制度视阈下东盟区域安全机制建设路径研究

陈邦瑜 颜欣

摘要：冷战结束后，东南亚安全形势趋于缓和。东盟加强制度建设，在区域构建以东盟地区论坛为核心的大多边、小多边和双边的安全机制，深化了与周边国家的对话和安全合作。然而在微觀、中观和宏观三个方位，当前东盟地区论坛面对从国家、国家间和国际体系三个层次的制度限度，使其安全机制建设步履维艰。为此，可沿路径依赖方向对东盟地区论坛进行制度建构，也就是推动东盟地区论坛从异质走向同质、从低领域到高领域、从弱安全机制到强安全机制。

关键词：东盟；安全机制；制度建构；东盟地区论坛

[中图分类号] D733 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2017）03-0068-06

Abstract： After the cold war， the security situation in Southeast Asia becomes easing. By strengthening the system construction， ASEAN with ASEAN Regional Forum as its core，has built a large multilateral， bilateral and small multilateral security mechanisms in the region and deepened the dialogue mechanism and security cooperation with neighboring countries. However， because of the system is restricted from domestic， international and international system at present， the security mechanisms building of ARF becomes more and more difficult. Therefore， the system construction of ARF along path-dependence is to promote the ARF to be heterogeneous from homogeneous， a higher art realm， and a stronger security mechanism.

Key Words： ASEAN； Security Mechanism； System Construction； ASEAN Regional Forum

东南亚地区在历史上长期具有高度的分散性，国家之间关系弱。近些年来，东盟加强制度建设，在区域构建东盟地区论坛、“10+1” “10+3”、东盟防长扩大会议、东亚峰会等机制，生成了一系列以东盟为核心的大多边、小多边和双边的安全机制，增强了东盟成员国横向互动，塑造了东盟强大的话语根基，深化了与周边国家的对话和安全合作。

目前，学界主要引用以权力政治为核心的现实主义和以认同为核心的建构主义理论框架阐述东盟安全机制。如麦克·雷弗从安全视角分析了东盟地区论坛的功能，阿米塔·阿查亚从共同体建构的角度透析了东盟地区论坛在地区秩序建设中的作用。尽管以罗伯特·基欧汉为代表的新自由主义对国际机制进行了大量研究，但学界依据制度理论透析东盟安全机制的文章相对缺乏。由此，本文尝试以制度为视角，以东盟地区论坛为主线对东盟区域安全机制建设路径进行深入透析。

一、建制：制度意涵与东盟地区论坛的创设

（一）制度概念的界定

道格拉斯·诺思指出：“制度是一系列被制定出来的规则、 守法程序和行为的道德伦理规范。”① 这表明制度是一种特殊的规范，通过这种规范行为体的行为会受到一定的制约，从而能取得相应的成效。就类别而言，制度可分为国内制度和国际制度，两者在适用范围、主客体等方面存在较大的差别。国内制度是主权国家依据权威自上而下设计的，国际制度是各主权国家基于平等基础上形成的。

在国际政治领域，克拉斯纳（Stephen.D.Krasner）将国际制度界定为“在国际关系的议题范围产生的一系列确定的或隐含的原则、规范、规则和决策过程”②。依据制度学派权威罗伯特·基欧汉（Robert O.Keohane）的观点，国际制度从本质上看是“通过长期的责任确定、行为约束和预期限制等方式形成的一种原则”③。国际制度能够变更成本收益和选择模式，从而对国家战略构成影响； 能够变更国家互动中的权力资源，从而对结果构成影响； 能够变更主导观念和规范，从而对国家的“软实力”构成影响；能够将规则制度化，从而制约行为、塑造预期、规定行为角色④。由此可见，制度是一种特殊的社会结构，具有一定的持久性。只要能正确利用好制度的功能，必能实现预期目标。

