论析后冷战时代美国的印度尼西亚政策

杨建国

摘要：后冷战时代美国的印度尼西亚政策，是根据时代主题和美国对外大战略的改变而不断调整的。既要凸显现实性物质利益的获取，又要关注理想性非物质利益的扩展，具有鲜明的动态性平衡特征。其真实目的和最终落脚点，就是要尽力维护美国在东南亚的整体既得利益，服从和服务于美国的亚太战略。

关键词：美国政府；对印度尼西亚政策；后冷战时代；国家利益

[中图分类号] D871.2.0 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2017）03-0080-06

Abstract： In the post-Cold War era， Americas Indonesia policy is based on the era theme and America foreign grand strategy constantly adjusted. It is necessary to highlight the reality of material interests， but also concerned about extended over non-material interests， with distinct characteristics of dynamic equilibrium. Its real purpose and final goal is to maintain the integrity of the United States in Southeast Asia vested interests against losses as far as possible， obedience and service to the Americas Asia-Pacific strategy.

Key Words： America Administration； Policy to Indonesian； Post-Cold War Era； National Interests

印度尼西亚既拥有丰富的战略性自然和矿产资源，又占有和控制着得天独厚的地理位置以及海上运输线的咽喉地段，还在新兴民族国家及伊斯兰世界中拥有特殊的政治影响力。后冷战时代的美国在酝酿和实施对印度尼西亚的政策时，既要体现出美国各个时期对外战略的鲜明特征，又要遵循和维护美国在印度尼西亚的利益。本文试图通过对后冷战时代美国的印度尼西亚政策的梳理和考察，剖析美国对印度尼西亚政策的动机、目的及实质，求教于同行和方家。

一、“参与和扩展”战略背景下美国的印度尼西亚政策（1992～2000年）

随着1991年年底苏联的解体，延续了约50年的冷战至少在名义和形式上宣告终结，美国在外部世界所面对的军事安全、意识形态以及发展模式上的威胁和挑战明显减弱。美国对外大战略的关注点，随之调整为要巩固和强化其在冷战中所获取的“胜利成果”，并且要尽最大可能利用好难得的历史机遇，依据美国人的思路和想法来设计、引领以及塑造未来的国际社会。另外，克林顿政府时期是二战后美国经济连续快速增长最长的时段，以高科技和雄厚经济实力为基础的综合国力大增，美国的印度尼西亚政策也自然成为“参与和扩展”战略的有机构成部分和具体表现之一。

在经贸及投资领域，1992～1997年，美国对印度尼西亚的出口总额从27.79亿美元上升到45.22亿美元，增长62.7%；同期从印度尼西亚进口货物的总额从45.29亿美元上升到91.88億美元，增长1倍多。1998～2001年，美国对印度尼西亚货物贸易的出口总额从近23亿美元上升到25.2亿美元，增幅约为9.6%；同期从印度尼西亚进口的商品贸易总额从93.4亿美元上升到约101 亿美元，增幅约为8.2%①。1992～1997年，美国对印度尼西亚服务贸易的出口总额从7.7亿美元上升到17.9亿美元，增长1.3倍；同期从印度尼西亚服务贸易的进口总额从4.37亿美元上升到5.5亿美元，增幅为25.9%。1998～2001年，美国对印度尼西亚服务贸易的出口额从14.75亿美元下降到约10.1亿美元，下降31.6%；同期从印度尼西亚进口的服务贸易总额从3.1亿美元下降到2.94亿美元，下降 5.2%②。1992～1997年，美国对印度尼西亚的直接投资总额从43.84亿美元上升到67.29亿美元，增长53.5%③。其中，1995年，美国在印度尼西亚的直接投资（不含石油和天然气）就已超过70亿美元④。1998～2001年，美国对印度尼西亚的直接投资总额由约81亿美元上升为105.1 亿美元，增长 29.7%⑤。美国在印度尼西亚的投资，主要集中于能源工业、采矿业及金融业，虽然企业数量不多，但是规模较大，在当地影响力也比较大⑥。截至1999年年底，美国共有超过 200家的跨国公司在印度尼西亚投资，共雇用约 3500名美国本土的商业人员在印度尼西亚从事相关工作。美国前总统克林顿曾说，“我认为在增加贸易和促进人权与更加开放的社会之间不必要进行权衡选择”⑦ 。换言之，克林顿政府的意图是想通过和印度尼西亚发展贸易投资关系的接触性政策，推动印度尼西亚国内人权状况的改善和社会开放。

