某部部机关本级预算管理一体化信息系统的建设与应用

2017-05-25陈爱丽

社会政策研究 2017年4期

陈爱丽

一、预算管理一体化信息系统建设的背景

（一）社会环境

某部是国务院组成部门，部机关本级的行政运行经费和完成各项任务所需的专项业务经费，主要来自国家财政预算拨款。近年来，以大数据为基础的信息化飞速发展，国家治理不断改进、财政预算改革不断推进，在这一新形势下，行政单位财务管理工作，尤其是财务管理信息化不断面临新的挑战。

1.提高财务工作效率

近年来，随着部门预算改革不断深入，财政部陆续推进了预算编报、收支科目分类、政府采购等多方面的具体改革措施，建立和完善了配套的管理信息系统，对行政事业单位预算管理的内容不断增加、管理要求越来越细、越来越严，要求提供或报送的信息越来越多，频率越来越高，时间越来越短，对各单位预算管理工作的能力和时效性都提出了巨大挑战。与此同时，各单位财务核算为适应和反映预算管理的各项要求，需要记录的信息和核算明细层级越来越多，核算难度越来越大，导致核算处理的工作量和工作时间也数倍增长。在单位编制受到严格控制，财务人员难以按需增加的条件下，行政事业单位只有通过信息化手段不断提高工作效率才能满足日益复杂和繁重的财务工作需要。

2.提高预算管理控制能力的要求

随着改革的深入，一方面，政府和社会公众对强化预算约束要求越来越高、越来越严；另一方面，部门预算管理的内容越来越细化，不仅严格划分基本支出和项目支出，同时陆续增加了政府采购预算、资产配置预算、“三公”经费和会议费等专项预算额度控制，以及加强结转结余资金管理、推进经济分类预算试点和绩效评价试点等工作，使各单位预算执行需要约束的事项和内容越来越多，管理控制的难度不断增大，传统的事后财务支出报销、监督管理控制手段很难做到有效、全面控制，造成超预算、超范围开支的违规事项时有发生。探索更加注重事前、事中控制和监督的有效管理模式或手段，切实提高财务部门对预算执行的管控能力，成为行政单位财务监管的重要目标。

3.提高内部经济活动管理规范性

随着国家治理的不断完善，中央“八项规定”、厉行节约反对铺张浪费等要求的提出，近年来国家密集出台或修订了一系列行政法规、制度，其中包括会议费管理、培训费管理、出国费管理等众多的财务管理制度。这些制度不仅涉及经费支出范围、定额标准等财务管理规定，同时也涉及计划管理、业务分类、审批权限、信息披露等业务管理规定和流程，可以说涉及业务经济活动的方方面面。这不仅要求财务部门从经费角度通过管理、控制去落实，更要求业务管理部门和业务人员随时掌握规定和开展情况，从业务活动的全过程有效加以落实和控制，对单位财务部门和业务部门协同加强单位经济活动的管理、控制提出了更高要求和挑战，切实提高单位整体内部控制的有效性、业务开展和财务支出的规范性。

4.提高信息服务水平

首先，需要对外提供的信息数量、种类不断增多。随着《政府政务公开条例》的施行，政府部门预、决算公开和“三公”经费公开的实践不断深入，以及落实“八项规定”等政策检查、监督的加强，各单位要求对外公开或提供的信息内容越来越多、越来越细，不仅需要提供相应的财务指标、数据，同时还要提供这些财务数据后面所涉及的经济活动和业务活动等非财务信息、数据，如“三公”经费、“因公出国费”相应的出国团组数、出国人次、人均日出国费等。其次，对内及时提供管理、决策有用信息的需求加大。随着各种审计、监督检查的加强，以及绩效考核的推进，单位内部各部门控制风险、加强内部管控、硬化预算约束、提高业务活动和财务支出规范性、加快预算执行的主动性都大为增强，需要财务部门及时提供相关财务管理规定、预算执行情况、经费支出明细等财务信息，以及业务活动开展的相关非财务信息，为各内部部门在业务开展的各个环节进行有效管理、控制提供决策参考信息。