（二）东盟地区论坛的起源与流变

关于亚太安全机制，苏联前领导人戈尔巴乔夫呼吁召开太平洋会议。1990年，澳大利亚外长埃文斯在提出 “亚安会”的设想，但并未引起东盟的积极回应。1991年，东盟战略与国际关系研究所向第四届东盟首脑会议提交了一份题为《创新的时代》的报告强调东盟需在不同多边机制中发挥主导作用。这说明，东盟作为夹在大国中的中小国家的联盟，在区域安全机制建设上有着自身利益诉求，积极塑造东盟的壮志雄心。

在后冷战时期，东南亚区域安全状况大为改观，首先，印支与东盟走向合作历程；其次，柬埔寨局势明显降温；再次，东南亚区域开始设计自由贸易区的计划，最后，美苏在该区域推行战略收缩政策。这些都为东盟地区论坛的构建提供了契机。1993年7月，在东盟外长会议上成员国对东盟地区论坛的成立问题展开了讨论。1994年7月，第一届东盟地区论坛在曼谷举行，中国、美国、日本等18个国家和地区组织出席会议，从此每年7月在东盟各国举行一次论坛。随着时间的演进，论坛讨论议题逐步扩大，涉及核不扩散、裁军等传统安全领域和打击海盗、抵制毒品等非传统安全领域，形塑了独具特色的东盟区域安全机制。

目前，东盟地区论坛成员共有27个成员国。随着影响力的不断提高，东盟地区论坛已成为东南亚区域重要的多边安全合作机制。论坛通过东盟与区域国家的交流与对话模式缓解了区域緊张态势，塑造了一种信任与合作的区域氛围。可以预见，东盟地区论坛在较长时间将延续其制度功能，成为区域安全的重要稳定器，其独特地位在短期内难以被取代。

二、层次解构：当前东盟地区论坛建设的制度限度

层次分析法是国际关系研究中的一种重要方法，是帮助研究者辨别和探寻自变量的有效分析路径。肯尼思·华尔兹最先运用了层次分析法，他指出战争爆发与决策者个人、国家和国际体系三个层次相关。随后越来越多的学者开始运用层次分析法进行研究，分析层次逐渐系统化。例如， 戴维·辛格将国际关系研究分为国家和国家体系两个层次。詹姆斯·罗斯诺提出了个人、角色、政府、社会、国际系统这五个分析层次变量。布鲁斯·拉西特和哈维·斯塔尔提出了决策者个人、决策者角色、国家政府、国内社会、国际关系、世界系统这六个层次变量。

在后冷战时期，东盟地区论坛在亚太地区合作框架下扮演着越来越关键的角色，但其在建设路途中的制约也不容忽视。二战后国际社会一个鲜明的特点是大量国际制度的诞生，在国际关系体系中发挥了重要的支柱功能。基欧汉在对吉尔平的国际制度观点进行质疑时强调，“国际制度的产生和演变不仅是霸权国为维持国际体系而单方提供给国际社会的规则，也是国际社会成员需求的体现”①。不难发现，国际制度各部分是紧密相连的，国家、国家间互动、国际体系都是其重要的构成要素。本文拟站在微观、 中观和宏观三个方位， 从国家、 国家间和国际体系三个层次解构当前东盟地区论坛建设的制度限度。

（一）国家单元层次：东盟成员国国内脆弱的政治环境危及东盟地区论坛制度建设中东盟的主导地位

17世纪中叶的威斯特伐利亚会议导致民族国家的诞生，拉开了现代国际关系的序幕。现实主义理论的一个基本假设是：无论是古代的城邦还是现代的民族国家，都是国际体系的基本单元②，因此，可将国家列为单元层次。

东盟地区论坛是以东盟为主导的区域安全机制，彰显东盟在外交上的积极进取。然而，东盟成员国国内长期出现政局不稳、局势动荡的现象，其脆弱的国内政治环境危及东盟在论坛的主导地位。例如，1997年亚洲金融危机爆发后，泰国差瓦立政府、 印度尼西亚苏哈托政府被迫下台； 菲律宾反对党候选人埃斯特拉达赢得总统选举， 使政治权力结构发生变迁； 马来西亚副总理安瓦尔·伊卜拉欣被解除职务，执政党“巫统”内部关于领导人变更问题的矛盾增加；在缅甸，以全国民主联盟为首的反对派多次与政府展开较量，昂山素季指责政府在经济方面犯下错误并呼吁政府与反对派、 少数民族组织组建联合政府；柬埔寨人民党和奉辛比克党矛盾激化，冲突不断；老挝、越南出现贫富分化、官员腐败等现象，对政治稳定构成掣肘。

