高校行政管理改革初探

周姝彤

[摘要] 我国高校的去行政化改革是近些年社会各界关注的热点。在国内几所著名高校相继尝试初步去行政化改革之后，其他高校也在逐步打破传统，不断创新行政管理模式。梳理归纳国外高等教育管理的先进经验，重新审视我国现行高校行政管理模式，并结合我国高等教育发展的实际需要，提出高校行政管理改革的针对性建议，对推进我国高校制度建设的现代化进程具有重要意义。

[关键词]高校行政管理改革；国外高校管理经验；自主发展

[中图分类号] G647.2 [文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2017）07-0024-04

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201707016

随着经济全球化进程的加速，新自由主义理论的市场原理上升为主导各国经济发展方向的主流理念，我国进入经济增速持续放缓的“新常态”，对高等教育的人才培养方式提出了新的要求。在自由市场机制调节下，原有的高校行政管理模式面临着巨大的考验。随着我国教育体制的不断完善，行政事业单位管理模式改革的不断升级，高校去行政化改革的呼声日趋高涨。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。” 从根本上来说，大学去行政化的实质就在于两个关系的改变，即在高校外部，改变大学之于政府的从属关系；在高校内部，改变学术权力之于行政权力的从属关系[1]。英国的剑桥大学原副校长埃里克·阿什比曾提出高校发展的逻辑理论，并指出了一所大学继续生存的两个必要条件——必须有足够稳定的保持大学得以产生的理念，必须有行动同支撑它的社会保持联络。这对我国日后的高等教育管理改革有着十分重要的借鉴意义。我国高校管理行政化现象是由历史、政治、文化等多种因素造成的。本文通过梳理国外大学的行政管理经验，结合我国高校的现状，对我国高校去行政化后的行政管理提出改革建议。

一、高校管理的国际比较

（一）高校管理与监督模式的中外比较

我国现阶段高等教育机构管理体制的改革还是以政府主导为主。我国对公办高校的管理与监督是由政府来完成的，公办高校的人事任免、教师乃至辅导员的聘用，甚至教育教学的评估都是由政府专门机构来进行管理与监督的；而民办私立高校的设立标准、办学质量要求等都是由政府来规定的。当然，政府对于民办高等院校的管理与监督相比公办高校来说还是比较薄弱的。但是毋庸置疑，无论是公办高校还是民办高校，政府部门依然是高校管理与监督的主导者，政府部门依然在高校的管理与监督过程中占据着决定性的支配地位，而且当前政府执行高校管理与监督的相关法律法规依然非常匮乏，也就是何时、如何对高校进行管理与监督，仍然没有专门的法律规章制度可循。总之，我国当前对高校的管理与监督还达不到有法可依。

国外对高校的管理与监督却有明确的规定，如日本以法律的形式专门规定了高校的管理与监督细则，2005年修订的《学校教育法》规定，日本大学的管理机制应与国际接轨，打破了传统公立大学拥有绝对的权威而私立大学水平不足的传统，满足了日本经济飞速发展对高等教育广泛普及的需求，也增强了高校教师在国立大学與私立大学之间的交流。日本以立法的形式促进了高校的内评外谏，使其私立大学拥有和公立大学平等竞争的机会。而美国奉行的高校自主自由发展理念使其高校在聘用人才时更注重人才的实际学术、科研能力，还设立了专门的社会监督评价机构对高校进行监督评估。在西方特别是美国，政府对高校都尽可能减少干预，主要对高校提供财力、物力支持等方面的服务，而且大多都是通过立法来行使服务职能，使得政府对高校的介入常规化、透明化，尽可能促进高校自主发展。也就是说，国外政府部门对高校的管理与监督与我国的最大不同之处在于国外是尽可能的弱化、常规化、透明化，最大限度地促进高校的自主发展。

（二）政府与高校之间关系的中外比较

在我国长期大一统的教育体制下，政府与高校是管理与被管理的关系，高校可以说就是政府的下属单位，高校的校长由政府任命，高校的专业设置、办学规模甚至是大学生能否使用电脑等琐碎问题都必须由政府来决定。高校完全是在政府的管理控制下发展，高校能发展到什么程度取决于政府的扶持力度，也就是说政府想让某一高校发展就通过各种政策来扶持它。例如，我国在20世纪90年代提出的“985”及“211”工程，很大程度上都是由政府决定的，特别是对校长为副部级的“985”高校的认定，更能体现政府对高校发展的影响。另外，很长一段时期内我国政府集管办评于一身，对高校进行自管自办自评，使得行政权力在高校极度膨胀，运用行政权力干预学术事务的事情时有发生，出现了高校学术人才的招聘竟然是由高校行政部门制定标准的闹剧。总之，当前我国公办高校与政府部门的关系依然还是管理与被管理、控制与被控制的关系。