军援及军售领域，根据冷战态势的急剧变化，老布什政府任内美国对印度尼西亚军售的年均价值已从前任里根政府任内的年均4000万美元削减到2800万美元。由于两国在民主、人权等问题上的立场差距太大，特别是印度尼西亚军队于1991年11月针对东帝汶和平示威群众枪击的暴力性事件直接导致美国国会于1992年裁定削减230万美元针对印度尼西亚的军事训练资金⑧。同时，以印度尼西亚严重践踏人权为借口，美国停止了对印度尼西亚的《国际军事教育训练计划》。1993年7月，美国否决了向印度尼西亚出售F-5战机的提案。1994 年年初，美国国务院决定禁止向印度尼西亚出售小型武器和暴乱控制器具，1995年、1996年美国对印度尼西亚的禁售范围扩大到直升机装备和武装运兵车⑨。1997年，因美国国防部擅自向印度尼西亚提供军训，美国国会决定1997～2000年全面禁止向印度尼西亚提供任何军训服务⑩。虽有美国国会的强力牵制和阻挠，1997年，美国仍向印度尼西亚出售了包括升级配件和支持系统在内的9架F-16战机，价值高达2亿美元。另外，1992～1995年美国对印度尼西亚军售的价值金额仍很大，依次是：2880万美元、3480万美元、1190万美元和1250万美元？輥？輯？訛。1999年8月，因东帝汶出现严重暴力性事件，美国曾全面中断与印度尼西亚的一切军事合作与联系事宜，并对印度尼西亚实施武器禁运。虽然美国国会通过的2000年对外行动拨款法明确规定，除非印度尼西亚做到以下3点，否则美国不得与印度尼西亚有任何军事联系和往来：被迫流散到西帝汶和印度尼西亚其他地方的东帝汶人允许回到东帝汶；采取有效手段将所有涉嫌资助和教唆组建民兵组织以及涉嫌违反人权的军队官兵逮捕法办；协助调查印度尼西亚军队和民兵组织违反人权的行为，并且要阻止任何类似准军事袭击行径的发生①。但是，1999年美国最大的6家军火公司与印度尼西亚签署的武器销售合同的价值总额仍高达6000万美元②。军事援助与安全合作作为美印（尼）政治与外交关系中最为敏感的领域，也是美国政府对印度尼西亚态度和立场最为直观的反映。虽然，克林顿政府对印度尼西亚的实际做法是试图“以压促变”，但其对印度尼西亚的打压是有限度的，美国在印度尼西亚经济利益的获取也是不容忽视的。

在教育合作及人文交流领域，美国基本上是延续1966～1991年的做法。在教育合作层面，美国大量接受印度尼西亚学生前往美国进行学习或交流；在人文交流层面，主要以美国在印度尼西亚的跨国公司以及美国本土的商业人员为主体，通过他们在印度尼西亚所从事的各种商业、生产活动，潜移默化地把美式核心价值观与生活方式输送和推广到印度尼西亚。由于传媒技术的限制导致信息的受众面较窄，外加美国文化外交的重心历来都在对象国的上层和精英人士身上，所以，克林顿政府的印度尼西亚文化政策目的就是，要在印度尼西亚有资质和潜力的青年人中，或者说，在印度尼西亚未来的各界精英与领袖人物中间，传播符合美国利益的核心价值观和生活方式，烙下深刻的亲美、崇美印痕，积极引领和塑造印度尼西亞人稳定、良性的“美国观”，这对美国将来顺利实施对印度尼西亚的政策是极其有利的。

二、“反恐”战略背景下美国的印度尼西亚政策（2001～2008年）

2001年发生的“9·11”恐怖袭击事件，标志着美国国家安全遭遇到新的严重威胁，美国对外大战略转而强调和突出“反恐”的重要和紧迫性，将注意力、人力、财力和物力重点转向阿富汗和伊拉克两场局部性反恐战争。在美国把东南亚看作是全球性反恐“第二战场”的背景下，鉴于印度尼西亚在伊斯兰世界的广泛影响力，特别是梅加瓦蒂当局向美国积极靠拢的态度直接导致两国关系明显回暖。在现实性国家安全利益的刺激和推动下，小布什政府的印度尼西亚政策优先考量国家安全，人权和意识形态领域的差异和对抗暂时退居次要地位，但并没有真正消失。比如，小布什政府就极力强调和抬升印度尼西亚在其“反恐”战略中的重要地位和作用，特别是随着后苏哈托时代印度尼西亚国内民主化进程的稳步推进，此前，美国对印度尼西亚军人威权独裁统治的负面印象出现根本性改变，心理上的猜忌、不信任大为弱化，亲近感、认同感大为增强，政策上以积极诱导和拉拢为主。