面对这些新的要求和挑战，各行政单位原有的以事后财务核算为重点的财务管理模式很难适应。为确保预算的刚性执行和财务支出的规范性，客观上需要这类单位将财务管理的重点转向全过程、全方位的预算管理，尤其要加大事前、事中财务管控与监督力度。与之相适应，财务信息化的建设也需要从单一、封闭的会计电算化核算系统转向具备预算编制、财务控制、财务分析、财务查询等功能，又能与其他业务信息或系统对接，实现财务管理与业务管理在数据上实时化、一体化处理的全方位管理的财务管理信息系统（韩向新，2010）。

（二）某部的预算管理现状和存在的问题

1.某部的预算管理现状

针对这些新的要求和需求，某部机关本级财务部门在不断建立健全财务规章制度、加强支出管理的同时，更加注重对预算管理工作的改进和提高。

（1）预算编制环节实行自下而上编制预算。具体做法是以司局为预算编报、管理责任单位，项目申报时通过处室汇总每个工作人员、司局汇总处室工作计划和经费支出需求，分析提炼后编报本司局（一上）或修改（二上）的预算申报项目和具体经费支出明细，从而做到人人参与预算编制、人人了解预算情况，预算编制与工作计划有机结合，确保预算编制符合实际工作需要，为下一步预算的刚性执行奠定良好基础。

（2）预算执行、控制环节实行事前申报、审批的管控流程。为控制超范围、超预算支出事项的发生，落实“先有预算后支出”的管理要求，某部规定所有涉及经费支出事项都须由业务处室在业务开展前提出预算执行申请，明确经费来源和支出预算，经本司局相关主管审批同意后，再由财务部门进行预算审核把关，审核同意后方可开展业务，办理后续财务借款、报销等手续。

（3）预算考核环节落实奖惩制度。主要从预算执行的进度和预算执行的规范性两方面进行考核并予以奖惩：预算执行进度考核指标成为下一年度预算安排增加或压缩的重要因素之一；而执行规范性考核情况直接计入司局以及司局领导班子的年度绩效考核评价分值，从而使业务部门前所未有地重视、加强对本司局的财务支出规范性管控和预算执行管理工作。

这种全员参与预算编制、预算执行事前审批控、预算执行结果考核、奖惩的管理模式的实施，较大程度上提高了某部预算管理工作水平，增强了财务管理工作的规范性。

2.存在的困难与问题

（1）财务管理效率低下，无法适应信息化时代高效政府的新要求，造成财务人力资源紧缺。首先，传统手工模式下的预算执行申请、审批、报销历时过长，影响整个单位行政效率，招致业务部门的不满。预算执行从提出申请到业务审批、财务审核的每个审批环节都需要文件的人工传递、送达，甚至很多时候还需要业务人员与审批人员、上下级审批人员之间进行面对面的直接对话、解释、沟通，如果一方因出差、开会等原因不在岗位，还需要经办、审批人员多次往返办理，造成人力和时间上的巨大浪费，耽误业务的正常开展，并引起业务部门的质疑和不满；同时，业务部门和财务部门信息重复填写，浪费大量人力和时间。在财务审批过程中，初审人员需根据业务部门的预算执行申请填制审批意见呈批件，其中支出事件描述、经费来源（科目、项目名称）等信息多数是重复描述，耗费大量的工作时间，尤其挤占了稀缺的财务人力资源。其次，会计凭证录入工作任务繁重，会计核算工作效率低下。对于每笔会计分录，会计人员都需根据已审核的报销单据和预算执行申请审批单，在会计核算信息系统中重新输入或勾选事件摘要、预算执行单位、经费来源（含预算年份、预算支出功能科目、基本支出或项目支出、项目编码）、预算支出经济分类、数额等近十项信息，填制一笔会计分录需要耗费几分钟，工作量庞大，占用大量人力、时间，致使账务处理工作严重滞后，进而影响会计核算信息的及时收集、整理、分析和向业务部门反馈，削弱了财务信息作用的发挥。