美国高等教育管理机构奉行高校自主自由发展的理念，使高校在聘用人才时更注重人才的实际学术、科研能力，并且可以对教授采取终身聘用制，保障了教师队伍的稳定性，充分保护了学术自由。日本以立法形式促进高校的内评外谏，使其公立大学和私立大学共同竞争，不再“迷信”公立大学的权威，激励所有大学都为共同的人才培养目标竞争和努力；将学校董事会的大部分决策权交给教授，使学术权力的权威性大于行政权力，更有利于高校的现实发展。“政府—高校关系改革的核心是如何最大限度发挥高校的职能，使其回归于知识创新与人才培养的本职。”[2]

（三）高校师资管理的中外比较

我国高校教师虽然是知识分子的精英群体，但是他们的收入不能从根本上得到保证，特别是对于那些刚进入高校工作的“青椒”教师群体来说，他们的工资收入是相当低的。这种影响了教师特别是青年教师的工作激情。而且我国在师资招聘中存在着过分重视学历出身的严重倾向，许多高校招聘教师时都要求应聘者的起点必须是“211”或“985”本科起家的学子。不可否认，能够进入“211”或者“985”高校的学子在高中阶段或者高考比其他学子优秀，但是一时的优秀能否代表永远的优秀，这是一个十分值得怀疑的问题。当前在师资招聘方面，将出身为“211”或者“985”作为高校教师招聘的起点，是高校教师招聘的误区，从根本上说是片面重视学历而忽视了更深层次的研究能力。除此之外，我国高校教师的工资普遍收入低于高等教育发达国家，虽然尊师重教不能等同于仅仅尊重教师的物质待遇，但不提高教师工资待遇而单纯通过设置所谓的师德高标绑架教师，显然是不合理的。教师自身有身心和谐发展的需要，谁也不能够腹中空空坐而论道，因此尊师重教就应该提高教师的物质待遇，解除他们的后顾之忧，让他们安心从教。

西方高校招聘教师特别重视学力，从全社会范围内选拔优秀人才，在待遇方面尽可能提高教师的物质待遇，如美国大学采取教授终身聘任制，规定获得终身教授资格的教师拥有长期稳定的教学、科研机会以及永久的就业保障和经济收入。正是由于国外特别是英美诸国非常重视教师待遇的提高，因此在这些国家中教师才能够成为令人羡慕的职业，才能够吸引最优秀的人从事教育教学工作，进而促进其高等教育的发展。

二、我国高校行政管理改革的针对性措施

（一） 完善行政管理及监督机制

受2005年修订的《学校教育法》的影响，日本大学的内部与外部管理环境都发生了重大变革，高校行政编制中的职务名称开始采用国际通用标准，使日本大学的管理机制与国际接轨。日本政府采用立法的形式促进大学教师队伍的管理与建设，确立教育质量评估机构的合法性，保障评估结果的权威性，使教学评估合法化、规范化。日本大学引入了市场竞争机制，教师队伍的学缘结构逐渐趋向多元化，来自国内外的优秀人才不断进入高校，提高了教师队伍的整体素质。在日本公立高校内部实施了法人化改革之后，校长和校长任命的理事组成董事会，理事中有2/3的成员是教师，15%左右的来自文部科学省，20%的来自民间企业，其运营机制正在不断向奉行教师意志的方向迈进，使其向法人制、企业制转型[3]。

在高校治理的质量保障方面，欧盟国家形成了统一的教育保障体系，方便了欧盟国家的人才交流，值得国内高校借鉴。我国应根据世界大学排行、QS世界大学排名等被社会各界广泛认可的大学排名机构所制定的评价机制，修订高校的教职人员素质评估标准，并使之真实有效，并在高校范围内公布、实施。

（二） 完善政府与高校的关系

长期以来，我国政府在高校的各个决策层面起到了决定性作用。高校“行政化”的外部成因在于以政府为主的外部力量对高校行使控制和协调的权力，并逐渐由高校外部延伸至高校内部[4]。我国高校的行政改革依旧应以政府主导为主，因此完善政府与高校的关系，应成为日后高等教育机构行政改革的重要内容。根据我国的立法基础，国家对高校改革负有重要责任，而高校也应该紧密跟进政府的政策导向，才能顾全中国高教发展的大局，实现长远发展。我国素有教育资源分配不尽人意的难题，因此政府如何处理好教育资源分配、高校如何配合政府的宏观调控，应该成为高等教育改革的重点内容。政府在进行教育资源分配时应重点考虑高校自身的发展定位与发展水平，以期高校在政府合理的资源调配下实现稳步而快速的发展。政府应重新划分中央政府、地方政府在高等教育中的职责与权限。另外，在高等教育国际化改革不断深入的今天，政府应为配合高校完成各种国内国际学术与人才交流提供更为便利的政策条件。