实际上，迄今，东盟成员国的国内政治状况依然欠佳，“国内政权的安全性、合法性、稳定性等问题仍在其成员国内不同程度地存在”③。这些问题是全方位的，产生于国家和社会之间互动密切的民族、政党、宗教等领域。2013年2月，新加坡政府颁布《人口白皮书》，引发数千人的抗议，年底，更是爆发“小印度骚乱”，成为新加坡史上最大规模的动乱，弱化了民族的向心力。2013年8～9月，菲律宾国内反政府武装和政府发生3次激烈的武装冲突。2013年年底，柬埔寨反对党领导人桑兰西凭借激化的社会矛盾煽动了大规模的罢工。在泰国，“红衫军”和“黄衫军”长期处于对抗状态，2015年，学生又爆发反对军政府的游行示威，延续了泰国的政治动荡。由此可见，东盟成员国国内政治环境极其脆弱，政治发展与政治稳定容易受到影响和冲击，使东盟在东盟地区论坛中的主导地位面临考验。

（二）国家间层次：以国家利益为导向的原则对东盟地区论坛制度建设中成员间的关系构成冲击

在许多现实主义者看来，国家政治中的合作较为困难，因为国际社会处于一种“无政府”状态，国家之上缺乏一个共同的政府权威。环顾过去，东盟地区论坛成员国之间经常因主权、历史等问题发生碰撞，这种以国家利益为优先的思维模式容易导致区域利益让位于国家利益，对东盟地区论坛成员间的关系构成极大冲击。

一方面，成员间在领土、领海等主权领域的争端对东盟地区论坛的制度建设构成制约。近年来，亚太区域领土、领海争端日趋激烈，出现了东盟内部的领土领海冲突、中日钓鱼岛之争、日俄“北方四岛”之争（俄罗斯称为“南千岛群岛”）、日韩“独岛”之争（韓国称为“竹岛”）、南海岛礁之争等敏感且短期难以解决的问题。此外，因南海争端，菲律宾和越南等东盟成员国时常与中国发生海上摩擦和外交争执，中国正当维护国家主权的行动被部分东南亚国家视为对区域安全的威胁。近些年来，这些争端和误解逐渐上升到“国家利益”层面，甚至与民族主义挂钩，国家间都不愿意让渡这部分“主权”。正如菲律宾前总统拉莫斯所说的那样，南中国海争端在亚太区域引起了“一种小范围的军备竞赛” ④。

另一方面，成员间在历史领域的分歧对东盟地区论坛制度建设的限制也不容忽视。亚太区域诸多问题中，不少是过去某个节点上历史塑造的延续。日本对中国、韩国、朝鲜、东南亚国家的侵略历史缺乏反省，日本支持修改教科书、否认强征慰安妇以及首相和国会议员多次参拜靖国神社等行为严重伤害了这些国家和人民的感情，影响了东盟地区论坛制度建设的政治互信。皮尤（PEW）研究中心2015年的民调为：“中国受访者对日本的好感度仅为12%，韩国受访者对日本的好感度仅为25%。”① 这显然表明，历史问题极大地影响了中韩民众对日本的好感度，导致成员国间极容易出现信任危机，如果这种基于历史问题上的分歧不能得到较好处理，亚太区域安全机制的建设必将长期受到制约。

（三）国际体系层次：地缘政治环境中大国博弈使东盟地区论坛建设的制度化水平受到诸多限制

追溯历史，东盟地区论坛在处理区域朝核危机、南亚核危机、南中国海争端等安全困顿时步履维艰，难以解决真正的多边安全困境，其背后折射出大国在区域中的复杂地缘战略博弈。亚太区域极其重要，陆海交接的独特地缘环境驱使周边大国为之开展激烈的战略博弈。近年来，美国、日本、印度等国纷纷将战略重心转移到该区域。

