制度视阈下我国基础教育公平困境的生成与突破

2017-05-30魏平西

现代教育科学 2017年7期

魏平西

[摘要] 教育公平是教育领域的中心议题，公平困境的出现在某种程度上是由制度因素所导致的。教育制度的形成与发展有其独特的历史环境和社会背景，伴随着这一前提性条件的渐变，已有制度的生成方式并不能适应现阶段深化教育改革的要求。因此，需要在基础教育领域构建一种公平的教育制度场域，逐渐改变现有教育制度的生成方式，拓展基础教育共识的制约边界，从而减少制度实施过程中所产生负向功能的影响，进一步突破基础教育公平困境。

[关键词] 教育公平；基础教育；教育制度；场域

[中图分类号] G521[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2017）07-0000-00

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201707000

自我国进入新世纪以来，教育公平一直困扰着基础教育改革，随着改革的深入，其表现形式呈现出多样、异质的趋向。经济领域供给侧结构性改革的推进，无疑使“增加教育资源供给，提高教育质量” 成为基础教育领域最为关键之所在。面对纷繁复杂的教育不公平现象，本文从现实角度出发，通过深入剖析其形成机制，尝试寻求一种突破其困境的现实路径，则显得意义重大。

一、教育公平困境产生的内在逻辑

发展教育事业是促进社会公平的一种有效途径，但也会使社会公平问题衍射到教育领域中，并结合教育自身独有特性形成困境。教育公平不仅是社会公平理念在教育领域内的延伸，其本身作为一个独立的社会发展目标，有着独特的内涵特征和发展历程[1]。

首先，从纵向维度上来看，教育公平困境的形成是历史发展到一定阶段的产物。民众对教育公平的认知是一个逐渐拓展、由浅入深的过程，即从单一地认为教育公平就是儿童得以获得平等的入学机会和受教育权利，发展到既重视入学机会和受教育权利的平等，又追求在平等之上的优质，而这种优质主要指使每位儿童都能得到一种可以使其优势才能得以充分展现和发展的可能，也就是要实现一种“教育平等与教育效率和谐统一的教育公平”[2]。由于经济上受相对闭塞的家庭式生产模式的影响和政治上受严格等级制度的制约，早先教育公平并没有作为一种公共权利需求而为人们所意识。随着西方国家工业革命的相继爆发，经济生产模式逐渐转变，“家庭不再作为一个经济单位，也不再是培养人的场所，儿童开始了家庭外的职业流动，这些变化为公共教育制度的兴起开辟了道路。教育公平问题就是在19世纪初欧美形成以税收资助教育的公共教育制度后產生的”[3]。与此同时，严格的等级制度逐渐被打破，平民社会的产生与政治民主化趋势的要求，使得民众个体的受教育意识增强，从而推动了各主要资本主义国家义务教育制度的建立，尤其是各级各类教育法律的颁布和实施，在一定程度上，保障了民众的基本教育权利[4]。进入现代社会之后，伴随着民众经济生产能力与社会民主观念的显著增强，接受平等的教育机会和享受优质教育资源的权利成为社会个体的必然需求，儿童不仅可以进入同等的学校、享受同样的教学环境，而且还要有能获得良好学业成绩的机会和权利[5]。由此，人们对优质教育资源的需求与有限的教育资源尤其是优质教育资源供给之间的矛盾越来越激化，表现的形式呈现出多样化。

其次，从横向维度上来看，相对于西方国家而言，他们有着相对较长的现实和理论问题的显现、探索与解决的过程，而我国对教育公平问题的认识和研究历程较短。直到上个世纪末，教育公平问题才开始受到社会的广泛关注并作为教育领域的中心议题出现。由于基础教育自身所具有的独特性，即“基础教育，特别是义务教育领域，关系到整个国家和民族整体教育水平和文化素质的教育活动，是应该惠及整个社会所有人和群体、阶层的一种教育活动”[6]，使得基础教育公平问题最为突出，民众的不公平感最为强烈。因此，如何集中力量解决基础教育尤其是义务教育中存在的教育不公平现象，是现阶段我国基础教育发展所面临的主要困境，其解决的好坏关系到整个教育公平乃至社会公平。