在经贸及投资领域，2002～2007年，美国对印度尼西亚货物贸易的出口总额由25.56亿美元增长到近 42.35亿美元，增长65.7%；2002～2006年，美国从印度尼西亚进口的商品贸易总额从96.4亿美元上升到143亿美元，增长48.3%。2002～2007年，美国对印度尼西亚的服务贸易出口总额由10.88亿美元上升到16.02亿美元，增长47.2%；同期美国从印度尼西亚进口的服务贸易总额由2.86亿美元上升到4.44亿美元，增长 55.2%③。美国对印度尼西亚的直接投资总额在整体规模上虽有起伏，但幅度很小，从2002年的103.4亿美元下滑到 2007年的100.49亿美元，下滑2.8%④。这是小布什政府稳定和拉拢印度尼西亚新政府的重要表现，即试图通过给予印度尼西亚经济上的实惠和好处，防止印度尼西亚倒向极端伊斯兰激进主义，稳定印度尼西亚广大温和穆斯林的情绪和立场，在印度尼西亚防止 “反美”情绪高涨和大规模反美运动的出现。

在军援及军售领域，“9·11”恐怖袭击事件发生后，小布什政府首先是重新认识和定位印度尼西亚在其“反恐”战略布局中的价值和重要性，其次是对后苏哈托时代印度尼西亚在民主、人权等方面取得的成绩以及“反恐”成就表示回报和鼓励。印度尼西亚时任总统梅加瓦蒂在“9·11”事件发生后不久成功访美，不仅收获了价值4亿美元的贸易和援助协议，而且，重启了两国早已关闭的安全合作对话的大门。美国时任国务卿鲍威尔在2002年8月访问印度尼西亚时宣布向印度尼西亚提供5000万美元帮助其改革安全部队①。鉴于印度尼西亚在2004年成功举行总统民主选举，以及美国人在印度尼西亚遇害案调查中印（尼）方给予的充分合作，小布什政府在2005年恢复了与印度尼西亚的双边军事关系。2006年2月，美国宣布对印度尼西亚重开“国际军事教育与培训计划”，同时拨款40万美元用于培训印度尼西亚军官②；3月，两国在苏拉威西海域海军举行军事演习；5月，美国恢复向印度尼西亚出口非杀伤性武器；7月，在爪哇举行代号为 “海上戒备、合作和训练” 的联合军演。另外，美国军方在印度尼西亚2004年海啸灾难及灾后重建中有人道主义救助的突出表现，意在从侧面表明美国与印度尼西亚在“反恐” 的现实利益问题上有重合或相类似的地方，凸显美国的“反恐”战略是反对极端性的暴力与恐怖势力，绝不是要与整个伊斯兰世界作对和开战。

在教育合作与人文交流领域，根据2002年美国国会通过的《自由促进法》，专门拨款4300万美元用于扩大对印度尼西亚的广播宣传活动。开办了拥有5000多订户的《每周电子通讯》；时任美国副国务卿夏洛特·比尔斯在2002年发起的“共同价值观”运动不仅是从印度尼西亚开始的，而且，美国制作的电视宣传片在印度尼西亚5家主要私人电台持续播放5周。2001年，由于增加了电视节目，“美国之音”在印度尼西亚的听众人数每周增加1倍多；2002年，由于增加了印度尼西亚语节目，“美国之音”的听（观）众人数更是每周达到780万人③。美国—印度尼西亚关系全国委员会在2003年的报告中建议：增加富布赖特项目，与印度尼西亚教育机构加强关系，扩大英语教学项目；国际访问者计划增加到每年100人，实施特殊计划，鼓励众多印度尼西亚媒体代表访美；在印度尼西亚资助系列项目，邀请美国或者印度尼西亚的专家讨论美国社会；向雅加达及其他地区的图书馆提供互联网和在线资源支持等④。小布什总统于2003年10月宣布，计划向印度尼西亚提供1.57亿美元教育援助。截至2005年6月，该计划已直接惠及30万印度尼西亚学生和大约2.4万名管理者和教师；预计到2010年，该计划将扩展到9000所学校⑤。在美国针对印度尼西亚的诸多项目中，富布赖特项目所占的分量很重，除资助印度尼西亚学者或学生到美国进行研究或学习以外，还资助美国学者或学生到印度尼西亚进行研究和交流。例如，2001～2006年富布莱特项目就资助了60名美国学生到印度尼西亚从事研究或学习⑥。美国于2004年、2005年分别与10所印度尼西亚大学合作建立10个美国中心，试图以此为媒介和平台，向印度尼西亚民众传递和扩散有关当今美国各领域的准确信息⑦。另外，美国针对印度尼西亚2004年海啸灾难事件进行的人道主义救助，在一定程度和范围内消解了印民国内的反美情绪，逆转了印度尼西亚广大穆斯林心目中由于美国发动反恐戰争而留下的消极和负面印象。美国国际开发署将2004～2008年援助印度尼西亚计划的预定目标明确定位为，要强化印度尼西亚的温和、稳定和富饶⑧。

