深化镇管社区体制创新调研报告

中共上海市社会工作委员会、上海社会科学院社会学研究所联合课题组

2016年2月，上海市委《2016年上海市创新社会治理加强基层建设工作要点》指出，完善城乡接合部和郊区大型居住区镇管社区运行机制，健全治理体系。根据市委、市政府的工作部署，市社会工作党委、市社会建设办公室和上海社会科学院社会学研究所组成联合课题组开展“深化‘镇管社区体制机制创新”专题调研。在研究过程中，我们感到，镇管社区前一轮试点工作虽然取得一定成效，贯彻落实“1+6”系列文件的阶段性成效也在逐渐凸显，但较之街道社区，镇管社区类型复杂，人口多元，普遍存在着体制、资源、服务、管理等方面的问题，且在贯彻落实“1+6”系列文件的动态过程中叠加了新的内容和问题，在上海新一轮改革发展中，必须对镇管社区工作继续予以重点关注，以深化体制机制创新为中心，破解瓶颈难点问题，积极推进社区治理体系和能力建设。

一、上海市镇管社区的基本情况

目前，全市镇管社区探索实践主要集中于快速城市化社区、撤制镇、大型居住社区等三大类型镇域社区。截至2016年6月，浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明区等9个区开展了镇管社区试点工作，目前共涉及101个镇，1527个居委会，工作覆盖常住人口1063.8万人。

从2012年开展试点工作至今，全市镇管社区探索形成直接管理、间接管理两种基本模式。郊区101个镇中，采取分片间接管理模式的镇有35个，所占比例为34.7%；采取直接管理模式的镇有66个，占65.3%。实行分片管理的35个镇共建立了101个社区（片区），涉及6个区（浦东、

宝山、嘉定、松江、青浦、奉贤），辖区人口478.31万，涉及770个居委会。其中，已纳入基本管理单元的社区（片区）数为54个，占全部分片社区的比例为53.5%；具有完整中间层结构（即“两委一中心”）的社区（片区）共64个，所占比例为63.4%。

二、近年来上海市推进镇管社区工作的探索实践

2015年初，市社会建设办公室联合市委组织部、市编办、市民政局、市委农办等相关部门成立了全市镇管社区协调工作机制，并于9月正式出台《关于创新镇管社区体制提升基层治理能力的意见》（沪社工委〔2015〕41号文）。在此基础上，宝山、浦东等区也先后发布专门文件，进一步深化开展镇管社区探索实践工作。

1.深化创新体制机制模式

在贯彻落实“1+6”系列文件过程中，新一轮的镇管社区探索创新既要面对“基本管理单元”这一新生事物，也要处理既有体制创新模式与镇域实际情况的匹配关系。其中，宝山区率先制定出台《关于探索完善“镇管社区”体制机制的实施方案》（宝委〔2015〕92号文）作为区“1+6+1”配套文件的组成部分。宝山区在文件中明确提出“包含基本管理单元的分级管理”“包含片区的分级管理”“直接管理”等三种镇管社区基本模式，并鼓励各镇在此基础上继续探索新模式，形成覆盖全区的“3+X”模式。宝山区从镇管社区组织架构深化创新出发，以两大基本模式为蓝本，初步构建了符合镇域社区实际、具有一定推广意义的镇管社区体制新模式。

2.深化完善政策保障体系

在贯彻落实“1+6”系列文件过程中，镇管社区工作在原有瓶颈短板的基础上叠加了新的问题，既有的政策保障体系亟待深化完善，部分区开展了这一领域的深化创新。其中，浦东新区以市区联动共建的方式探索形成了《关于推进镇管社区工作的指导意见》《关于深化镇级体制改革的方案》《关于推进基层公共事务共商共治自治的若干意见》《关于完善镇管社区基本公共服务资源配置的若干意见（试行）》《关于进一步推进大型居住社区财力保障工作的意见》等“1+4”配套文件体系。浦东新区从镇管社区的政策保障体系入手，既破解了试点工作过程中所碰到的瓶颈难点问题，也为新一轮深化创新工作奠定了政策保障基础，在全市层面都具有典型引领效应。

3.深化落实社区服务管理

在贯彻落实“1+6”系列文件过程中，郊区各区普遍通过做实基本管理单元的方式来强化大型居住区、撤制镇等薄弱区域的服务管理。其中，闵行区研究制定《关于做实基本管理单元的实施方案》，制定并下发了“两委”的职责清单（试行版），推动社区服务管理和行政执法力量下沉至基本管理单元，并大力推进邻里中心建设，强化镇域社区的服务管理工作。与此同时，宝山区、嘉定区等区也涌现出诸如“睦邻节”