1. 美国积极推行“亚太再平衡”战略

奥巴马上台后，美国高调“重返亚太”。希拉里·克林顿指出：“美国接下来10年的重要任务就是‘大幅度提高对亚太区域外交、经济、战略和其他方面的投入”②。这意味着，美国政府将在亚太地区长期存在，主导该区域的决心不容小觑。从美国新总统特朗普的言行可以看出，美国在安全上依然对中国有较大的戒备。

具体而言，美国的亚太战略框架具有两个显著的特征。一是政治、安全上巩固和扩大伙伴和盟友关系。冷战结束以来，美国亚太双边同盟体系出现网络化的发展态势③。例如，2016年5月25日起，美国、日本、韩国、澳大利亚、马来西亚、新加坡6国在韩国南部海域举行了为期10天的“2016西太平洋潜艇事故救援演习”。美国通过加强与日本、韩国等国家在军事、安全等领域的联系，形成一个紧密联系的网络合作圈，同时，美国希望通过这种网络化的合作模式抑制中国和平发展的速度，从而更好地实现其既定的对华战略。二是奥巴马政府在经济上不断推进跨太平洋战略伙伴关系协议（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）的建设。作为亚太负责任的大国，中国一直致力推动东盟“10+3”、区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）、亚太自由贸易区（Free Trade Area of the Asia-Pacific）等区域互惠机制的建设。TPP吸引了日本、澳大利亚、新加坡、越南等国加入，并不包括中国，这显然说明美国除了经济上的考量，更多的是基于战略上对中国的遏制，意在构建以美国为核心的亚太经济合作机制。美国试图抛开中国，单独设置一个以自己为核心的经济合作机制，从而使美国拥有更多的经济话语权，维持美元在全球的主导地位。可见，美国对华依然带有一定程度上的“零和思维”，没有正确意识到在当今经济全球化的时代，各国经济的相互依赖程度已极大提高，形成命运相连的经济格局。

2. 日本寻求扩大在区域的影响力

明治维新后的很长一段时期，日本对外推行“脱亚入欧”的战略。在美国的支持下，日本在二战后逐步重返国际舞台。20世纪80年代后，日本开始追求和自身经济大国地位相适应的政治大国目标，重新重视亚太，试图摆脱日本“经济巨人、政治侏儒”的格局。1994年，日本向第49届联合国大会提出担任安理会常任理事国的申请。2005年，日本与德国、印度、巴西联合提出改革方案，试图早日成为安理会常任理事国。日美同盟长期是日本对外关系的基石，日本试图通过美国的“保护伞”遏制中国、俄罗斯、朝鲜等国。自1996年《日美安全保障联合宣言》发表后，日美安全合作更趋常态化。2015年，日本出台新版《日美防卫合作指针》，将日美间安全和防卫合作扩大到全球范围，实现“无缝、强力、灵活、高效”的协调。近年来，日本在区域日渐活跃。一是，强行推动“新安保法”。2015年，“新安保法”分别在日本众议院和参议院获得通过，上升到国内法的层面。这显然表明日本将改变二战以来的安全政策，寻求在地区和全球更大的安全“利益”，其集体自卫权的解禁必然对亚太区域的安全秩序带来极大冲击。二是积极推动南海问题复杂化。2015年7月4日，日本首相安倍晋三与越南政府总理阮晋勇会谈时，表示对南海问题“严重关切”。2016年8月18日，日本向菲律宾援助10艘巡逻艇。作为南海争端域外国家，日本通过在经济、军事等多个领域的介入强化与越南、菲律宾等国的互动，試图不断搅局南海，这无疑会加剧区域局势的紧张。

3. 印度大力推进在区域的“东向政策”