教育公平问题的出现既是实践活动发展到一定阶段的产物，又是人们追求教育公平、实现社会公平意识观念逐渐演进的结果。再加上基础教育领域的特殊性，从而使这一问题得以凸显，并呈现出复杂多样的表现形式和类型，这也就决定了影响教育公平困境形成的因素不是简单的、单一的和线性的，同时也要求我们“绝不能因循非此即彼、寻求唯一因果关系、追求唯一本质的思维模式，而应以一种开放的、多元的、整合的、非线性的观念来认识和研究教育现象”[7]。深入分析影响基础教育公平困境的影响因素，探究其形成机制，从而为突破基础教育公平困境寻求可行路径。

二、基础教育公平困境生成的内在机制

基础教育公平困境的形成具有长期性、多样性和复杂性等特点，各种因素通过与之相应的路径对其施加影响。首先，教育实践活动不可能在真空中进行，其处于一定的社会历史文化环境中，并反之受到这一环境的制约，从而体现着特定时代的内在要求。其次，教育公平的实现程度与受教育个体能力的差异程度密不可分，这一能力差异程度既建立在相异的个人禀赋之上，又受到个体所处家庭所能最大程度提供教育资源的影响。最后，在特定的社会历史文化环境中，直接对教育实践活动发生作用的各级各类教育制度是特定社会历史环境影响各种教育实践活动的中介机制，其既深刻体现着时代烙印，又规范着现实中教育实践活动主体的行为，并进一步制约着教育公平最终的呈现水平。相较于外部环境的内隐性和长期性，以及受教育个体能力差异程度的分散性、易变性和不可控性而言，教育制度不仅能较好地体现国家层面的顶层设计理念，而且对现实中存在的教育实践活动具有较强的干预性和塑造性，因此是推进基础教育均衡与公平发展的主要方式和途径。

教育制度是以一定的教育组织机构为依托而长期形成的一种教育规范体系。建国以来，我国在完成社会主义改造之后逐步形成了一系列与国情相结合的教育制度，但教育制度在形成与发挥正向功能的同时，其所不可避免产生的负向功能逐渐积累，并不断得以放大。根本上来讲，这一负向功能的产生是由教育制度实施主体基于自身教育利益进行理性判断而对教育制度实施目标进行有限替代，并与不当的教育制度生成方式相结合所导致的。教育制度是社会制度的一部分，“各种社会制度的实质是利益制度，是为了一定阶级、阶层、集团和一定人的利益而制定的”[8]，因而，教育制度在某种程度上也是个人追求自身教育利益的结果，但值得注意的是，导致教育制度产生的利益是一种个人利益，即个人所追求的以及随之而来所创造的教育利益。[9]当教育制度，尤其是正式教育制度（如明确规定的法律条文、学校规章等）的制度主体发动自上而下的教育制度变革时，其实施主体（组织与个人）有着自身的利益和判断标准，从而使得他们在执行制度设计者决策的过程中把自己的意志、解释强加于决策之上，从而出现对原有教育制度设计实施目标的有限替代，即“决策的起始目标在执行过程中被其他的目标（尤其是决策执行者自己的目标）替代”[10]。可以说这既受到实施主体有限理性的限制，同时又是各利益相关者基于自身价值理念和利益诉求相互博弈的结果，并反映在基础教育实践活动的全过程，其表现最为突出的则集中在确保平等的受教育权利与机会得以实现的教育资源投入过程中。

基础教育资源投入不仅包括人、财、物等资源的投入，还包括影响并支配人、财、物等资源投入的制度资源投入。从某种程度上说，教育制度本身也是一种极重要的教育资源，其如何形成和分配直接制约着相应的人、财、物等资源的分配，影响着教育资源的整体投入程度。我国实行的是中央集权的教育行政管理体制，在这种体制下，政府是最主要的教育制度供给主体，强调中央层面的顶层设计，进而层层贯彻实施。因此，其制度生成是自上而下的，在制度变迁中更多地是一种强制性制度变迁，即“由国家或集团通过政策法令主导实施的制度变迁”[11]，而非一种自下而上的诱致性制度变迁。这种自上而下的强制性制度变迁方式强调效率、统一性和权威性，并在我国历次改革中发挥了极大效用，促进了整个教育事业的蓬勃发展。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“基础教育实行地方负责，分级管理”的体制，到2001年国务院提出实行“基础教育地方负责、以县为主”的新体制，再到2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确规定“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”，我国基础教育投资体制历经多次变革，并在一定程度上缓解了基础教育区域之间相对差异的进一步扩大。