（三） 借鉴美国大学的终身教授制度

2011年英国《泰晤士报高等教育副刊》与IDP教育集团发布的“2011-2012年世界大学400强”表明，全球前十的顶尖大学中美国多达7所。美国拥有4 000多所大学，世界排名前百位的大学中美国占了52%。在其他世界大学排行名单中，如国际高教信息中心发布的QS（Quacquarelli Symonds）2011-2012年世界大学排名中，美国大学仍占据领先地位。美国联邦政府对高校的管控力度很小，教育管辖权由各州下放给地方，联邦政府只通过立法及教育拨款将自己的意志渗透到各州以及地方，从而实现对高等教育的总体控制。美国高校一般设立校董会，成员通常由社会各界知名人士组成。公立院校校董会成员一般由选民投票或政府机构、官员任命，私立院校一般由校董直接推举。在人力资源管理方面，美国大学采取教授终身聘任制，这样的制度使大学能够保护大学教师在开展学术活动时免受政治迫害，使大学成为产生新思想甚至是异端想法的安全场所[5]。20年代90年代以后，美国大学开始对获得终身教授待遇的教师进行评估，推动终身教授不断提高自己的研究水平，完善自己的任教效果。这种“终身教职后评估”正在被美國大学制度化地广泛推行。美国大学并没有对教授岗位数量设限，其教授聘任完全由各系自行决定。

在我国高校行政管理改革进程中，高校教师将失去国家统一管理的编制，高校教师队伍可能面临重新洗牌，难免会造成一些教师的困扰心理，进而影响教育教学水平。在美国大学中广泛推行的终身教授制度值得参考借鉴，因为它一方面保护了教授、科研人员的工作热情，使他们安心于教育和科研，另一方面也能保障了学术自由，一定程度上可以激励创新，使高校教师与科研人员没有后顾之忧。在借鉴国外终身教授制度的同时，可以借鉴“终身教职后评估”的相关经验，保障获得终身教授资格人员队伍的品质。在高校行政管理改革之后，高校应保留一定的行政岗位，以执行高校内部对于教育教学工作的具体安排，并通过一定的绩效考核激励他们积极投入工作，以保障日常校内办公、教学活动的顺利进行。

（四）合理引进海外高教资源

高等教育的发展离不开多样化的教育资源储备与利用，互联网数据库的加入使高等教育资源更加丰富。政府应为引进国外高等教育资源制定优先政策，为海外人员的聘用、审核制定严格的统一标准。在海外教育资源的管理方面，政府应在对质量标准严格管控的前提下，根据各高校的实际需求与发展需要，允许各地、各高校在一定范围内的自主调配。在外籍人才管理方面，各高校教职人员数量不应局限于统一的教师编制，应针对各校拥有的外籍教师数量增加相应的外事管理岗位，使外籍教师管理更加规范化、制度化。

（五）促进高校行政管理的国际化

欧洲一体化的推进使欧洲各国的政治、经济、学术交流越来越便利，各国高等教育间的合作交流得到不断加强。欧盟既主张高等教育一体化发展，又强调要保持各国教育的特色，确保欧洲高等教育与其他区域的异质性。到20世纪90年代，欧盟逐步确立了统一的学分转换体系（ECTS），方便了欧洲各高校间的教职员、学生交流，并在近年得到进一步完善。欧洲高校素有“国家高校”之称，国家通过强制立法确定政府对高等教育的重要职责，政府充分掌握了高校发展规划方面的权力。在高校的内部治理改革中，近年来英国政府逐步加强了对大学的干预。在德国，高等学校的校务委员会为最高权力机构，教授在各决策层中占据了主导地位，保障了学术权力的优先地位。

随着我国高等教育行政管理改革的稳步推进，政府制定的各种规章政策、学校内部的行政管理制度日趋完善，高等教育评价应由原来的固定评价机制逐步转化为以质量评估结果为主，以用人单位、学生评价意见为辅的市场评价机制。政府应建立起公平公开的质量监管评价机制，使评估结果合法化、公开化，并将评估结果与各学校的层级分类直接挂钩，全方位衡量高校的学术、科研水平以及教育办学层次，使公立学校更具竞争意识，并激励私立学校多出成果以提升自身地位，使质量监控系统成为公众可以直面各所高校真实办学水平的平台。在教育资源引入方面，市场机制的适当介入又能起到鼓励社会力量参与办学、提高高等教育资源供给效率的作用。

三、结语

高校的去行政化改革并非单纯地去除高校教职人员的教师编制、行政等级，而是要根据国家政治经济体制改革方向与相关的政策法规，使原有的各级行政人员逐渐适应高等教育的发展趋势，引入一定的竞争机制激励高校教职人员的工作热情。改革的初衷是针对原有固化的行政级别、教职人员编制而进行的，但是如何完善高校行政管理才是最重要的。

参考文献：

[1] 胡建华. 略论大学去行政化[J]. 中国高教研究，2014（2）：1-4.

[2] 陈鸿昌. 中美大学人力资源管理的比较研究[D].天津：天津大学职教学院，2007.

[3] 王晓燕.日本大学改革进程中的教师队伍管理及发展趋势[J].外国教育研究，2008（12）：33-38.

[4] 朱国仁.20世纪的历程：欧洲高等教育百年回眸[J].清华大学教育研究，2000（1）：22-32.

[5] 朱雪波.学术权威和行政权力在高校治理中的良性互动[D].北京：中央民族大学，2008.