（2）预算执行无法实际做到事前控制，超预算和超范围开支等不合规事项时有发生。首先，无预算或超预算范围支出事项无法有效控制。由于部门预算编制系统为单机版，除业务司局负责预算编报的少数人员外，绝大多数业务人员和业务部门审批人员没有安装该系统，不能实时查看本司局（处室）项目预算的具体开支范围和明细数额，其根据业务开展需要提出（批准）的预算执行申请经常出现超出预算项目开支范围或预算支出明细间互相挤占的情况，财务审核人员由于业务繁忙，或因无暇去与预算编制系统的支出明细一一核对，或限于业务部门的坚持而妥协，导致无预算、超支出范围开支问题时有发生。其次，超预算金额支出事项发生频繁。由于会计核算系统只反映事后支付信息，手工审批模式下，财务部门无法实时收集、汇总、传递动态的经费开支情况以及业务开展信息和预算剩余额度等决策有用信息，各级审批人员只能凭感觉进行审核决策，无法对预算执行总金额和分项支出金额进行准确、有效的事前控制，导致项目支出超预算金额等不合规事项时有发生。

（3）财务管理不规范问题时有发生。由于财务管理支出规定涉及内容多且要求细，会议费、差旅费等定额标准也在不断修改、完善，业务人员难以准确掌握，容易发生超范围、超标准开支等不合规问题。同时，业务人员手工填写的报销单据很难做到规范，漏项、错项较多，全部需要前台财务人员人工审核，不仅增加了审核、指导修改的工作量，也容易出现错审、漏审问题，从而降低了审核把关的准确度和财务支出的规范性。此外，所有预算、财务管控事项都由人工审核、决策，也增加了因各级审批管理人员决策信息的缺乏、对政策制度的理解偏差以及少数越级审批、人情审批等因素的影响，从而增加了财务管理规定难以有效落实的风险。

（4）单位内部总体管控效果不佳，经济支出业务问题不断。特别是涉及多头管理的会议费、培训费、政府采购等支出，容易出现超预算执行政府采购、无计划、超天数、超人数召开会议（培训）、超定额标准开支等不规范问题。

（5）财务会计核算的及时性和准确性不理想。由于在会计核算环节，预算执行的信息完全依靠会计核算人员进行重新审核、确认、记录并生成，巨大的工作量不仅使会计人员不堪重负，难以及时完成会计核算工作，同时还容易出现经费来源、会计科目确认错误，以及涉及双分录会计业务(如固定资产购置业务)漏记分录等较大的会计确认、核算出错风险。

（三）坚持问题方向，深化财务管理信息化改革

针对上述问题和痼疾，财务部门进行了深入的分析和反思，发现问题根源主要在于财务管理信息化建设的滞后。由于现有财务管理系统基本停留在财务部门内部使用的会计电算化的初级水平，还没有建立起一套基于网络、面向全体员工、实时处理的财务管理信息系统，无法提供及时、有效支撑当前较为先进的预算管理理念和管理流程、方法的各方所需的管理、决策参考信息，从而导致在较为先进的财务管理理念和模式下，财务部门依然面临上述问题和矛盾。

因此，对现有财务管理信息化现状进行梳理，找出信息化建设中存在的突出问题加以改进、提高，是解决上述问题的关键所在。

1.某部财务管理信息化的现状

某部建设或使用的财务管理信息系统主要有以下三类：

（1）会计核算信息化系统。某部机关本级财务信息化建设始于20世纪90年代初，即从1992年开始建设、使用了某部财务核算信息系统。该系统设置了工资核算、账务处理、财务报表等模块，主要完成机关本级日常的财务核算工作，向审计、财政等外部部门提供财务信息。因此该系统使用、服务的对象为财务人员，不对其他部门或人员开放，是单一、封闭的账务处理系统，基本不涉及对财务支出的管理控制和对单位内部业务部门提供相关财务信息。