印度在地理上属于南亚国家，长期都是独立于亚太的政治单元。随着亚太地缘战略的变化和印度对自身身份的定位，20世纪90年代后，印度开始奉行“东向政策”，试图走出南亚，积极介入亚太事务。2014年以来，莫迪政府将“东向政策”升级为“东向行动政策”，这表明印度的亚太布局在战略诉求和实施方案上有了新的变化。在政治和安全领域，印度大力加强与美国、日本、澳大利亚等国家的联系，通过不同形式的双边和“小多边”安全机制展现印度在亚太的大国魅力。2005年和2015年，印度与美国分别签署《印美防務关系新框架》《美印2015防务合作框架协议》。2008年，印度与日本签署《日印安保联合宣言》，将安全关系提升到准军事同盟水平。2014年，印度与澳大利亚签署《新防务合作框架协议》。

此外，欧盟、俄罗斯等势力也高度关注亚太，增加对该区域的战略投入。不满足于东南亚大国的现状，印度尼西亚一直雄心壮志，试图通过参与各种地区和全球事务，增强印度尼西亚的影响力。因此，印度的这种思维和行动也会对东盟地区论坛的制度化构成较大制约。

三、制度建构：路径依赖与东盟地区论坛建设的优化路径

回望几百年的近现代国际关系史，维持国际政治秩序往往基于一个核心基础，即通过对权力和实力的规约来限制或者避免战争。国际社会在历史推进中形成了各种国际组织、国际协议、国际法，制约和规范了民族国家的行为，使无政府体系处于有序化状态。因此，尽管东盟地区论坛建设存在诸多制约，但东盟可采取制度建构的路径对冲消极的负面影响。

路径依赖（Path-dependence）分析框架最早用来分析技术变迁，后来，诺斯将其应用到制度领域。路径依赖理论非常重视历史的作用，强调系统过去的结构对现在的影响。从本质上看，东盟区域安全机制的制度变迁也是一种路径依赖关系，沿着时间的主轴从“碎片化”安全向一体化安全发展。具体而言，东盟安全机制的演进是从产生、成长走向成熟的连续而又变革的历史过程。就东盟地区论坛的制度建构而言，就是从异质走向同质、从低领域到高领域、从弱安全机制到强安全机制。

（一）区域安全机制的观念重构： 从异质到同质

观念是行动的先导，同质的观念是区域安全机制形成的基础，有利于成员国之间增信释疑，缓解彼此的安全困境。在建构主义着看来，观念能够建构主体的身份，因此其利益能得到确定。观念所体现出的原则化和因果性的信念为行为者提供了路线图，使其对目标或目的—手段关系更加明确①。由此可见，观念的建构功能具有重要的现实意义，观念可作为实现目标的一种有效方式。

温特将观念结构分为敌对关系的霍布斯体系文化、竞争关系的洛克体系文化以及以合作为特征的康德体系文化，他认为，要使国家间由霍布斯文化转向康德文化，需要国家之间通过有效互动，形成共同观念。东盟地区论坛制度建设要达到更高水平，必须着力提高成员国的共同观念，建立更为同质的信任关系。一是继续坚持东盟在地区论坛中的主导地位。以美国为代表的西方国家对东盟在论坛的主导地位提出质疑，这势必影响论坛安全机制的建设，这并非建设性的看法。一方面，东盟地区论坛每年都轮流在东盟主席国举行，形成了颇具东盟特色的区域安全机制风格；另一方面，东盟在区域积极推行“东盟方式”，有利于区域的安全机制建设。东盟倡导建立东盟地区论坛这一多边安全机制，能建立一种区域秩序，基于东盟范式，也基于“包容性”规范，对东盟地区论坛主张的合作安全观念尤为重要②。二是妥善处理重大敏感问题。东盟地区论坛成员国关系跌宕起伏，部分国家间因主权和历史等原因产生一定的利益分歧。以中国、日本、韩国为例。2003年，中日韩领导人会议发表《中日韩推进三国合作联合宣言》，初步确定了合作原则。2010年，中日韩发表《2020中日韩合作展望》，探讨建立“三国防务对话机制”。对此，东盟地区论坛可借鉴中日韩三国安全合作模式，形成广泛认同的东盟地区论坛安全机制。三是，从战略高度推进东盟地区论坛成员国命运共同体建设。2013年，中国国家主席习近平在印度尼西亚国会发表了重要演讲，他强调，中国“愿同印度尼西亚和其他东盟国家携手建设更为紧密的中国—东盟命运共同体”①。这意味着中国希望进一步深化同东盟的关系，打造同舟共济、命运相连的共同体关系。因此，在安全机制的探索上，东盟地区论坛可借鉴这种紧密的命运共同体模式，大力推进成员国内部的命运共同体建设，从而减少地区的安全困境。在东盟地区论坛框架内构建命运共同体是成员国观念同质化的有效途径，也是东盟区域安全机制建设的美好愿景。一方面，在观念上促进成员国国家发展战略的对接与嵌入，使合作共赢的合作理念扎根各成员国，从而推进成员国的协作发展；另一方面，在具体行动层面上着力打造成员国的利益共同体，扩大利益汇合点，固化命运共同体的合作成效。例如，就中国、韩国而言，可拓宽中国“一带一路”和韩国“欧亚倡议”战略发展和对接的路径，实现成员国间的优势互补。通过各种形式的合作推动彼此合作的深化，增强相互依赖的程度。

