创新基层党建 引领社会管理创新

在当前中国基层社会治理主体多元化的背景下，把握好基层党组织在多元社会治理主体中的角色定位、理清基层党建与社会治理创新的关系，对于和谐社会治理体系的形成至关重要。

基层党建与社会治理的关系实质上是政党与社会的调适，即政党如何在保障领导地位的前提下，在价值宗旨、组织机构以及制度规范等层面与社会现实和社会诉求的相互协调和契合。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出：基层党建“必须坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能，进一步巩固和加强党的基层组织，着力扩大覆盖面、增强生机活力，使党的基层组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心，促进和谐的作用。”

本文在界定基层党建引领社会治理内涵、要求的基础上，全面阐述闵行区在创新基层党建，引领社会治理方面的有效做法及尚存的不足，对如何更好创新基层党建，引领社会治理作些思考和研究。

一、基层党建“引领”社会治理的内涵、要求

正如林尚立所指出的“政党对社会的整合，不是要使所有的社会组织政党化，而是要使社会的组织社会化，真正拥有服务社会、协调社会的功能，政党借助社会化的社会组织网络，来促进社会的和谐与统一，从而实现国家对社会的有效整合”。

1.基层党建“引领”社会治理的内涵

基层党建引领社会治理，主要从政治资源和组织配置两个方面进行。从政治资源角度而言，主要包括社会价值和思想的引导，具体可分为价值引领、政策制定和干部选拔制定管理。从价值引领而言，中国共产党在政治理念、经济模式、社会愿景等方面都引领中国人民的改革与发展事业，享有极高的政治威信。在政策制定方面，中国共产党是从中央到地方各级政府政策制定的主要推动者，通过政策制定把自己的价值引领能力具体化为政策能力。干部管理是把党内最优秀的干部输送到各级政府机关，确保党对政府决策和执行过程的政治领导。

从组织配置角度而言，主要分为组织覆盖和工作覆盖两个方面。组织覆盖是指通过党组织系统“横向到边、纵向到底”，在公有部门和非公有部门中的各类经济组织和社会组织中，普遍发展党员和建立基层党组织，对各种社会治理服务资源有较强的整合能力和便利条件，能够有效地促进社会建设、社会治理的进步。工作覆盖是指党要在整个社会中普遍发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，塑造党组织的凝聚力和向心力，引导广大群众向党组织靠拢。

2.“引领”作用的发挥对基层党建提出了诸多要求

基层党建 “引领”作用的发挥需要基层党建在很多方面进行创新。一是对党组织转变工作理念提出了新要求。寓管理于服务，在服务中体现管理。二是对党组织改进工作方式提出了新要求。要求从控制性管理，更多地变为协商式、服务式管理。三是对党的组织和工作全覆盖提出了新要求。要求基层党组织不断拓宽工作领域，探索创新组织设置模式，不断扩大覆盖面。四是对基层党员干部社会治理能力和作风提出了新要求。五是对党组织统筹运用社会资源提出了新要求。

二、闵行区创新基层党建，引领社会治理的实践与做法

1.创新基层党组织组织设置模式，夯实党建引领社会治理的组织基础

基层组织设置模式的科学化是提高基层党建工作科学化水平的前提与基础，也是通过提高基层党建工作科学化水平推进基层社会治理创新的基础性工作，对执政党能否有效适应并引导、整合经济社会环境具有重要意义。要根据社会治理重心下移的情况，调整优化基层党组织设置，通过组织体制创新，形成基层党组织建设“横向到边、纵向到底”的网络格局，进而实现党的工作重心下移，提升党建工作的渗透力。

闵行区根据基层社会治理形势要求，以灵活、管用、有效为原则，依托“大联动”网格管理，不断创新优化党组织设置，有效夯实党建引领社会治理的组织基础。坚持以创建、调整和优化为手段，积极探索更加务实管用的基层党组织设置形式，构建起纵向到底、横向到边的全覆盖组织体系，增强基层党组织对各种社会力量的统筹、整合、引领和带动作用。探索以重点区域和领域为单位，组建区域性党组织或依托行业、商会、协会等组建行业性党组织，实行统一管理。强化系统、行业主管部门党组织在社会组织党建中的管理服务责任。探索灵活多样的基层党组织设置方式，积极推行“党的工作小组”、团队设置模式、工作室设置模式等活动型党组织。深入开展以服务为主题的党建带工建、带团建、带妇建活动，充分发挥工青妇等人民团体在表达利益、反映诉求、协调矛盾、维护稳定等方面的重要作用。