（2）预算管理的相关信息系统。2000年以来，某部陆续使用了财政部统一开发的预算编报系统、决算编报系统、国库集中支付系统等多个相互独立、功能单一的信息系统，这些系统的使用主要是满足财政部的管理、报送要求，也基本不涉及单位内部部门间的信息沟通和财务支出的管理控制问题。

（3）其他专项财务管理信息系统。指由财务部门不同处室开发的诸如资产管理信息系统、政府采购信息系统等专项财务管理信息系统。这些系统一般单独建设，不与预算管理相关系统和会计核算信息系统对接，也不对单位内部其他部门和人员开放，主要为加强专项业务管理处室对相关信息的采集、整理和统计、分析利用，以提供其本身所需的管理、决策支持信息和对外报送信息。

2.财务管理信息化存在的主要问题

（1）缺乏符合本单位内部管理需求的、完整的预算管理信息系统。单位内部预算管理包括预算编制、执行控制、考核三个主要环节，某部除预算编制环节有财政部的单机版预算编制信息系统支撑外，其他居于关键地位的预算执行控制环节所涉及的预算执行申报和审批业务以及支出报销业务没有相应的管理信息系统支撑，全部依赖传统的手工处理方式，导致预算编制与预算执行、报销管理业务在实际操作层面的分离，难以协调一致。

（2）财务部门内部信息难以互通、共享。由于各财务信息系统之间各自为政、各取所需，形成一个个信息孤岛，信息难以互通共享，无法实现预算管理、其他财务管理业务之间的有效对接和信息共享，导致内部控制的各个环节相互脱节，因而难以形成相互支持、相互制约的管理合力，使单位整体内部控制效果大打折扣，财务支出不规范问题时有发生。

（3）财务信息系统封闭运行，无法实现财务部门与业务部门信息共享、协同管理。除了预算编报系统外，其他财务信息系统都是财务部门内部封闭使用的系统，没有利用现有网络技术与业务部门和单位员工互联互通，无法进行实时管理并提供相关信息反馈、服务，造成既无法对业务部门及时提供相关财务信息。财务部门也无法实时收集、整理、分析与财务支出相关的业务信息，使财务部门和业务部门都难以获得有效的决策信息。

二、预算管理一体化信息系统的总体设计

经过深入研究和论证，某部决定对原有以单一满足会计核算需求的财务管理信息系统进行改造和升级，通过开发建设预算管理子系统，使之升级为面向全体员工、多功能的实时财务管理信息系统，切实提高财务管理工作效率和管理控制效果、服务能力，满足部门预算管理科学化、精细化，财务支出规范化的要求。

（一）系统建设的目标

系统建设的总体目标：一是提高单位行政工作效率。即通过建设面向全体员工、实时管理的网络平台财务系统，提高单位经济活动管理和财务管理工作的效率。二是提高预算管理水平和服务能力。即通过信息系统的自动控制，实现预算执行的事前、事中控制和事后信息服务，切实提高预算管理的精细化水平，杜绝无预算、超预算支出。三是提高单位内部管控能力和经济活动规范性。即通过整合、连接各相关业务信息和系统，实现财务信息和业务信息的共享互通，切实提高单位整体经济活动管理控制能力，从而有效促进单位经济活动和财务支出的规范性。

为了达到上述目标，系统重点解决以下问题：第一，实现预算执行申请、审批及财务支出报销申请、审批的电子化、网络化处理；第二，实现预算指标对预算执行申请、审批的自动控制，有效落实预算执行的事前控制；第三，实现系统对相关内部控制要求的自动控制、刚性执行经济支出业务审批流程和财务管理制度，确保相关经济活动和财务支出的规范性；第四，实现预算执行审批、报销管理和账务核算的统一平台管理、信息共享，并自动生成记账凭证；第五，实时归集、生成预算执行相关财务信息和业务信息，为有关各方及时提供决策参考信息或相关统计信息报表。

