“福利依赖”：典型与非典型的理论透视

2017-05-25刘璐婵林闽钢

社会政策研究 2017年2期

刘璐婵、林闽钢⋆

一、研究缘起

在20世纪30年代初期，美国有关“福利依赖”（welfare dependency）问题的争论就开始了。

1935年，美国出台的《社会保障法》规定儿童津贴项目（Aid to Dependent Children，ADC）为有需要的单亲母亲及其子女提供收入支持。该项目受助者规模并没有按预想的那样逐步缩小，而且研究表明这种收入支持会固化受助者群体，使受助者容易依赖该制度，而且难以恢复正常的生活状态（Mittelstadt，2001：228～257）。1962年，ADC项目更名为“抚养未成年子女家庭援助项目”（Aid to Families with dependent Children，AFDC），开始回应受助者家庭结构的变化和经济上自给自足的期望，并试图鼓励受助者重返劳动力市场。但是随后的研究又发现，1970年至1993年间，AFDC项目受助者的人数增加了91%，相应的救助支出也增加了44%（吉尔伯特、沃黑斯，2004：167）。吉尔德、米德等人研究发现，抚养未成年子女的失业家长在获得救助后，不仅分享子女的福利，而且产生了工作惰性，只依靠救助金而不出去工作，大量单亲妈妈决定申请救助，而非继续挣扎在低薪工作上（吉尔德，1985：105；Mead，1986：12～15；Mead，1989：156～169）。就受助时长而言，有29%的受助者连续8年领取此救助，整体上接受救助的平均年限为6.2年（Bane and Ellwood，1986: 1～23）。这种状况引起了美国社会的普遍担忧，认为那些处于劳动年龄并具有劳动能力的受助者会因此依赖救助生存，而非以工作为其主要收入来源。

20世纪80年代初，吉尔德（G. Gilder）、默里（C. Murray）、米德（L. Mead）等人将矛头对准美国的救助制度，认为美国实施的救助制度诱使有劳动能力的受助者放弃工作，从而去接受福利救济。他们认为，公共救助项目对受助者“过度友好”，慷慨的转移支付和与责任脱钩的现金补贴对就业收入有替代效应，侵蚀了受助者的工作意愿，“导致了工作伦理和自主意识的腐蚀，诱使低收入者抛弃工作和家庭”，最终导致自力更生动机的丧失。长此以往，通过劳动参与获得经济独立成为泡影，受助者将越发难以摆脱福利制度，最终形成“福利依赖”（吉尔德，1985：100；Murray，1984：154～166；Mead，1986：12～15）。判断受助者是否产生依赖的重要标志之一就是受助时长（Bane and Ellwood，1986：1～23；Gottschalk and Moffitt，1994：38～42；Mood，2011：55～65）。美国健康和人类服务部对2008年至2011年间TANF项目受助者的单次受助期长短进行统计发现，有49.3%的人其受助期短于4个月，有29.1%的人受助期在5至12个月之间，8.9%的受助者其受助期在13～20个月之间。就累计受助时长而言，71.5%的人累计受助不超过2年（U.S. Department of Health and Human Services，2014：26）。之后，有关“福利依赖”问题的讨论由此引发了美国一系列社会政策的改革。

二、典型“福利依赖”的理论透视

（一）依赖文化理论

劳动一直以来都被赋予了神圣的意义。追溯到英国的《济贫法》和《济贫法（修正案）》，都对不劳动者的惩罚上升到了制度层面，并采用“院内救济”收治懒惰的贫民，采取诸如“劣等处置原则”、“济贫院检验”等措施惩罚之（Slack，1990：47）。进入到工业化时期，主流观念积极主张大规模的劳动参与，那些放弃通过劳动力市场挣取工资的行为更被认为是不正当的。这些具有劳动能力但不劳动的人被称为“依赖者”，其依赖行为具有强烈的污名化意味（Fraser and Gordon，1994：309～336）。

随着西方福利国家的发展，体面的生活成为现代社会的底线，国家社会保障的职能不断扩大，但是当公共福利计划的扩张遭遇经济滞胀带来的财政危机时，那些无法从劳动力市场获得经济资源的社会成员接受救助的行为受到了正当性的质疑。