“堂客汇”“360”“365”等社区服务品牌。郊区各区通过做实基本管理单元的方式来加强镇管社区建设，缓解了大居、撤制镇等薄弱地区的社区服务管理压力。

4.深化探索社区治理体系

在贯彻落实“1+6”系列文件的过程中，郊区各区普遍通过探索社会力量有序参与的方式来完善社区治理体系。其中，嘉定区引进信义置业开展社区营造项目，把居民自愿参与的社区营造理念带给社区；闵行区配套推进“党建引领居村自治，携手共建睦邻家园”三年行动计划（2016-2018），充分发动“三长”等社会力量参与社区治理；宝山区推进“互联网+社区”模式青年中心建设，依托“青春宝山”“顾村新鲜事”等新媒体促进青年群体参与社区治理；金山区朱泾镇积极探索“网格化社区”管理新模式，推进区域化党建、城市综合治理与社区服务管理相融合。

三、当前镇管社区工作中存在的薄弱环节

1.镇管社区模式统筹难度大

不同镇域差异很大，社區类型复杂多元，开展镇管社区工作的基础条件差别很大，给全市层面、各区层面的经验表述和模式整合带来很大困难。主要包括：“中间层”设置模式不一，相应的组织架构在短时期内难以统一；商品房、大居、撤制镇社区等社区类型之间的张力很大，统筹难度大。

2.镇管社区运行机制较薄弱

镇管社区基本完成组织架构后的运行机制仍较为薄弱。主要包括：镇管社区的配套政策相对滞后，诸如镇级行政体制改革、公共服务资源配置等瓶颈短板问题亟待全市层面的配套政策；薄弱区域的服务管理力度不足，特别是未纳入基本管理单元的其他区域仍基本维持现状；间接管理模式中，“两委一中心”的日常运作机制不健全，比如工作力量配置不到位等；直接管理模式中，各镇社区办设置模式不一且实际运作效果不一。

3.社区服务管理资源不均衡

镇管社区服务管理资源除了普遍不足之外，更为严重的问题是资源配置不均衡。主要包括：镇管社区目前缺乏类似基本管理单元的资源配置标准和动态调整机制；间接管理模式中，部分分片社区仍未设置完整的“两委一中心”架构，已经具有“两委一中心”架构的资源配置不一；直接管理模式中，社区办的资源配置不一；基层政府搭建各类社区服务平台，但下沉资源的使用效率不高。

4.社区治理体系构建难度大

较之街道社区，全市层面的镇管社区整体建设起步较晚，开展新型社区治理实践的基础较为薄弱。主要包括：社区党建工作起点低，资源统筹能力有限；设置“中间层”的行政色彩较浓，忽视了多元治理主体的培育；居村委协助政府方面的职责过重，社区动员机制薄弱。

四、进一步深化镇管社区体制机制创新的思考和建议

预计“十三五”期间及未来很长一段时间，随着城市化进程和城乡发展一体化进程的不断深化拓展，镇管社区不但要长期存在，而且其重要性将日益凸显。主要原因有三个：一是工作领域将长时间存在，能达到析出街道、基本管理单元设置要求的区域还是少数，其他镇域社区仍将继续由镇管社区来负责；二是适用范围将跨区域拓展，城市化社区的分布将从目前的近郊和中郊逐步向中远郊拓展，镇管社区的工作重点也将随之向中远郊辐射；三是工作对象将跨领域延伸，镇管社区实践中增加了以撤制镇为基础的社区，实际工作对象涵盖了城乡社区，中央文件明确农村社区的服务管理基本单元地位，也为镇管社区统筹城乡社会发展提供契机。由此，在上海新一轮的改革发展中，必须对镇管社区继续予以重点关注，按照“一切围着基层想、一切围着基层干、一切围着基层转”的指导原则，深化镇管社区体制机制创新和配套政策体系，加快破解社区服务管理的瓶颈短板，积极推进社区治理体系和能力建设，探索具有时代特征和上海特点的镇管社区模式，让群众得实惠、管理出实效、基层有活力。具体建议如下：

