慈善法制化背景下服刑人员未成年子女的合作救助研究

范斌 童雪红

摘 要：当前我国服刑人员未成年子女的救助，主要有来自政府的社会救助和民间公益机构的代教代养服务，但两者分割式的救助方式面临一系列的问题。社会慈善法制化的推进，为政府部门与社会力量合作救助服刑人员未成年子女提供了可能路径，实现双方在信息共享、精准救助、救助队伍、督导和评估方面的合作具有积极的双重效应。以社区照顾作为多元主体合作的实践平台，对于保障服刑人员未成年子女的合法权益具有显著优势，也是其未来的发展趋势。本文关于服刑人员未成年子女多元主体合作救助的研究，对于当前我国发展适度普惠型儿童福利也有积极的启示。

关键词：

服刑人员未成年子女；社会救助；慈善法制化；合作救助

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2017）05-0115-05

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.05.19

服刑人员未成年子女，又被学术界称为“事实孤儿”“法律孤儿”。由于服刑人员未成年子女的父母一方或双方长期处于在押服刑状态而无法承担相应的监护义务，直接导致他们的监护养育、权益保障、社会融入、心理健康等方面遭遇诸多问题，从而使之成为一类特殊的困境家庭儿童群体。有效保障该群体的生存发展权益，不仅影响着他们在押服刑父母改造的效果，也关系到社会的和谐稳定。正因如此，从中央到地方的各级党委、政府高度重视保障服刑人员未成年子女的合法权益，民间公益组织也积极参与开展相关社会救助；在慈善法制化背景下，应当反思现有救助实践面临的主要问题，探索服刑人员未成年子女的多主体合作救助的路径与实践平台，对于我国正在探索推进的适度普惠型儿童福利的发展也有积极的启示。

一、

分割式救助：服刑人员未成年子女救助现状

据我国司法部2006年发布的一项关于监狱服刑人员未成年子女基本情况调查报告显示，当前总数超过60万[1]人的服刑人员未成年子女的生活现状令人堪忧。在此背景下，分别来自国家制度化社会救助和民间公益慈善机构自发提供的照管服务，承担着为他们的生存和发展提供基础性的保障和救助责任；但是，政府相关部门与民间公益慈善机构针对该群体提供的救助服務都存在一系列的问题，而且政府与民间机构分割式的救助也面临着救助资源和救助行动缺乏统筹、难以形成救助合力等方面的困境，直接影响着服刑人员未成年子女生存和发展权益保障的实际效果。

（一）政府多部门零散的社会救助

在现代儿童福利理论视野中，国家在儿童救助和福利实践中处于主体地位，并为之生存发展提供制度化的基础性保障。目前在我国的《收养法》《未成年人保护法》《关于加强孤儿救助工作的意见》《家庭寄养管理暂行办法》等一系列保护儿童生存和发展权益的法律法规之中，虽然没有明确提及服刑人员未成年子女这一群体，但是作为一类处于困境家庭的儿童，他们在生活、教育、健康、安全等领域可能遭遇的困境和风险实质上都已经被纳入我国制度化儿童救助系统。此外，为进一步落实国务院颁布的《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》，履行联合国的《儿童权利公约》，近年来从中央到地方各级党委和政府也纷纷印发救助服刑人员未成年子女的各种通知，要求各级政府相关职能部门有针对性地开展多种形式的“关爱行动”。不可否认，政府主导的制度化保障和临时性的关爱行动，在整体上有效地保障了服刑人员未成年子女群体最基本的生存和发展权利。

显然，制度化的儿童社会救助体系是一种基础性、低水平的保障，加之受区域和城乡之间发展不平衡的影响，往往难以满足服刑人员未成年子女多元化的需求。在条块分割的行政体制影响下，针对该群体临时性的关爱行动往往是由民政、司法、公安、卫生、教育、共青团、妇联组织等政府相关职能部门分别实施的，由此形成了基层政府多职能部门零散式的救助资源供给模式。在缺乏信息沟通和共享渠道、救助行动协调机制的条件下，往往导致政府主导的服刑人员未成年子女的救助普遍性的存在一系列局限性，如偏重短期的物质救济、缺少可持续性的救助项目、无法满足救助对象异质性需求以及有限的救助资源配置不均等问题，这些因素往往会弱化制度化社会保障的实际效果。