有学者认为，受助者群体依赖公共救助项目的行为具有文化上的驱动力。桑德斯通过将过去用于形容穷人的那些词汇，如自控能力差、宁愿及时行乐也不进行长期规划等，重新拿来形容福利依赖者，试图使人们相信受助者具有懒散、怠惰的生活习性和较低的自尊，其工作、自治、责任等一系列价值观被扭曲，形成了依赖文化（Saunders，2004：2～8）。依赖文化理论还认为，依赖文化会在代际间传递。依赖行为以及与依赖相关的因素会由父代传递给子代，使子女在成年后复制依赖模式（Stenberg，2000：228～239；Kimenyi，1991：947～960）。

从依赖文化理论来看，“福利依赖”被定义为一种亚文化，它暗示穷人所有的行为都具有文化上的驱动力，他们消极怠惰、不思进取，是因为他们的文化承认他们天生如此。

（二）制度危机理论

20世纪70年代以来，尽管福利国家通过提供全面的社会保障、住房补贴、公共教育、医疗服务等福利措施，极大地提升了公民的社会保障水平，但是高额的社会保障支出在经济发展迟滞的现实困境中，使福利国家的政府面临巨大的合法性危机。在这样的背景下，公众对社会保障自身缺陷的关注日益增多，“福利依赖”被认为是制度的缺陷之一，是福利国家造成了它本想解决的那些问题（吉尔伯特、沃黑斯，2004：256）。

有学者认为，从制度的角度而言，规定享受救助待遇的条款是催生“福利依赖”的问题所在，因为这些条款并没有对受助者的行为提出明确的要求（Mead，1989：156～169）。还有进一步的研究认为，福利的具体制度设置对受助者产生了误导，即福利制度贬低、削弱了那些本该值得鼓励和奖赏的行为，却没有惩罚应当加以制止的活动和品行，如果福利制度无法做到奖勤罚懒，甚至本末倒置，就会有越来越多的人选择依赖福利（Murray，1984：154～166；Field，1996：7～44）。

依据制度危机理论，相当多的学者提出要对现行的救助制度进行改革，例如改进家计调查的方式，通过推出更广泛的保险形式来取代家计调查式的救助（Field，1996：7～44）；收紧家庭经济审查的限制条件并控制救助费用的总额（皮尔逊，2007：6）；缩短受助者的领取时间以便“福利回归临时或过渡性救助的本色”（Bane and Ellwood，1986：1～23）；引入“工作福利”（workfare）制度等等。

（三）后工业社会新风险理论

后工业社会新风险理论将“福利依赖”问题放入后工业化时代的社会经济背景中，重新审视了后工业社会带来的新风险对公众带来的全方位挑战，以及这些新风险对传统福利制度的颠覆。

该理论认为，随着劳动力市场环境和就业制度发生剧烈调整，越来越多的劳动者无法实现自立，只能接受救助。非正规就业的增多使传统就业者丧失了从业优势，因而“即使将其推出救助制度，不久之后他们又会回来 ”（Hansen，2009：215～231；Blank and Ruggles，1994：49～53）。不仅如此，后工业化社会中就业结构调整，雇主对非熟练工和体力劳动者的需求下降，导致受助者依然有可能因为自己技能水平低、年龄较大而找不到合适的工作（埃斯平·安德森，2010：12）。此外，还有学者在研究内城衰落原因的基础上提出了“错配”理论（mismatch theory），提出工作机会的丧失是劳动者遭遇的最大困境，也是他们最终转向福利制度的最大诱因（Wilson，1998：270～277）。除了劳动力市场和就业因素外，后工业社会中的家庭也被认为是“福利依赖”问题的推手之一。家庭规模小型化（Ayala and Rodríguez，2010：373～392）、家庭结构残缺（McLanahan，1988：1～16）等因素都会增加家庭的脆弱性，规模越小、结构残缺的家庭往往更容易长期依赖救助制度。