（二）区域安全机制的层级推动：从低领域到高领域

作为亚太区域重要的官方多边安全合作机制，东盟地区论坛是区域安全架构中的关键一环，分为官方正式的外交部长级年会、外交部副部长级的“高官会议”、官方的第一轨道系列会议和非官方的第二轨道系列会议等多个层次。功能主义认为，低领域的合作是不能忽视的一环，低领域的成功合作能产生促进高领域合作的“外溢效应”。

对此，东盟地区论坛可先建立在低领域的安全机制，如在第二轨道上增加成员国在反恐、海上安全、救灾、防核扩散等非传统安全领域的制度建设。2001年10月，第九届东盟地区论坛轮值主席国文莱苏丹代表论坛谴责恐怖主义，呼吁成员国合作打击恐怖主义。这表明，作为安全领域的一个对话议题，非传统安全具有独特的价值，能促使成员国共同推动东盟地区论坛的安全机制建设。通过在第二轨道加强非传统安全领域的制度建设，逐步扩大合作的公约数；再层层推动，逐步完善在高领域的安全机制，做到先易后难、循序渐进、层層相接。在具体操作层面上可采用多种方式，如“改进工作方式，通过加强论坛小组、与二轨和其他组织联系以及对外宣传等措施，提高合作效率和效益”②。

（三）区域安全机制的完善： 从弱安全机制到强安全机制

1995年，第二届东盟地区论坛提出《东盟地区论坛—概念》文件，提出了东盟三个阶段的发展规划，试图最终通过有效途径和方式解决冲突。纵观东盟地区论坛的发展历程，其刻有浓厚“东盟方式”的烙印。不可否认，作为区域规模最大、最具影响的安全机制，东盟地区论坛在促进成员国认知和对话方面发挥了举足轻重的作用。但是，从深层次看，东盟地区论坛是一个松散的安全对话机制，制度水平弱。总体而言，东盟地区论坛从第一阶段到第二阶段衔接的较为顺利，成员国参与论坛热情高，区域安全危机在宏观上得到有效管控。

东盟地区论坛的弱制度性在当时的历史背景下的选择是合理的，然而，当前东盟地区论坛在处理一些区域问题时常面对困境。例如，在朝鲜半岛问题上，东盟地区论坛往往只能作为一定的范围内的议论平台，特别是对大国间复杂的地缘政治博弈无能为力。这样尴尬的现实预示着东盟地区论坛制度化改革应早日提上议程。具体在制度建构上，可考虑在不干涉主权原则的基础上，改变“协商一致”的模式，逐步实现从软约束到硬规范的制度变迁，尽量减少东盟地区论坛在部分议题上的低绩效现象，进一步推动东盟区域安全机制的建设。

注：本文系国家社会科学基金重大项目“总体国家安全观下的中国东南周边地区安全机制构建研究”（批准号：14ZDA087）的阶段性成果。

（责任编辑：罗 梅）