（二）系统建设的总体思路和特点

总体思路是：以预算管理的基本内容为基础，将预算管理的职能与本单位的业务活动全过程联系起来（刘永泽、况玉书，2014），实现预算管理全过程在本系统中的一体化管理；将以资金支出管控为核心的相关内部控制流程和关键控制内容嵌入到系统中，提高对经济支出业务的有效控制；将预算管理与财务核算有机衔接于同一个ERP系统内，使预算管理和经济支出活动产生的信息可以在两个子系统中互联互通，及时、全面反映本单位预算执行情况和相关业务执行结果，为有关各方提供决策支持。

根据这个思路，系统的建设体现出一个非常明显的特点，也是本系统建设的创新点，就是系统建设的“一体化”。具体来说，系统建设实际要实现三个方面的“一体化”：首先是预算管理全过程的一体化处理。即该系统要将预算管理所涉及的预算编制、预算执行和控制、预算分析和考核（主要是信息处理和提供）各个环节全部纳入系统管理。其次是预算管理与相关内部控制的一体化处理。即将相关业务审批流程和管理规定嵌入预算管理子系统，使系统在执行预算管理审批流程的同时，自动进行相关控制，实现内部控制目标。最后是财务管理、业务管理、会计核算信息流的一体化处理。即通过本系统的实施，将业务部门和财务部门的执行、审批业务有机连为一体，实现业务信息和财务信息的同步处理、互联互通；通过预算管理业务与财务核算业务统一平台处理，实现二者之间信息的实时传递、互通共享。

（三）系统建设的原则

预算管理一体化信息系统建设遵循的原则：全面集中、协同处理，高度集成、资源共享，标准统一、满足内控，需求引导、分步实施，强化管理，保障安全。

1.全面集中、协同处理

即系统应该集中提供单位所有经济活动支出涉及的预算指标管理、预算执行申报和审批管理，财务报销管理、会计核算、信息反馈等所有环节的在线服务、管理；系统管理、服务对象涉及全体员工，每个员工都拥有各自的账户、角色和权限；业务部门和财务部门集合在统一平台上进行业务申报、审批管理，实现业务管理和财务管理的协同处理。

2.高度集成、整合资源

即通过加大信息系统集成力度，有效整合分散的财务、业务应用和信息资源，联通孤岛、共享信息，充分发挥信息化的整体效能。

3.标准统一、满足内控

即在系统中将制度规定和有关标准、开支范围、业务办理的审批流程、权限嵌入、固化在系统内，实现经济支出活动管理和审批流程的规范化、标准化，确保内控目标的实现。

4.循序渐进、分步实施

即在力求全面的基础上，分阶段选择实施不同功能模块。根据单位现有条件和当前急需解决的问题，先行重点解决、集成与财务支出密切相关的管理、控制问题，同时预留接口和功能模块，进一步满足外部环境变化和内部管理要求的提高。

5.强化管理，保障安全

从管理体制、技术保障和运行服务等方面入手，严格执行国家有关信息安全、保密等方面规定，确保信息系统安全保密和不间断高效运行能力①此项原则来源于国家工商管理总局2012年2月14日发布的《关于印发〈工商行政管理信息化发展“十二五”规划〉的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-02/22/content_2073825.htm。。

（四）系统建设的总体构架

为方便使用者尽快适应信息化系统管理模式，系统建设开发确定的指导思想为：系统建设的功能模块、审批流程都要尽量衔接现有的业务规定和管理流程。

某部现有的财务管控思路和工作流程为：根据财政部下达的预算“一下”控制数编制的“二上”预算，分解、确定各内部机构的预算指标；预算指标控制预算执行（包括预算指标控制预算执行申报和审批、预算执行审批结果控制经费支出报销2个环节）、预算执行（经费支出报销）结果进入会计核算并提供相应报表信息。