三、“亚太再平衡”战略背景下美国的印度尼西亚政策（2009～2016年）

2008年爆发的美国金融危机直接导致西方发达国家经济增长在一段时间内呈现整体性乏力、前景黯淡的状况。2009年1月，奥巴马成为白宫新主人，美国对外大战略的关注点调整为：强调“重返亚太”、实施“亚太再平衡”战略，其实就是要规制中国的发展前景及围堵中国影响力的外溢性扩散。要想顺利实现其预定目标，美国需要包括印度尼西亚在内的非传统盟友的配合和支持。美印（尼）两国于2010年11月正式签署 “全面伙伴关系”协定。

在经贸及投资领域，奥巴马政府致力于在印度尼西亚寻求保持市场的准入权和开放性、贸易活动的便利及为中小企业发展创造机会；推动印度尼西亚吸纳美国资本投资等①。主要表现：第一，在《贸易与投资框架协议》下，两国在贸易和投资问题上保持定期对话和沟通，如美国商务部国贸管理局与印度尼西亚经济事务协调部于2010年11月创建“美国—印度尼西亚商业对话”机制。第二，美国国际开发署与印度尼西亚政府及世界银行合作投资6500万美元，实施有助于增加印度尼西亚农村高价值作物产量及销售、改善粮食安全和创造就业的项目。与印度尼西亚政府及私营部门合作，支持印度尼西亚农业、渔业的可持续生产，鼓励私营部门投资，保护自然资源。第三，两国于2012年8月签署基础设施备忘录，加大在基础设施项目合作方面的力度。第四，美国海外私人投资公司为美国企业赴印度尼西亚投资提供项目融资和政治风险的保险服务；美国进出口银行支持美国对印度尼西亚的出口。第五，美国通过“全球创业计划”支持印度尼西亚企业家精神的发展；通过共同主办研讨会，推动印度尼西亚国内法律法规建设②。奥巴马政府意在夯实和巩固两国间原有的经贸联系纽带，消解中国对包括印度尼西亚在内的东盟所施加的强大经济吸引力，与中国争夺市场、原料以及市场准入权。

在军事安全合作领域，2012年6月签署的《关于防务领域合作活动的框架安排》涉及安全对话、教育与培训及军事装备采购等。年度性的“印度尼西亚—美国安全对话”是两国讨论安全议题的重要论坛。两国军方积极开展“防务规划对话”，交流国防部门的组织和管理经验等；多次開展双边或地区多边性联合军演（如两国海军举行年度性“联合海上战备和训练”演习；两国陆军定期举行“神鹰盾牌”联合军演等）；就“通信互通性与通信安全协议备忘录”进行谈判。奥巴马政府为促进印度尼西亚国防与武装力量的现代化和专业化，实施“对外军事资助项目”“国际军事教育和训练项目”等。通过美国国务院的“全球和平行动倡议”，继續支持印度尼西亚和平与安全中心的发展；美军太平洋司令部在印度尼西亚和夏威夷为“面对面”的培训活动提供资助③。军事合作关系的亲疏远近是美印（尼）政治与外交关系好坏的晴雨表，也是奥巴马政府稳定和拉拢印度尼西亚最为重要且有效的筹码和手段。