可以说，后工业社会新风险理论综合了救助制度外的因素，分析了劳动力市场、就业制度、家庭结构等因素对“福利依赖”问题的影响，扩展了人们对“福利依赖”形成原因的理解。

总体而言，以上三种理论透视彼此独立又彼此相关。文化分析理论建立在文化主义的基础上，致力于追寻“福利依赖者”依赖行为的文化根源，尝试以依赖者的个人品质、思维方式、行为惯性来解释依赖行为的产生。该理论试图从“福利依赖者”身上抽象出文化要素，使公众相信这类群体形成了“依赖文化”，其对救助制度的依赖正是由于受到了这种文化的驱使。制度分析理论，则将分析的重点放在制度本身上，着重研究福利制度自身的缺陷。该理论将依赖行为的产生归结于福利国家忽视家长责任、福利制度的具体设置由于干扰正常的奖惩机制而对受助者产生误导等原因。由于该理论侧重于向制度自身寻找原因，因此导致公众对“福利依赖者”的敌对情绪被转移至制度上来。后工业社会风险理论，将“福利依赖”问题放入后工业化时代的社会经济背景中，重新审视了后工业社会带来的新风险对公众带来的全方位挑战，以及这些新风险对传统福利制度的颠覆。该理论集中分析了后工业社会的劳动力市场环境和就业制度的调整对受助者带来的冲击，以及家庭规模、结构的变化对受助者带来的新挑战，认为是这些新风险催生了“福利依赖”。

三、“非典型性福利依赖”的提出

在中国进入新世纪以来，也出现了关于“福利依赖”的担忧，认为“低保金变成了养懒金”，低保人员“宁吃低保，不愿就业，吞噬公共福利”，有研究也表明相当比例的社会救助受助者处于劳动年龄并具有劳动能力，而这些受助者中近四成人处于失业状态（慈勤英，2013：3），而且与未获得低保的贫困家庭相比，受助家庭的劳动供给减少了（都阳、Park，2007：24～33）。因此，对于“低保养懒汉”的问题，也开始引发了社会不同程度的关注。

（一）城市低保受助者的依赖行为

1.“福利依赖”问题的研究对象。目前中国城市低保以家庭为救助单位，通常认为因患慢性病、精神或肢体残疾而丧失劳动能力的人，以及不处于劳动年龄的儿童、老年人等是值得救助的，他们接受救助是无条件的，因而这类群体不是“懒汉”。而那些处于劳动年龄并且具有劳动能力，但同时还接受救助者，是目前社会舆论关注的焦点，也是本文“福利依赖”问题的研究对象。（参见图1）

图1：中国“福利依赖”问题的研究对象

民政部2014年的统计数据显示，2013年我国城市低保人数达到2064.2万人，除老年人和未成年人外，处于劳动年龄的人为1289.5万人。其中，有劳动能力的成年受助者共有872.7万人，占当年城市低保总人数的42.27%，已超过四成。

2. 城市低保受助者的受助时长。据“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”对我国贫困家庭的调查分析显示，2012年城市低保受助者中那些处于劳动年龄、具有劳动能力者接受救助的时间普遍较长。在单次领取时长上，半数以上有劳动能力者此次已经连续领取低保6年以上，而领取时间在一年内的仅占8%。在累计领取时长上，约70%者累计接受救助在50个月以上，累计受助时长普遍在4年至8年之间，近5%者累计受助长达12年以上（刘璐婵、林闽钢，2015：39）。

3. 城市低保受助者的劳动参与。在民政统计年鉴的统计指标解释中，未登记失业者被认定为“丧失劳动能力或不具备劳动条件”，例如残疾人或“三无”人员。该类群体因没有劳动能力而不得不接受救助，是“值得救助的人”，因此在分析劳动参与时应当将此类群体除外。从表1中可以看出，在处于劳动年龄的成年受助者中共有782.3万失业者，其中登记失业者为365.5万人，占全体受助者的17.7%。

表1： 2013年不同年龄阶段城市居民最低生活保障人数（单位：万人）

根据2013“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”调查项目数据，2012年有劳动能力者中在职人员占2.56%，灵活就业人员占46.22%，而登记失业者占51.22%。（参见表2）

