就近入学政策下保障农民工子女受教育权的必要性分析

徐宇

[摘要]就近入学政策作为我国义务教育阶段的基本政策，其根本宗旨在于保障公民的平等受教育权。从实施效果来看，对于农民工子女这一特殊群体受教育权的维护仍存在诸多问题，呈现出不容乐观的运行态势。因此有必要重申保障农民工子女受教育权的必要性，对就近入学政策的公平价值取向赋予制度和法律层面的保证。农民工子女的特殊社会地位决定了国家应积极履行给付义务，发挥教育基本权利积极受益性功能，以打破影响农民工子女受教育权的现实壁垒。

[关键词]就近入学；农民工子女；受教育权

[中图分类号] G40[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2017）02-0051-04

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201702009就近入学政策本着实现义务教育公共性的初衷，自1986年颁布实施的《义务教育法》第9条就有明确规定：“地方各级人民政府应适当设置小学、初中等学校，儿童少年就近入学。”30年来，这一政策已多次更新调整，这一项保障适龄少年儿童基本平等受教育权的“最低保障政策”，目前的焦点落在教育底线消费者——农民工子女受教育问题上。近年来，就近入学日益将教育公平作为政策重心，诸如《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》《关于解决农民工问题的若干意见》等文件的出台，正是国家对包括农民工子女在内的弱势群体加大倾斜力度的体现。然而，受制于体制内外的多重原因，目前农民工子女的就近入学权益仍受损较重，面临着“公办学校入学难、民办学校入学贵、农民工子弟学校条件简陋”等现实问题，农民工子女正在陷入失学、辍学等困境。随之而来的第二代、第三代农民工的产生，在城市境遇之下这些弱者永远被贴上了“农村人”“贫困者”的标签，原本希望通过教育实现社会身份转型的愿望也要被抹灭。一项原本旨在实现均衡的政策，却因现实障碍而阻隔了弱者的平等受教育权。正如有学者指出的那样，现有社会不公平是造成教育弱势群体的根源，而现有教育不公平又是造成新的社会不公平的根源[1]。因此，遏制社会不公态势的关键，是重申教育对于弱势群体身份转型的巨大意义，以法律手段保证其受教育权的落实，切实发挥政府的积极作用，为解决农民工子女受教育问题提供坚实保障。

一、公平性价值取向：保障受教育权的应然要求教育作为农民工子女实现身份转型的关键途径，承担着重要的社会功能。身份转型若被定义为特殊群体的教育结果公平，那么就近入学则蕴含起点公平与过程公平。只有起点与过程实现实质公平，才能为结果公平创设条件。教育领域存在着多元利益主体，就近入学试图维护每位适龄儿童平等受教育的权利和机会，然而农民工子女的利益却在公共教育经费投入不足、优质教育资源欠缺的现实下，受到不同程度的忽视，加之户籍制度对农民工子女套上了身份枷锁，使其不仅在城市中处于“边缘人”境地，就连在教育中也受到不公平待遇。故讨论农民工子女的受教育权，第一要义必是平等，只有在重视这一基本价值取向的基础上设立制度，提供法律保障，才能保證就近入学政策在正确轨道运行。

（一）权利平等需要制度保证

长期以来形成的城乡二元社会制度为农民工子女打下了身份烙印，致其无法进入诸多城市学校享受和城里学生一样的优质教育。尽管近年来这种户籍隔阂正在逐渐改善，如2005年《中华人民共和国临时居民身份证管理办法》规定了临时居民身份的法律效力，而且当今农民工子女入学手续中也开始纳入暂住证的效用，然而这种根深蒂固的城乡观念却未因新的调整就得以消除，这种“初始状态的不公平”在义务教育管理体制下被进一步强化。《义务教育法》第8条规定，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。分级管理体制导致地方分割，财政投入与户籍相配套，地方财政给予该群体的拨款是在户籍所在地进行的，并不能带入城市地区。这部分薄弱的资金看似不能成为学生入学的阻力，却成为城市学校拒收的说辞。受教育权作为法律赋予每一位公民的基本权利，究竟落实与否还需通过制度来保障。国家不仅是教育权利的分配主体，而且同时也是教育权利的保障主体，因此，相应的国家制度对于保障教育弱势群体具有决定性的意义[2]。对农民工资子女受教育权的维护需要政府建立保障机制，做好补偿弱势群体的规划，创新就近入学的相关制度。这样一则要打破户籍制的限制程度，临时身份得到认可，加之城市环境的熏陶，不管从法律意义的实然层面还是应然层面上，住所地和居住地之分已经不再是影响农民工子女就近入学的制度限制[3]。二则需建筑農民工子女义务教育的长效经费保障机制，规避教育对其带来的阶层循环的风险。