（二）民间公益组织自发的代教代养服务

随着儿童福利社会化时代的来临，以民间公益组织为代表的社会力量，如福建的“善恩园”北京的“太阳村”、辽宁的“儿童村”等机构，通过“代教代养”的机构照管形式积极参与到服刑人员未成年子女的救助实践之中。所谓代教代养，就是民间救助机构通过与服刑人员未成年子女的父母签订委托代教代养协议获得一段时期内代教代养的权利，从而以临时监护人的身份承担起所有“教”与“养”的照管职责。处于机构救助之中的服刑人员未成年子女，不仅生活在一个类“家庭”的成长环境中，还可以免费获得全面的日常照管、学业辅导、技能培养、心理咨询等服务，以最大限度降低由生活境遇巨大变迁而给他们成长带来的消极影响。相对而言，代教代养服务具有明显的针对性，可以说是一种精准化的社会救助模式。

从功能的角度看，尽管民间公益组织自发开展的代教代养服务在一定程度上是制度化儿童救助的有效弥补，但服刑人员未成年子女的机构救助也面临着一系列亟待破解的难题，直接影响着这种救助模式的可持续发展及其积极功能的发挥。具体而言，在救助内容方面，过大的机构控制力度、致密度和刚度容易导致救助中的情感缺失，致使机构救助缺少积极成长的健康文化氛围[2]。此外，由于缺乏专业化救助队伍，有效的心理辅导不足，难以确保救助对象的精神生活健康；在组织管理方面，救助机构内部的管理制度不健全，使得物资和资金的使用不够规范和透明；在发展的制度环境方面，存在政府政策落实和资金扶持不到位、监督力度不够的现象[3]；在社会支持层面，由于社会公众的认知度和信任感低，社会公众的参与度不高[4]，等等。

总之，针对服刑人员未成年子女的救助，无论是政府相关部门实施的制度化社会救助，还是民间公益慈善机构参与开展的照管服务都存在一系列的不足之处；而且由于政府相关部门与民间公益慈善机构之间的“分割式”救助，不仅难以协调不同救助主体的救助行动，也不利于整合各方现有的救助资源。在慈善法制化的背景下，只有构建政府相关部门与民间公益慈善机构之间的制度化合作路径，才能形成救助合力，这样有利于最大程度地发挥不同主体的优势、避免不足，这是当前提升服刑人员未成年子女救助效果的迫切要求。

二、

慈善法制化：多元主体合作救助的可能路径

无论是政府主导的制度化社会救助，还是由民间公益慈善机构自发开展的照管服务，其目的都是为了最大限度地保障服刑人员未成年子女的利益，以不断改善和提升针对该群体的社会福利服务，两者共同的目标追求为双方的合作救助提供了基础。在我国慈善法制化已经成为现实的背景下，不仅清除了制约政府相关部门与民间社会组织之间开展制度化合作的主要障碍，也为整合不同主体的救助资源和协调救助行动提供了制度保障，从而促使困境儿童的多元主体合作救助成为了可能。

（一）

慈善法制化背景下多元主体合作救助的可能性

长期以来，我国大多数自发的民间公益组织往往是以非法的身份去从事社会慈善活动的，而基层政府相关职能部门也是根据自发性公益组织所发挥的功能而予以“底线控制”式治理。在此背景下，政府部门与以民间公益组织为代表的社会主体之间的合作救助，往往是不可能实现的目标。2016年9月1日《中华人民共和国慈善法》正式实施，不仅正式赋予了经过民政部门准予登记的社会组织从事社会慈善活动的合法法律地位，而且政府部门和社会组织在保障和救助社会弱势群体利益和权益方面，也实现了法律地位上的平等。因此，我国慈善法制化的重大突破，从法律层面化解了政府部门与社会组织合作救助所面临的主要障碍，从而使政府和各社会主体之间的合作救助成为了可能。一般而言，这种合作大致沿着两个层面展开，具体如下：

