP项目急功近利之忧。