表2： 2012年城市低保受助者中有劳动能力者的劳动参与情况（单位：万人）

可见，在城市低保受助者中有劳动能力者，约有近半数人员通过灵活就业或者全职工作获得了劳动收入，保持了一定的劳动参与水平。

（二）非典型性福利依赖的主要特征

1.福利动态不同。美国救助受助者退出后，由于受到低学历、工作经验匮乏、身心不健康、家庭拖累等因素的困扰，难以实现自立，因此退出受助者返回（re-entry）的比例也不低（Blank and Ruggles，1994：49～53），这就造成了受助者反复进退的现象：当受助者收入超过一定水平、受助时限超出制度规定或未做到制度规定的承诺事项，受助者不得不退出。但是由于工作不稳定、难以获得新的经济来源或者再次遭遇突发事件等原因，许多退出者又会重新申请救助。因此，美国“福利依赖者”的受助模式是动态化的，反复进退成为较明显的依赖特征之一。

相比之下，我国城市低保中的有劳动能力者接受救助表现出了“持续化”的特点。有劳动能力者退出救助的次数非常有限，超过九成者进入救助后从未退出过（刘璐婵、林闽钢，2015：39）。可见与典型的“福利依赖者”相比，我国城市低保中有劳动能力者的受助行为不具有动态性。

表3： 2012年城市低保受助者中有劳动能力者退出救助制度的次数

2. 工作逻辑迥异。自1996年美国实施福利改革以来，接受救助开始与找工作挂钩，受助者的劳动参与水平有所提高。但是，典型“福利依赖者”劳动行为的改变在较大程度上是受到了制度的制约，而非自发产生，意味着救助制度没有真正维护受助者的工作伦理。相反，随着工作成了领取福利的前提条件，典型“福利依赖者”的工作逻辑由于过多受到了制度的干预而出现了扭曲，使之愈加难以形成自发的劳动意识。

与典型的“福利依赖者”不同，我国城市低保受助者中相当多的有劳动能力者仍坚持参与劳动。一方面，有劳动能力者中未失业者约占到了一半。民政部数据显示，2013年我国城市低保人数达到2064.2万人，除老年人和未成年人外，成年人为1289.5万人。在成年人中，有劳动能力者共有872.7万人（参见表1和表2）。在这些有劳动能力者中，登记失业者有365.5万人，占41.88%。灵活就业者有462.1万人，占52.95%。在职人员有45.1万人，占5.17%。可见，城市低保受助者中在职人员、灵活就业人员的比例并不低，约有半数人员通过灵活就业或者全职工作获取劳动收入，保持了一定的劳动参与水平。这是由于受助者以往的就业经历或情结使“以劳动换所得”的工作逻辑得以延续（乔世东，2009：34～38）。另一方面，就41.88%的失业有劳动能力者而言，这些失业的受助者的工作逻辑同样并未被扭曲：他们普遍就业意愿强烈、求职经历不断，而且非正规的隐性劳动供给行为并没有减少（田奇恒、孟传慧，2008：37～42；高功敬、高灵芝，2009：114～127；彭宅文，2009：163～174）。

从福利动态、工作逻辑上看，城市低保受助者中有劳动能力者表现出了与美国截然不同的“非典型福利依赖”行为。

四、构建“非典型福利依赖”的分析框架

（一）典型“福利依赖”理论模型忽视受助者因素

传统的“福利依赖”研究往往在社会保障制度、就业制度等中观层面开展分析，较少关注微观层面的受助者，即使有研究以受助者为研究对象，其分析单位仍然是受助者群体，而非单个的受助者，更无须提及个体化的现实背景及日常生活情境。然而，对个体的研究能够更充分地观察社会变迁的基本机制和逻辑，而且制度并非先验地存在，而是在实践中围绕特定事件或诉求结合的结果，生活领域对制度领域具有反作用（肖瑛，2014：88～104）。

若要理解“非典型福利依赖者”的依赖行为，需要以受助者个体为切入点。但目前关于典型“福利依赖”现象的研究较少关注受助者个体的受助情境与日常生活，因此忽视了一系列微观层面的因素。

（二）典型“福利依赖”理论框架缺乏逆向视角

对典型“福利依赖”问题的讨论往往会回到关于国家和个人之间关系的讨论上来。国家对受助者的整个人生进行了制度性的规范，例如规定儿童接受教育和老年人退休。与前工业化时期相比，这样的人生历程有了明显的制度分界痕迹，而且这种制度痕迹随着公民社会权的普遍扩张和国家干预能力的增强而日益增强。借由福利制度的建立，个人生命中的特定风险得以化解。关于典型“福利依赖”问题的研究同样延续了类似的单向理解维度，即认为“福利依赖”问题的产生是由国家导致的，在国家和受助者个人的关系上，个人仅仅处于从属地位，个体的经历难以作用于福利国家。