其一，政府内部相关职能部门之间的协同救助，努力把政府多部门之间零散式的救助转变为政府多部门相互协作的一体化救助。具体而言，在明确确立民政部门责任主体地位的基础上，应由民政部门牵头协调综治办、司法行政部门、民政部门、教育部门、共青团、妇联组织等相关职能部门的救助行为，统筹配置来自各个职能部门的制度化救助资源或临时性的“关爱行动”。显然，在救助资源有限的前提下，这种由民政部门主导之下的服刑人员未成年子女一体化、联动的工作机制，有助于最大限度地提升政府的救助能力，充分发挥制度性资源救助的效果。

其二，建立政府部门与民间公益慈善组织之间的协作救助，以实现政府主导的制度化社会救助与社会公众参与的社会慈善活动之间的无缝衔接。在服刑人员未成年子女的救助中，应该明确来自政府部门的社会救助和多元社会主体自发参与的慈善救助具有不同的功能定位。由政府主导的制度化儿童社会救助体系，主要侧重于面向整个儿童群体生存和发展权益的保障，以解决普遍性的社会公平问题[5]。因此，来自政府的制度化保障，主要发挥着基础性、低水平的救助职能。由社会公众自发组织和参与的慈善救助活动，往往根据救助对象特殊需求提供有针对性、差异化的服务；相对而言，它更侧重于改善、提升服刑人员未成年子女的生活水平和质量。显然，政府部门与民间公益组织发挥的救助功能具有较强的互补性，而且后者可以有效弥补前者在救助功能上的不足。

（二）多元主体合作救助的路径选择

在我国慈善的法制化和社会化的背景下，政府相关职能部门与社会力量之间的合作，是最大化的保障服刑人员未成年子女的合法权益的必由之路。为此，必须探索建立常态化的政府与社会合作救助的路径，以实现参与救助各方在救助的信息、内容、方式、方法等方面的优势互补，这个过程具有双重效应。一方面，专业化的民间公益组织的慈善活动，具有促进政府转变公共服务职能、改进政府公共服务供给方式的积极作用；另一方面，双方的合作反过来也有助于规范民间公益组织的内部治理、提升社会慈善救助的专业化水平。

1.服刑人员未成年子女的信息共享

有关救助对象信息的共享，是实现多元社会主体合作救助的前提。以往由于政府相关职能部门和民间公益组织机构缺乏一个地区所有服刑人员未成年子女的基本信息，各个救助主体往往只能根据自己掌握的有限信息开展救助，就会导致部分服刑人员未成年子女能够获得多重救助资源，而另一部分仅能获得少量的或者根本享受不到应有救助。缺乏必要的救助对象信息的共享渠道，不仅大大降低了救助的效率，也容易导致救助过程中产生新的不公平。实现救助信息的沟通、共享，必须首先以县市为基本单位、收集辖区社区所有服刑人员未成年子女基本的信息，然后为每个成员建立救助档案，以完整地记录每个个体的生存发展现状、救助资源需求以及获得救助情况等。其次，在各级政府的民政部门建立服刑人员未成年子女的信息共享平臺，为救助主体制定有针对性的救助方案，以此作为持续性提供有效救助服务的主要依据。

2.立足救助对象需求的精准救助

立足服刑人员未成年子女的实际需求实施精准救助，是深化政府相关部门与民间公益慈善组织开展合作救助的重点。一般而言，服刑人员未成年子女的救助需求，往往因其所处的年龄阶段、家庭状况、父母的刑期等方面的不同而具有较大差异，但在整体上呈现个体性、连续性、系统性的特点。因此，对每一位救助对象当下呈现的或潜在的问题进行评估，然后明确他们阶段性的具体需求，这是提升救助有效性的前提；从资源供给的角度看，政府部门除了有针对性的以购买服务形式支持民间力量的积极参与之外，还应推出并积极落实政府对民间慈善机构的优惠政策，以增强社会救助主体提供全方位、高质量、专业化服务的能力。只有立足于服刑人员未成年子女的主要需求，确保救助资源的精准配置，才能最大化保障服刑人员未成年子女的权益。