但是，任何制度的生成方式都会产生一定的负向功能，这种负向功能会在不同程度上扩大和蔓延。在东部沿海较发达城市，部分地区仍沿用“地方负责，分级管理”体制，政府对基础教育的经费投入主要由乡镇负责，部分乡镇的教育投入可以占到财政总收入的70%以上，乡镇投入总体上要远远多于县级投入。尽管这种投入体制的形成有其特殊性，但从长远来看并不利于县域内各乡镇之间基础教育的均衡发展。相较于东部沿海地区来说，西部内陆地区则面临县级财政匮乏的困境。因此，在现有财政分配体制下急需将教育资源投入主体上移，从而增加中央和省一级的转移支付，改变西部地区基础教育事业发展资源短缺、质量低下的面貌，缩小区域之间的差距。[12]

面对种种困境，要想从根本上彻底解决并实现基础教育公平，这在短期内是不太现实的。因此，如何在现有制度环境下，通过一种渐进的变革来缓解并减少导致困境形成这一制度生成方式以及与各实施主体利益诉求相结合出现的目标替代现象所产生的负向功能的继续扩大和蔓延就显得尤为重要。

三、困境突破：形成公平的教育制度场域

制度生成的最终表现形式则是社会共识的形成，而制度能在多大程度上发挥效用，则取决于这种社会共识的制约边界，其范围由直接参与影响共识形成的主体与认同这一共识的主体以及各主体之间的相互关系共同决定。因此，改变现有的强制性制度生成方式，拓展社会共识的制约边界，才能从根本上减少制度实施过程中所产生的负向功能。相较于其它制度来说，教育制度的生成更需要拓展这种制约边界，这是由教育事业自身具有的特性和功能所决定的。教育是一种培养人的活动，其不仅影响作为个体的“人”的发展，更对一个国家的政治、经济、文化等事业的进一步发展起着关键作用。我们讲教育制度不是在真空中产生的，形成共识的各主体也不是在真空中开展自身以及相互之间活动的。因此，从现实角度来看，建构一种教育制度场域，在这种场域中，既可使得各主体的主观能动性得到充分发挥，又能结合场域自身的逻辑对各主体的行为进行某种程度上的制约，通过这种弱干预的形式，来减少现有制度实施过程中产生的负向功能的影响，可以说是较为理想与可行的。

“场域”一词是法国社会学家布迪厄最早提出并进行社会学分析的，“一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或一个构型”[13]，“场域是以各种社会关系联结起来的表现形式多样的社会场合或社会领域，虽然场域中有社会行动者、团体机构、制度和规则等因素存在，但是场域的本质是这些社会构成要素之间的关系”[14]。因此，教育制度场域实质上是指在教育领域中，各种教育个体、群体和组织相互之间基于其自身位置所形成的一种关系网络。在这一场域中，教育制度依托于各种教育个体、群体和组织而存在，但反过来已形成的制度又在制约着各种教育个体、群体和组织。在这一场域中，教育制度处于核心位置，支配着各方利益和教育资源的分配，其本身又是一种资源，也在不断地进行着结构调整、变革和重组。我们应通过转变已有的制度生成理念，不断增加公平的教育制度供给，合理引导各相关主体的利益诉求，在一定的情景中逐渐形成一种公平的教育制度体系结构，从而为突破基础教育公平困境提供一种制度环境，进一步拓展基础教育领域中共识的制约边界，减少不公平现象的产生。

（一）转变制度生成理念

转变制度生成的理念是转变现有制度生成方式和建构教育制度场域的前提与关键。不同的社会历史文化环境会形成与之相适应的制度生成方式，且一旦形成之后便会表现出路径依赖，很难再改变。从本质上说，我们所要建构的教育制度场域就是要对现有强制性生成方式通过场域这一媒介进行弱干预，从而来减少其所产负功能的蔓延。

一方面，有关教育制度生成方式的理念在一定程度上属于非正式教育制度，处于一种隐形状态，很难对其进行观察、捕捉，甚至改变。而这种非正式教育制度往往是历史上某种有形制度的遗产，即现有的制度生成理念本身可能就是在过去的某种制度下形成的，反过来又继续形成新的正式制度。因此，通过直接干预途径来转变现有制度生成方式的理念不具有可行性，而只能通过间接干预途径，即将新的理念植入已有制度环境中，逐渐形成惯习，从而潜移默化地来影响教育个体、群体和组织的思想与理念。