本文认为，由于后工业化时代的社会变迁促使个人的生命历程形态发生变化，例如老年期的延长、子女的减少、灵活就业的增加等，传统的福利制度受到了极大的挑战，因此国家与个人生命历程的关系并非是单向度的，后者的变化往往会反作用于国家。可见，典型“福利依赖”的理论框架尚缺乏逆向视角。

（三）理论模型的转化：引入生命历程视角

改革开放以来，中国逐步进入社会转型时期，社会结构的分化整合、社会运行机制的转轨、社会利益的重新调整和社会观念的变化，都在加速运行（陆学艺、李培林，2007：7）。各种新风险层出不穷，导致个人容易陷入阶段性贫困；人口结构老化、家庭结构小型化，不仅增加了家庭的照料负担，而且增加了家庭和个人的经济脆弱性；城市国有企业改革加剧了失业问题，进一步拉大了贫富差距。这些都导致个人的生命历程发生了变迁，进而带来了城市贫困的加剧，导致了“社会底层”（孙立平，2004：59～72）的出现。

本文认为，个体生命历程形态发生变化，使传统生命历程固定模式失去普遍正当性，导致社会政策对个体的形塑作用有失灵的问题；另一方面使人们暴露在新风险之下，使社会政策难以妥善应对新的风险。因此，在分析“非典型福利依赖”问题时，需要考虑依赖者生命历程的变化。

近年来，中国进入到经济和社会的转型期，随着经济转型的过程不断加快，社会生活急剧变迁，大量处于劳动年龄、具有劳动能力者的生命历程发生了变迁，导致这类人群对社会救助制度的需求也发生了变化。因此，通过对受助者生命历程中面临的新风险因素进行识别，将有助于判断目前救助体系对受助者的支持是否到位、救助项目的安排是否能够满足受助者的新的福利需求、救助理念是否适应这个不断变迁的社会，以便综合考察目前的救助制度能否对受助者提供有力的保障。这为理解我国目前面临的“非典型福利依赖”问题提供了新的思路（参见图2）。

图2 ：“非典型福利依赖”的研究框架

通过引入生命历程视角来与个人的生命历程对接，同时还要求救助制度进行结构与内容上的调整，既要能够弥补生命周期不同阶段的救助空白，为受助者提供“应急”帮助，又要通过开辟“向上竞争”的通道来“激活”受助者，使之能够恢复自立能力，进而通过自身的努力真正摆脱救助。只有救助制度与受助者的生命历程良好匹配，才能保证救助制度达到最佳的效果，即有劳动能力者在遭遇困境时能够获得有效的制度支持，并在困境得以缓解后及时退出救助制度。

随着人均寿命普遍延长，人的整个生命历程被拉长，个人生命每个阶段的时间点划分与以往相比都有了一定的变化。同时，劳动力市场的两极分化导致就业形态发生变化，弹性就业增多，而且工作时间缩短。以往线性的“就学—就业—退休”生命历程不再是标准模式，许多人开始经历失业、兼职工作、提前退休。在这样的前提下，社会政策必须顺应动态的社会现实，形成动态的社会政策视角。具体而言，社会救助政策必须放弃固定的、常规的、“善后”的救助模式，转而寻求灵活的、非常规的、提前干预的政策模式，以便更好地理解和应对动态社会变迁中受助者的生活状态和行为选择。

此外，长期以来社会政策建立在简单线性的、同质化较强的生命历程之上，人们往往将制度的受助者视为一个同质化的群体，而非自主的、生活世界迥异的独立个体，因而对“福利依赖”问题的研究忽视了依赖者日常生活的多样性和自主性社会生活的存在，导致宏观视角与微观视角出现割裂。然而后工业化时代，个人的生命历程发生了变化，不仅具体形态发生了改变，而且异质性增强，改变了社会政策的预设前提。因此，需要将宏观视角和微观视角相结合，全面展示救助制度受助者的具体依赖形态，并借助描述个体的行为表现来分析其背后的行动逻辑，分析受助者面对救助制度时所做的适应、调整及其策略选择，从而从根本上提升救助政策的适应性和有效性。

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