（二）教育公平亟待法律维护

立法对于改善农民工子女入学问题的重要意义早在2006年新的《义务教育法》规定“以农村义务教育经费投入保障机制为核心内容”开始日渐明晰，然而出于落实有误、经费保障尚未明确规定等缺陷，立法的作用被削弱，改善立法势在必得。明确义务教育经费的来源、使用途径能够减弱由于政策不稳定性带来的农民工子女入学经费缺失问题，应当通过制定保障弱势群体受教育权的专项性法律，以国家强制手段实施倾斜原则。绝大多数农民工子女无法通过“择校”“户籍迁移”等以钱权为基础的教育消费形式达到选择优势教育资源的目的，也无法在起点公平上与城市孩子保持一致。义务教育，尤其是弱势群体如流动儿童的受义务教育权，需要由政府的公权力干预，确保流动儿童的受教育权利得到保障[4]。通过法律明确农民工子女入学经费由流入地政府和输出地政府共同承担，为其入学提供经费支撑，并通过规范流入地政府义务教育学校的招生政策，消除学校滥用职权拒绝接收农民工子女的现象，以法律权威保障教育平等。

二、积极受益权功能：保障受教育权的实然分析作为基本权利，受教育权兼具消极的防御权功能和积极的受益权功能[5]。前者指向国家的消极义务，后者强调国家的积极给付义务。农民工子女单纯倚靠父母个人资本获取优质教育资源的几率甚小，需要国家在义务教育阶段进行积极扶持，以促进不同阶层间的均衡，故讨论积极受益权功能对农民工子女受教育权提供现实保障具有重要意义。受益权功能就是国家要以积极的作为，为公民基本权利的实现提供一定的服务或给付，所给付的内容可以是保障权利实现的法律程序和服务，也可以是对公民在物质上、经济上的资助。农民工子女在流入地入学为其受教育权增添了几分独特色彩，国家实施积极给付时应考虑异地特殊性。下面结合农民工子女接受教育的三种类型学校，针对必要教育设施创设请求权、现有教育设施的入学请求权以及获得教育资助权对保障受教育权必要性进行分析。

（一）保障必要教育设施创设请求权，实现“有学上”

我国宪法明确规定，所有公民享有受教育的基本权利，《教育法》更是强调了所有公民享有平等的受教育机会。农民工子女作为合法公民群体，其受教育权不容忽视，也必须予以保障，入学机会平等更是基础要义。“有学上” 即必要教育设施的创设请求权的实现，是受教育权实现的最基本要求[6]。农民工子女因户籍制度而处于公办教育的边缘化境地，加之公办学校容量有限，致使民办学校成为农民工子女就学的主渠道。极少数民办学校办学条件优越，甚至赶超公办学校，但因其高昂学费决定了只有个别农民工子女可享受这类优质教育，故在此不予考虑。

民办学校整体质量不及公办学校，但入学手续简单、管理方式灵活，故成为入学难下实现最低层要求——有学上的无奈之举，而就是这层最低保护伞却也在现实的打压之下日渐破灭。有的地区为限制农民工子女入学，甚至连民办学校都必须要证件齐全。以经济发达的东部省份浙江为例。2014年浙江省不允许没有养老保险的外地农民工子女入学，即使就读民办学校也需要多达10个证件的证明。如此繁多的证件看似是身份的证明，实则却是地方学校实施保护主义的行为驱使。据统计，当前农民子女的就学仍以回乡为主，其中有62%选择在家乡就学，选择在务工地就学的占38%。从子女未能随迁最主要的原因来看，占第一位的是子女进入务工地学校就读存在困难，占54%；其次为无力负担子女随迁的生活和教育支出，占38%[7]。这一数据表明，农民工子女城市入学困难仍占据相当大的比重，将子女送回农村学校就读并不是诸多农民工的初衷，是城市学校不接纳政策之下的无奈选择，原本以民办学校作为教育选择权的实现场域，其愿望也逐渐被现实打磨殆尽。且不说民办学校管理不规范、办学质量差导致教育过程中形成与公办学校的差距造成的不公平，当今就连基本的入学机会都丧失了，这成为农民工子女最大的难题。在城镇化进程飞速发展的今日，农村人口转变为城市人口已是不可忽略的趋势，然而逾越城乡鸿沟的首要举措应是保障这些城市新兴力量的教育问题。教育大业，乃立国兴邦之本，无论是从保障公民基本权利的个人角度而言，还是国家发展的大局观来看，赋予农民工子女合法平等的入学机会，乃是大势所趋。

（二）满足现有教育设施入学请求权：实现“上好学”