2.加强服务型党组织建设，不断奠定社会治理的群众基础

服务功能是任何政党不可或缺的基本功能，也是体现执政党规律的重要内容。闵行区通过基层服务型党组织的推进，不断奠定社会治理的群众基础。具体包括：

以服务为核心，构建多层次、多领域的联系服务群众工作机制。如“三联四会”制度；代表（委

员）联系服务群众工作机制；规范“大走访”活动；基层党代会等。以自治为基点，建立多方面的群众工作参与、决策机制。强化党务公开制度，注重平等协商，构建“四会”工作体系。基层形成了一系列行之有效的群众工作参与、决策品牌。在各领域深化服务型党组织建设，培育符合地区特点的“香樟家园”和“一号里”服务模式，不断完善基层服务体系建设；深入开展党员公益志愿服务，落实“双报到、双报告”等制度，有效发挥党员在参与社会治理中的主体作用；大力推進村居“班长工程”建设，选派一批符合社会治理要求的优秀干部到村居任职，为基层社会治理打下坚实的人力基础；以监督为抓手，建立严格有效的群众工作监督、评价机制。

3.全力整合社会各方资源，凝聚创新社会治理的整体合力

闵行区推进“需求为导向、项目为平台”为特色的区域党建联建工作，为区域党建提供了全新的思路。坚持需求导向、项目导向和服务导向，紧紧围绕区域发展的中心工作和区域单位的合作需求，试行区域党建轮值召集人制度，共商区域发展、共抓党的建设、共育先进文化、共促人才成长、共建文明城区、共同服务群众，实现区域党建推动区域一体化发展。

具体做法包括：以联席会议为平台，建立共建网络。以共建项目为抓手，促进资源共享。机制创新为重点，推动长效运作。突破了传统的组织联动的局限，开创了联动的新路径，实现了跨单位的横向联动。

4.加强考核评估，为创新社会治理提供保障

闵行区落实领导责任，把加强和创新社会治理作为加强基层党建的重要任务，纳入各级领导班子和领导干部考核评价体系。强化检查指导，加强对基层党组织履行社会治理职责情况的督导，严格执行责任追究制度。加大保障力度，完善基层党建经费保障机制，把人力、财力、物力更多地投向基层，切实保证基层党组织“有人管事、有钱办事、有处议事”。加强示范引导，坚持正确的舆论导向，积极开展基层党建创新项目评选活动，大力推进基层组织建设年各项任务的工程化管理、项目化推进。同时，宣传加强社会治理的经验做法和良好成效，形成重视社会治理的良好氛围。

当然，闵行基层党建在引领社会治理的过程中，也存在一些不足，表现为：观念上，党建工作与社会治理服务的耦合点还有待进一步提升；机制上，党组织体系与社会治理体系的联动性还有待进一步提高；力量上，基层党建引领社会治理创新的能力还有待进一步增强；内容上，基层党组织、党员服务群众的渠道还有待进一步拓宽。

三、耦合发展：创新基层党建，引领基层社会治理的思考

加强和创新社会管理，基础在基层、重心在基层。基层党组织应当发挥好在社会管理创新过程中的主导作用，以基层党建创新促进社会管理创新，形成以基层党建创新促进社会管理创新、二者融合俱进的良好局面。

1.明确基层党组织的角色定位，把握社会治理创新的政治方向

基层党组织是基层治理的“领头雁”，要始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，发挥好党组织总揽全局、协调各方的作用，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。

一是明确基层党组织在社会治理过程中的领导性。作为党的战斗堡垒，基层党组织在社会治理创新中处于核心地位并承担着推动社会发展、促进社会和谐的重要领导职责，发挥着把握社会治理发展方向的政治刚性作用，保证了推进基层社会建设的正确方向，可以及时消弭社会基础中影响党执政的负面因素，扎实扩大党在基层群众中的整合能力。为此，我们要始终坚持党委把握方向、制定政策、整合力量、营造环境的领导核心作用，不断提高各级党委提高引领社会、组织社会、治理社会、服务社会的能力。

二要明确基层党组织在社会治理创新过程中的主体性。在多元主体社会治理模式下，除了基层党组织之外的各类社会治理主体，还包括各类基层政府组织、自治组织以及新型经济组织和民间组织。他们既是一定范围内公共事务的管理者、参与者或执行者，同时又是自身经济利益和价值观念的追求者和维护者，这就决定了这些主体在社会治理中的作用存在着一定的局限性。而基层党组织的性质和宗旨及其所独有的政治核心地位，表明基层党组织是最广大人民根本利益的忠实代表者，除此之外并无自己的利益。当基层社会的各个利益阶层、团体在行为模式和价值观念等方面发生矛盾和冲突时，基层党组织的职责决定其能够及时有效地发挥好协调、整合的作用，从而起到了社会和谐发展的引领者的作用。