1.正确处理好深化镇管社区创新工作的思想认识问题

根据调研和社区发展规律，我们认为全市镇管社区体制创新工作具有一定的阶段性，具体可以分为“组织架构—运行机制—服务管理—治理体系”等四个阶段，每个阶段的工作重点有所不同：第一阶段（2012-2014年）的工作重点是组织架构创新，具体成果是直管、间管两大模式；第二阶段（2015-2016年）的工作重点是在落实“1+6”文件中配套推进运行机制创新，目标成果是形成诸如浦东“1+4”的配套政策体系；第三阶段（2017年）的工作重点是要做实镇管社区服务管理，目标成果是一批社区服务品牌和居民获得感；第四阶段（2018年）的工作重点是要构建镇管社区治理体系，目标成果是党建引领基层社区共治自治格局基本成形。而在当前阶段，镇管社区工作囊括内容过多，工作重点不突出，实际工作成效也不明显，亟待根据阶段任务进行“瘦身”。

2.建立健全镇管社区的分类治理体系

在新一轮镇管社区深化创新中，面对镇域社区多元形态，必须继续坚持试点工作不搞“一刀切”的原则。具体而言，主要包括：一是镇域社区总体分类治理，建议具备相关条件的镇域社区与基本管理单元、析出街道进行有效衔接，不具备上述条件的区域继续采取现有镇管社区治理模式；二是镇域社区模式分类治理，鼓励各镇根据实际情况选择管理模式，制定相应的组织架构、运行机制、资源配置等指导性标准；三是镇域城乡社区分类治理，重点是关注以撤制镇为基础的社区，建议将农村社区纳入镇管社区工作范围。

3.关注镇管社区与基本管理单元的关系问题

从基本管理单元到析出街道具有较长的时间周期，镇管社区和基本管理单元长期并置，建议专题研究两者之间关系。当前，各镇并行两种模式：一种是基本管理单元从镇管社区中独立出来（以闵行颛桥为典型），一种是将基本管理单元继续作为镇管社区的一个区域（以宝山顾村为典型）。目前，两种形式孰优孰劣尚难分清，只能继续鼓励基层探索创新，待条件成熟再进行规范。

4.大力推进镇管社区运行机制创新

当前镇管社区的工作重点是与基层建设结合起来，推进运行机制创新。其主要着力点有：一是强化镇的社区服务管理职责，在行政执法和公共服务资源下沉的基础上，推动镇级行政体制调整，扩大镇的社区服务管理职责，增加社区服务管理的考核权重；二是深化分片管理模式运行机制，对于目前未纳入基本管理单元的但已经具有完整的“两委一中心”架构的分片管理社区，继续推动专职人员配置到位，健全日常工作制度和运行机制，对已分片管理但未建立“两

委一中心”架构的社区，继续推动

“两委一中心”标配到位；三是深化直接管理模式运行机制，在直管模式中，做大做强社区办，选聘副处级干部担任主任以强化事务协调，将镇社会建设领导小组办公室设在社区办，推动其向具有组织协调能力的综合性机构转型；四是加强社区工作者队伍建设，社区骨干人员考察合格后纳入社区工作者队伍，优先将班长工程人员、青年后备干部、社工专业毕业生安排至基层社区锻炼；五是健全镇管社区保障性政策体系，梳理制定政府向社会组织购买服务目录、居委会/村委会职责清单等基础性目录，健全社区准入、监督、考核等工作机制。

5.探索建立镇管社区服务管理动态调整机制

当前，镇管社区较为迫切的工作是依据社区总体指标制定全市镇管社区服务管理标准体系。其中，首先要制定人员配置标准，建议按照“万分之三”的原则即每万名常住社区居民配置3名专职工作人员，或按照“五分之一”的原则即每五个居委会配置1名专职工作人员的标准制定镇管社区专职工作人员配置标准，逐步落实日常工作经费、基本服务管理资源，提出公共服务可及性、社会管理有效性的建议性试行标准，作為镇管社区资源配置的参照标准。在此基础上，尽快赋予各镇社区工作综合权限，加强财力保障力度，鼓励探索社区发展基金、共治金、自治金等补充形式。

6.做实党建引领镇管社区工作

为做实党建引领镇管社区工作，建议推进以下三项工作：一是完善镇管社区党建体制，对照街道党建体制改革，尽快进行镇管社区党建体制改革；二是加强镇管社区党建项目化运作能力，吸纳项目化运作专业人才，健全事前、事中、事后的项目运作和绩效评估机制；三是加强专职党群工作者队伍建设，在落实人员到位、专岗专用的基础上注意不同层级党组织的专职党群工作者差别化建设；四是明确基层党组织的功能定位，尽快解决基层党组织的功能定位问题，减少行政事务，回归其本职工作。

（执笔人：辛亮亮 张友庭）

（责任编辑 矫海霞）