另一方面，由于不同的场域中，各类教育个体、群体和组织处于不同的位置，从而拥有这一位置所赋予其特定资本的程度不一，并直接决定着在场域中拥有多大程度的话语权，而拥有绝对支配话语权的教育个体、群体和组织的理念会在某种程度上支配着其他主体的理念，而其他教育个体、群体和组织出于自身能力和代价的理性计算，会自愿或不自愿地接受这种占支配地位的理念。因此，在现有自上而下教育制度生成体制下，应首先转变拥有支配话语权的占主导地位教育主体的制度生成理念，并充分发展现有体制的优势，来改变其他处于相对弱势地位教育主体的理念，從而促进整体上新的教育制度生成方式的理念形成。

（二）增加公平制度供给

在基础教育领域，之所以会产生种种不公平现象，一个重要的原因是现有的教育资源供给，尤其是优质教育资源供给，远远不能满足教育主体的需求。与此同时，其教育投入与其期望获得的教育结果存在偏差，从而使得教育主体产生种种教育不公平感。因此，我们在构建公平的教育制度场域时，通过一种公平的制度供给，降低这种不公平感的程度，规范供给主体的行为。这里所谈的教育制度供给是一种广义的供给，既包括正式的制度供给，也包括非正式的制度供给。

首先，在教育制度场域中，政府处于一种优势和主导位置，其在保证教育制度形成与实施、教育资源的公平分配等方面扮演着重要角色。政府可以对相关教育政策进行修订和创新，积极引导、实施“优先教育”政策，即通过制定相关优先政策对一些落后地区、社会处境不利者给予不同程度的补偿，也可引入市场競争机制，充分吸引民间资本，拓宽基础教育资源投入渠道，并通过制度规范来促进教育市场的公平分配。

其次，学校可通过制度设计与实施来促进教育制度的公平程度。如通过构建现代学校制度，促进教育资源在校内进行合理公平分配；改革制度化教育中的科层制管理，创建教育民主化的校园，为学生个性化发展提供良好的学校制度环境，从而满足公平化需要。同时，由于各中小学所处区域不同，其所面临的政治、经济和文化环境也相差较大，这就使得每个学校所具有的教育资源和教育能力不尽相同。其要想取得相对较高的教育效益，在教育制度场域中获得相对较高的话语权，就必然需要与之相对应的教育投入，而这种教育投入在很大程度上受政府主导。因此，就中小学这一主体而言，对公平教育制度的供给与需求是处于相当位置的，相互制约，相互促进。

再次，在非正式制度供给中，个人和家庭的影响也有较大程度的体现。这种供给并不是一种直接的制度供给，而是通过其对优质教育资源的需求影响供给，尤其是父母的教育理念、家庭传统、以及一些约定俗成的惯例深深影响着教育制度的形成与发展。一方面由于“在现代社会中，个人和家庭是主要的利益主体，学校和政府的决策和实施，直接影响个人和家庭的利益”[15]，尤其是基础教育阶段的教育资源分配存在较大差距，因此对公平的教育制度来讲具有较高的利益诉求；另一方面，社会生存成本的增加使得个人想要通过获取优质教育资源来提升社会生存能力的愿望越来越强烈，但由于教育效益的显现是一种漫长的过程，并且具有不确定性和复杂性和受到各种因素的影响，因此教育效益的实际获得少于其主观期待，从而会产生不公平感，促使对公平教育制度需求的增加。

（三）发挥情景影响作用

在教育制度场域中，通过调节、增加各行动主体的公平教育制度供给，从而提升整个场域中的公平教育制度总量是满足基础教育需求，尤其是优质基础教育需求的根本途径。但是，公平的教育制度供给与需求并不是静止不动的，其是处于一种错综复杂、不断变化的状态之中的，我们不能依靠一种单纯的制度设计和安排，来合理分配供给与满足需求。同时，在场域中，各种教育群体、组织和机构的位置也是在不断进行调整的，在不同的情景中，达到均衡需要不同的外部条件。因此，我们应该重视在场域中存在的情景影响，即制度所具有的外在性和客观制约性。与此同时，“各种情景之间存在空间范围的差异，即存在外部的、广大的或全球性的情景与地方性情景的不同”[16]，因此，需在一个特定范围的情景中，通过场域中公平教育制度供给者与公平教育制度需求者之间的差异来进行博弈活动，并随着社会经济的不断发展，从而达到一种螺旋式上升平衡状态，不断提升基础教育公平的程度，以至于有可能实现最终的公平。

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