在教育合作及人文交流领域，两国元首于2010年6月公布“高等教育伙伴关系”计划。两国教育部部长于2011年10月底举行首届美国—印度尼西亚高等教育峰会。为使两国在对方学习的学生数量翻番，增加富布赖特及其他交流项目的数量；支持美国与印度尼西亚的研究所、 基金会、 公司、 大学及个人之间的合作等，美国计划5年内投资超过1.65亿美元④。美国支持扩大的双边交流项目主要有富布赖特项目、社区大学倡议以及美国务院组织的英语语言培训、学生咨询服务等，其中，富布赖特项目最为重要。2008～2009 学年到 2011～2012 学年，富布赖特项目支持的赴美交流的印度尼西亚学生和学者共 780 人，赴印度尼西亚交流的美国学生和学者共254 人⑤。2014 年，获富布赖特项目支持赴美国学习和交流的印度尼西亚学生和学者有 186 人⑥。通过美国国际开发署的“社区大学倡议项目”，50名印度尼西亚青年于2010 年开始在美国社区大学学习⑦。美国在关注印度尼西亚高等教育的同时，对基础教育也很重视。美国国务院实施的“英语学习小额奖学金项目”仅在2013年就为1300多名14～18岁经济困难的印度尼西亚青年学生提供奖学金⑧。美国国务院的“富布赖特英语助教”项目已向印度尼西亚多所中学派出数十名英语教师和英语语言教学专家。两国于2012 年 12 月启动的基础教育项目“优先进行改革、创新，为印度尼西亚教师、管理人员及学生创造机会”，计划在 5 年内为东爪哇的 3.36 万名学生提供优质教育①。美国还向印度尼西亚提供英语教学和学习所需要的资料，出版发行介绍美国概况的印度尼西亚语系列丛书，如《美国历史概况》《美国地理概况》等；美国驻印度尼西亚大使馆提供可免费下载的多种电子书和出版物，如：《美国电子期刊》、在线资源“信息美国”等。为迎合印度尼西亚普通民众的口味和需求，随着信息传媒技术的不断进步，美国文化外交的重心出现明显下移的趋势，“美国之音”印度尼西亚语频道每天制作 9.5 小时的广播节目，电视节目平均每周播出 6.5 小时，还提供手机版的网站、手机短信新闻以及手机短信英语课程；美国驻印度尼西亚大使馆与印度尼西亚电视台合作，播放专门为英语教学制作的适合成人收看的教育类肥皂剧；美国国务院专门为把英语作为外语教学的外国专业人员出版《英语教学论坛》季刊，专门为把英语作为外国语的教师和学生开设“美国英语”网站②。美国在雅加达设立的美国文化中心是全球首个高科技水准的文化中心，2010 年 12 月开始免费向公众开放。截至2015年9月，美国在印度尼西亚共设立了11 个美国文化中心，强调要把与印度尼西亚民众的文化交流放在优先位置上。美国“和平队”志愿者也于2010年重新开始在印度尼西亚开展活动。奥巴马政府意在通过多种方式和手段的文化渗透和推广，拉近两国民众在心理上、文化上相互尊重、理解与信任的距离，为政治与外交政策的顺利实施铺平道路。

四、后冷战时代美国对印度尼西亚政策的动机、目的及实质

后冷战时代，美国对印度尼西亚政策的酝酿和实施既受到美式核心价值观传播和推广、现实性国家安全与经济利益的内部驱动，也是由于美国清醒地体认到印度尼西亚是个正在兴起的、将会在全球治理事务中作用和影响日增的重要国家的缘故。政治（含军事）、经济、文化三驾马车在后冷战时代美国的印度尼西亚政策中是相辅相成的。

众所周知，美国在发展和崛起的历程中，逐步形成和不断强化着现实主义和理想主义两大外交传统。前者更为看重现实性、物质性的军事安全和经济利润的获取，后者更加强调精神与道义追求、存在的正统与合理。对于后冷战时代的美国来说，它所要维护的国家利益绝不仅仅局限于物质性的军事安全和经济利益，也必定包含着非物质性的意识形态、基本制度以及生活方式不受外部势力的干扰和挑战。具体到美国对印度尼西亚政策，主要是：以军援和安全合作为主要内容的政治举措；以经贸合作和投资为主要内容的经济举措；以人文交流和教育合作为主要内容的文化举措。其中，军援与安全合作政策波动起伏较大，相对平稳和连贯的是经贸合作与投资、人文交流和教育合作政策。军援和安全合作是美国对印度尼西亚或施压或力挺最有成效的筹码与法宝，关注的是解决双边关系中迫在眉睫的热点问题，注重短期效益的获取；经贸合作与投资、人文交流与教育合作则是美印（尼）关系的黏合剂和减震器，看重的是为以后引领和改造印度尼西亚搭桥铺路，注重长期拉拢和同化的效果。因此，在解读后冷战时代美国的印度尼西亚政策时，既要重视美国如何在东南亚的安全、经济利益， 更要关注其长期“和平演变” 东南亚的效果。

注：本文是2015年度教育部人文社会科学研究青年项目：《冷战视域下的美菲同盟关系研究》（15YJC770054）；2014年度河南师范大学青科基金项目：《美国对华“双轨制”政策及其历史启示研究（1979～1981）》（2014QK43）的阶段性成果。

（责任编辑： 颜 洁）