相比于“有学上”，现有教育设施的入学请求权即平等进入优质学校，则属于“上好学”这一较高层次的需要。公立学校因其先进的硬件设备、雄厚的师资力量以及便捷的升学条件备受进城务工人员青睐，能将子女送入公立学校就学，对很多农民工而言是扎根城市的第一步，亦是从根源遏制农民身份复制的关键。2016年印发的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中指出，要保障农民工随迁子女以流入地為主，以公办学校为主接受义务教育。“两个为主”是政府实施教育机会倾斜政策的体现，加快落实户籍制度改革政策更是进一步淡化农民工子女入学身份限制的重要旨意，这在保障农民工子女受教育权的道路上迈出了转折性的一步。然而政策的实施是慢热的，在发挥成果效力之前需要漫长的转型期，当前正处在良性转换的过渡期，农民工子女入学请求权仍面临很多阻碍。以流动人口大市北京为例，2015年北京市教育委员会《关于2015年义务教育入学工作的意见》规定，非京籍儿童入学提供“五證”的政策基本不变，具体细则由各区县结合实际制定；而在执行中，《细则》让“五证”衍生出 28个证件。且不说公办学校的学费、借读费、保险费等各种费用昂贵，单是这一复杂程序就让很多家长望而生畏，只能转移到民办学校或农民工子弟学校入学。更有甚者，一些北京出生的打工子弟求学无门，只能往返河北上学，成为求学“候鸟族”。城市化进程日益加快的现实导致一些地区流动人口逐渐超过本籍人口，出现“倒挂”现象，也意味着愈来愈多的孩子面临“上学难，上好学更难”的现象，就近入学着实将这些孩子的受教育权悬置于虚拟空间之上，成为被公办学校筛漏的群体。同时，碍于农民工自身文化水平的限制，通过合法途径为子女重获平等教育权努力的机会被大大稀释，即使跨过重重障碍成功进入学校，也会被安排在独立的班级，接受异样的眼光。无论是出自对平等人权的尊重还是对弱者的关照，在政策转型的今日，维护农民工子女进入公办学校的正当权利已成为题中之义，更是保障受教育权的重要表征。

（三）获得教育资助权：实现上学“有保障”

“没有救济就没有权利”，一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本不是法律权利[8]。获得教育资助权作为农民工子女受教育权得以保障的最后防线，在当前入学坎坷、就学困难的教育环境之下，是诉求法律施与帮助的有效途径。

相比于公办学校的入学高门槛以及不平等待遇，农民工子弟学校已成为他们在城市中寻求身份认同的庇护场所。众多的子弟学校中符合国家规定标准的只有极少数，收费标准较低对应的必然是简陋的办学环境、薄弱的师资力量以及较低的升学率，因此即便是入学得到保障，日后的发展也存在极大的隐患。2016年杭州一所民工子弟学校仅有4名学生参加中考而引起热议。据调查，该学校初三年级原有30多名学生，有2名回原籍就读，其余大部分都因成绩不佳放弃中考，参加了职高、技校的提前招生，还有的因不符合条件而无法报考[9]。这在庞大的民工队伍中并不是个案，“棚户学校”的称呼折射出底层学校与城市的繁荣格格不入，这些学生的未来已然被定位，注定无法成为精英阶层。有学者指出，孩子们的眼里没有城市与农村，也没有富足与贫困，问题主要来自成人的狭隘与偏见[10]。农民工子女被定义为“弱势群体”，被人为施加的限制阻隔在城市的狭小区域，只有通过寻求政府资助才能使先前丧失的受教育权获得重生。公办学校规模有限、民办私立学校办学成本高的现实因素决定，解决农民工子女受教育问题最行之有效的途径，是政府通过筹集资金改善民工学校的办学条件，实现上学有保障这一最低层级的教育需求，为农民工子女的平等受教育权建立稳定的支撑。

参考文献：

[1][3]祁型雨.我国就近入学政策分析——兼谈对农民工子女就近入学权益的维护[J]. 教育科学研究，2010（07）：5-9.

[2]胡劲松. 从教育公平看弱势群体的受教育权[N]. 中国教育报，2001-07-21（004）.

[4][8]李慧芳. 论我国城市流动儿童受教育权的保护[D].贵州大学，2009.

[5]申素平.受教育权宪法含义的比较研究[J]. 中国教育法制评论，2009（年刊第7辑）：87-97.

[6]管华.义务教育阶段受教育权保障之道——以流动儿童为例[J]. 中国教育法制评论，2014（年刊第12辑）：159-169.

[7]农民工子女就学不易 盼增加接受随迁子女学校数量[EB/OL].http：//www.qlwb.com.cn/2015/0625/407312. shtml.

[9]http：//news.nen.com.cn/system/2016/06/30/019203696.shtml.

[10]杨启亮.薄弱学校：义务教育发展中的弱势群体[J]. 教育发展研究，2010（Z2）：53-58