按照上述财务管控流程，系统建设的实施方案为：将原财务部门封闭运行的财务核算信息系统迁移至民政部机关办公内网，在此系统平台上开发建设面向每个员工的预算管理子系统；同时升级改造原有财务核算子系统，使预算管理子系统和会计核算子系统搭建在同一个ERP系统框架上，共享软、硬件资源和基础档案，两模块之间信息数据可以互联互通，实现由报销单据的数据信息自动对应生成总账模块的记账凭证，会计核算的信息可向预算管理子系统实时反馈、传递；同时增设、预留与其他系统的接口，逐步实现与财政部开发的预算编报系统进行对接，接入预算编报的指标信息对预算执行进行有效控制；与资产管理信息系统进行对接，以达到财务支出和资产购置协同管控的目的；与国库集中支付管理系统对接，实现预算执行进度与资金用款计划安排的有效衔接等。系统的总体框架如图1所示。

图1：预算管理信息化系统总体框架

三、预算管理系统建设的具体实施

（一）系统建设的主要内容和功能

本项目最主要的建设内容是预算管理子系统的各业务管理模块，具体包括：指标管理模块、预算执行审批管理模块、报销管理模块、综合查询四大模块（见图2）。各模块具体内容和主要功能如下：

1.指标管理模块

系统管理员和相关权限的财务管理人员、业务管理人员可在该模块导入、调整预算指标和相关业务计划指标，并设置相关控制内容、标准。

（1）预算指标管理。包括年初预算编制系统“二上”数据的导入，以及年中根据“二下”数据、预算追加或调减进行的指标修改，由系统管理员或指定的财务管理人员根据授权完成。以向财政部报送的主要由各部门具体细化编制汇总而成的“二上”数据为预算指标管理模块的基础数据，按照使用司局、预算科目、经费年度（本年预算、上年结转）、经费来源（预算项目及其具体支出明细项目）等属性分别导入本模块的预算报表中，以实现后续对预算执行进行的精细化控制和自动生成相关会计凭证的信息提取。

（2）会议（培训）计划指标管理。由会议（培训）的业务主管部门指定管理人员承担。为落实会议、培训管理的相关制度要求并确保会议、培训预算管理和经费支出的规范、合规，在“二上”编制时，会议、培训的业务主管部门会同时要求各司局编报下一年的会议（培训）计划，明确每个会议（培训）的名称、会议类别（包括一类、二类、三类、四类）、经费支出渠道（基本支出或项目支出的具体项目名称）、会议地点（京内或京外）、参加人数和经费预算等内容，经财务部门审核并报部长办公会审议通过后，纳入“二上”预算编报，以实现会议（培训）计划管理和预算管理的统一。会议（培训）的业务主管部门负责年初将会议（培训）计划导入到本系统模块中，年中根据经审批通过的会议（培训）计划增减情况及时进行调整。后续各部门要填写并提交会议（培训）支出申请审批表，必须从系统中勾选对应的会议（培训）计划，如无对应计划则无法提交审批表，从而杜绝该两类业务无计划开展。某项会议（培训）计划执行一次后，计划列表中将不再显示，以保证同主题会议（培训）不能重复召开；如该会议（培训）未按计划召开或临时取消，审核人员可以做弃审操作，回退审批表，释放会议（培训）计划，待下次召开时参选。