2.创新基层党组织设置和管理模式，扩展基层党组织在整个社会的覆盖面和影响力

社会的治理状况在很大程度上取决于党的组织网络基础。完善党的组织网络是社会治理创新中党组织发挥统领作用的基础。为此，要优化基层党组织设置，夯实社会治理创新中的组织基础。

要坚持以创建、调整和优化为手段，积极探索更加务实管用的基层党组织设置形式，构建起纵向到底、横向到边的全覆盖组织体系，增强基层党组织对各种社会力量的统筹、整合、引领和带动作用。目前这方面的尝试很多，如设置“联合型”党组织，实现以强带弱、以工带农、村社联管、城乡共建；着力构筑基层党组织区域化的党建新格局；按年龄层次建立基层党支部；着力构建“双向联系”“双向沟通”“双向管理”的流动党员管理体系；按照社会工作需要与党员特征相结合，灵活设置党小组；探索建立党组织双重设置模式、建立对双重身份党员的双重管理机制；创新网络党组织设置模式、建立

“网上党支部”推进党建工作信息化等。

3.建设基层服务型党组织，提高基层党组织的社会工作能力

基层服务型党组织，是指为了充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，把服务作为基本价值取向和功能定位的一种基层组织模式和工作形态。

加快基层党组织职能转变，着力建设服务型党组织，推进基层党建工作全面转型，真正使基层党组织的工作重心转移到服务转型发展大局、服务社会治理创新等重点工作上来。

坚持民生优先的导向，把主要财力用于改善民生，每年确立实施一批“民心工程”项目；坚持服务为先的导向，进一步健全基本公共服务体系，充分发挥改善民生中的政府主导作用和群众主体作用，把解决好上学、就业、就医等与群众切身利益相关的民生问题作为各级党组织的头等大事，切实抓好抓实。

建立完善以社区党组织为核心、社区居委会为主体、社区群众工作站为依托、社区各类社会组织为补充、社区居民广泛参与的新型社区服务管理体系，着力解决社区组织职责不清、行政事务负担过重、承接公共服务能力不足等问题；建立党组织联系服务群众长效机制，组织基层党员干部广泛开展全程代办、政策咨询、困难帮扶、纠纷化解等服务，促进社会和谐，维护社会稳定；坚持以党建带群建，让人民团体回归群众属性，增强其在群众中的动员能力和组织能力。

4.创新制度设计、完善体制机制，不断提升社会治理的科学化水平

制度建设是社会治理工作中带有根本性和全局性的问题，提升社会治理的科学化水平必须以科学的制度作保证。

一是深化联系基层制度。普遍建立党员领导干部基层联系点，定期开展集中下访、驻点调研等活动；结合党代会代表任期制，督促和引导党代表联系服务基层，及时反映党员、群众的意见和建议，畅通诉求表达。二是创新联动机制。在开展社会服务中，要探索建立全方位的联动机制，包括纵向联动（ 基层党组织与基层社会组织） 、横向联动（ 基层社会组织之间的联动） 、内外联动（ 与政府、媒体、企业及相关基层社会组织联动） 。三是建立舆情引导机制。按照建管并重原则，切实加强各类党建网站建设，拓展党组织网上活动空间，主动发出声音，强化主流言论；建立网络舆论搜集、研判、处置机制，增強党员干部应对网络舆情的敏锐性和有效性。四是完善考核评价体系。把加强和创新社会治理纳入基层党建目标考核，积极探索领导班子和领导干部社会治理履职情况考核办法，把社会治理绩效作为干部选拔任用的重要依据，以考核导向引领政绩导向，形成科学的发展导向。

总之，加强基层党建工作，必须紧盯基层社会矛盾变化，寻找党建与社会治理创新的结合点，在化解社会矛盾中检验和提升党建工作的成效。创新社会治理必须把

“硬管理”和“软管理”结合起来。党建与社会治理融合，必须丰富和完善载体。要以党的建设引领、推动社会治理创新，必须开发出具有足够包容性、可持续的互动平台。

（作者单位：中共上海市闵行区委党校）

（责任编辑 张 敏）