3.提高参与救助人员的专业化水平

参与救助服刑人员未成年子女的人员，是社会救助服务的传递者和执行者，因此努力提升救助人员的专业化水平是开展有效救助服务的重要保障。由爱心人士发起成立的民间慈善机构不仅缺乏专业化的管理制度，而且大量的代教代养服务几乎都是由临时招聘的志愿者完成；政府相关职能部门开展的社会救助和“关爱行动”主要是由相关部门的行政人员承担。从整体上看，当前我国服刑人员未成年子女救助主体的专业化水平，与救助对象对高质量救助服务需求之间存在较大差距。因此，实现政府与社会之间的合作救助，不仅需要加强政府对民间慈善机构的监管和从业资质认证以提高运行的规范化，还应加大对工作人员的技能培训以打造一支具有专业化素养的救助队伍。

4.加强救助效果的督导和评估

在服刑人员未成年子女的生存和发展中，由于他们面临的是一种系统性的危机，针对该群体的救助资源介入必须具有较强的系统性和针对性。因此，不断加强救助效果的督导和评估，是多主体合作救助效果的保证。政府相关职能部门应对具体救助方案的实施过程予以全程追踪、监督，对救助资源的使用及阶段性的救助效果进行必要的量化评估，不仅可以进一步检验救助方案的可行性、针对性及有效性，而且有助于我们提高多主体合作救助的效率、提升救助的效果。因此，强化救助效果的督导评估，它体现了多主体合作救助所具有的反思精神和自我修正、完善的能力。

围绕服刑人员未成年子女的救助，来自政府的社会救助与社会的慈善活动之间的合作具有双重效应。对于民间自发的慈善组织而言，这种合作不仅会推动民间公益组织进一步完善组织内部的治理结构，还将促进救助服务的规范化、精细化和专业化发展。这个过程被社会学的新制度主义视之为组织的制度化变迁，它有助于增强民间公益组织的合法性和社会认同的积极功能。对于政府相关职能部门而言，双方合作救助展开的过程也不仅能够促使政府相关职能部门从“管理式救助”向“服务式救助”转变，它将有利于改进和优化公共服务资源的供给方式、激发社会活力。

三、

社区照顾：多元主体合作救助的实践平台

正如前文所述，服刑人员未成年子女的制度化社会救助与民间公益慈善机构的照管服务，都存在一系列的问题和弊端。积极推动服刑人员未成年子女回归社区，并以此为基础开展社区照顾，使之成为多元主体合作救助的实践平台，将更有利于服刑人员未成年子女的健康成长。我们知道，社区照顾往往被国内学术界视为一种为老人提供有效的日常生活服务模式而备受推崇，但是它强调救助对象回归社区予以救助、统合正式与非正式救助资源以及多元主体合作救助等思想与服刑人员未成年子女救助的发展方向具有一致性。因此，推动服刑人员未成年子女社区照顾的发展，即是深化多元主体合作救助的具体体现，也是顺应有效地救助服刑人员未成年子女的发展趋势。

一般而言，社区照顾是指社区居民与各种正式的社会服务机构相互配合，为社区之内的老、弱、病、残、幼等社会弱势群体提供各种照顾、治疗、教育等服务的过程。从社区照顾的内容来看，它包含两方面的内容，即“社区内的照顾”与“由社区来照顾”。前者是由政府、社区、企业及社会服务机构为社区提供的一种专业化服务；后者则是由社区之内的居民、志愿者自发提供的一种非专业化的自我照顾[6]。作为多元社会救助资源与救助主体统合体的社区照顾，它体现了政府救助与民间慈善力量的有机结合[7]，即既能够弥补由社会机构开展的照顾服务缺乏人情味和与脱离现实生活的负面效应，又有助于充分发挥社区居民之间的非正式网络所具有的自我照顾、自我服务的积极功能。

结合社区照顾的内涵及其内容，可以发现如果将作为多种救助主体、多元化救助资源统合体的社区照顾运用于服刑人员未成年子女生存和权益的保障，具有三方面的优势：其一，有助于促进服刑人员未成年子女融入社会，生活于社区之中的服刑人员未成年子女，能够体验真实的社会生活和人际交往，可以避免导致与社会的隔离和脱节现象的发生；其二，增强救助的针对性和有效性，作为多元主体统合体的社区照顾模式，可以及时发现生活社区之中的救助对象所面临的真正问题、真实的需求，并据此把汇聚于社区的救助力量和救助资源进行针对性的配置，从而能够提高救助过程的有效性；其三，发挥社区自我照顾的优势，社区为服刑人员未成年子女提供的完全是基于现实生活“场域”而产生的一种日常化的公共服务产品，如邻里之间的和谐相处、真情实意的互惠互助以及情感上的守望相助等，这些无形的社会资本有助于他们习得正常的生活方式和社会交往关系，从而为目标群体回归和融入社会创造条件。

建立健全多主体合作救助服刑人员未成年子女的社区照顾，还应当做好以下三方面工作：其一，推进关怀型社区的建设。鼓励有能力、有意愿的社区志愿者、社会工作者积极参与到针对该群体的救助、关怀及照顾实践，努力为该群体的健康成长创造良好的社区人文环境；其二，聚合社会救助力量、整合社会救助资源。围绕政府部门与社会救助力量之间的合作救助路径，整合多主体合作救助的力量、资源，即努力把服刑人员未成年子女的制度保障、机构照顾、家庭照顾及邻里互动的力量、资源汇聚于社区，从而为社区照顾的实施提供多层次的资源保障；其三，不断丰富和完善社区照顾的内容。服刑人员未成年子女的社区照顾不是单纯是物质救助，而是全方位、系统性的综合福利服务，如监护养育、权益保障、社会融入、心理辅导、精神慰藉等。同时，单就每一个个体而言，他们对社区照顾资源的需求又是个性化的，因此还应该遵循个体化的需求原则，精准的开展社区照顾，有助于科学、合理配置社区照顾资源。

四、

余论：适度普惠型儿童福利的发展指向

为维护儿童基本权益，促进儿童全面发展，民政部在2014年4月28日下发的《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（民函[2014]105号）中，明确提出了在江苏、浙江、河南、广东四省开展适度普惠型儿童福利试点的重点内容，如建立面向所有儿童的基本生活保障，协调教育、公安、人力资源、卫生计生等部门制定和落实其它保障以及探索建立社会化的儿童服务体系。事实上，本文关于服刑人员未成年子女的多元主体合作救助的思考，虽然仅仅是对处于困境家庭儿童群体救助的一个特殊个案的分析，但是它对于当前我国正着力推进适度普惠型儿童福利的发展，尤其是随着我国慈善法制化取得重大突破的背景下探索建立社會化的儿童服务体系具有积极的启示和指向性。

其一，不断提高儿童福利的普惠性和分层性。所谓儿童福利的普惠性，是指覆盖全体儿童的制度化社会救助，这是促进社会公平正义的内在要求。在确保儿童福利普惠性同时，其具有的保障水平也应随着社会经济的发展而逐步提高；所谓儿童福利的层次性，是根据儿童群体类型的差异，如孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童等，实施有针对性和个性化的差别救助，只有这样才能确保儿童福利服务的精准性、有效性。

其二，加强政府的社会救助与社会慈善活动的统筹与衔接。我国慈善法的颁布实施，将会进一步激发社会力量参与儿童福利服务的活力和快速发展。因此，政府部门应该统筹制度化的社会救助与社会化的儿童服务的发展，加强社会化的儿童服务的规范化、专业化建设，探索建立政府与社会力量制度化合作救助的路径，以推进政府的社会救助与社会化的儿童服务的无缝衔接。

参考文献：

[1]司法部.监狱服刑人员未成年子女基本情况调查报告[R].[EB/OL]. （2006-07-04）.http：//news.xinhuanet.com/legal/2006-07/04/content_4791179.htm.

[2]王君健.社会控制理论视角下“法律孤儿”机构救助问题探究[J].中国青年研究，2016（3）：70-75.

[3]杜静，范召全.服刑人员未成年子女民间救助机构的现状研究：基于西安儿童村的调查报告[J].社会工作（学术版），2007（1）：26-29.

[4]王刚义，李媛，王秀岩.服刑人员未成年子女救助的可持续发展研究[J].人力资源理，2015（2）：223-225.

[5]许艳丽.社会救助与慈善事业衔接的路径选择[J].新视野，2016（4）：39-42.

[6]钱宁.社区照顾与中国社会福利制度的改革[J].中国青年政治学院学报，2002（4）：94-99.

[7]钱宁.“社区照顾”的社会福利政策导向及其“以人为本”的价值取向[J].思想战线，2004（6）：70-74.

（责任编辑：王勤美）