图2：某部预算管理子系统四大模块

（3）相关控制指标设置。财务部门可以根据管理的需要和控制的重点，在系统中设置各类财务制度规定的支出范围和标准或控制额度（如政府采购控制指标），以实现系统对相关支出的自动控制。本系统中目前主要对会议费、培训费、固定资产购置等经济支出按制度规定进行了定额标准等相关指标控制设置，同时对各项经费预算指标分配或导入了相应的“三公经费”、会议费、政府采购预算指标控制数，以加大对这些专项预算执行的控制力度。如“会议费额度”内嵌在各个经费预算项目中，如该项目没有分配会议费额度，或会议支出累计申请总额超出了该项目会议预算控制数总额，则使用该项目经费的会议费申请单将无法保存提交，从而可以实现对会议（培训）业务开展的有效控制，杜绝该两类业务超预算支出。同理，根据政府采购管理规定，系统中也嵌入了国家规定的“资产采购标准”，以及每个经费预算项目的“政府采购额度”。如某项目没有政府采购额度，则使用该项目经费的资产采购审批单将无法保存提交。同时，系统还按照“购置类型”所对应的采购标准刚性控制所采买资产采购金额，通过事前控制落实采购预算和采购标准。

2.预算执行审批模块

本模块主要实现业务员预算执行申请表（即审批单）的线上填制、提交，审批人员的线上审批、确认，以及审批单的查询、打印等内容。预算执行审批模块的突出特点是强大的系统自动控制功能。本模块以某部相关财务管理办法为蓝本，规范了业务单据类型以及各类型业务单据的管理要求，是超预算（计划）支出事前有效控制和预算执行落实相关制度要求的关键控制环节。

预算执行审批表的填报、审批首要和必须解决的是预算刚性执行的事前控制问题，同时还需解决某些业务的计划管控、额度管控问题，以及相关制度规定、管理流程的落实问题等。本系统根据对不同业务管理控制的需要和审批流程的不同，将预算执行审批表细分为会议费、培训费、出国费、委托业务费、固定资产购置、劳务费、外事接待费、其他费用8类审批表，并相应地为不同审批表设计了标准化的专用电子单据，实现制度规定对各类支出的有效控制。

（1）预算刚性执行的事前控制。下面以“其他费用审批表”的填报、审批为例说明系统是如何进行超预算控制的。“其他费用审批表”和所有类型的审批表必填事项包括：部门、处室、经费年份（当年预算或上年结转结余）、经费来源（勾选项目名称及其具体支出明细，基本支出分配给司局使用的额度设为一个项目，按经济支出类型设置具体支出明细）、支出经济分类（以上内容系统内设选项，对应勾选即可）、支出事由、支出预算金额等内容，同时还包括事项说明（对不完全符合制度要求的事项缘由进一步说明，以获取审核、审批人员的例外批准决策）等非必填内容。按照系统设定的使用管理权限，每个业务部门上线人员在系统中都能且只能看见和勾选分配本司局使用的预算项目和会议计划等控制内容，以简化操作、提高填单的准确性。同时，对于勾选的具体支出明细，系统会自动计算该具体支出明细项下剩余可使用的预算额度（用总预算额度扣减累计已报销金额和已上传未审批或未报销金额），业务人员只能在剩余可使用额度内填报支出预算，否则系统自动审核并弹出错误提示信息，且无法保存和提交审批单，从而保证从业务发起的源头就通过预算指标对项目支出明细，乃至项目、科目、部门总支出进行有效的事前控制，防范超项目支出范围、超预算金额支出等违规事项的发生。此外，利用剩余可使用预算额度不仅可以防止超预算支出，同时还起到督促经费申请人在业务办理结束后及时报销的作用，因为如不及时报销，剩余预算将无法释放，其结果是会影响到后续支出申报、执行，并进而影响本部门预算执行率。

（2）计划管理控制和关键控制点的控制。以会议费审批表为例来说明这一点。会议费审批表除常规的必填项目外，按照会议费管理相关规定，增加了会议名称、会议计划勾选、会议类型、是否京内、是否定点、是否内部场所、是否视频、会议开始日期、会议结束日期、参会代表人数、工作人员数、会议场所、会议预算金额等业务内容和细项，同时表中还增加系统自动计算并显示的相关内容，如会议费额度、标准金额、实际金额等细项，以方便事前控制和事后统计、分析。

通过会议费审批表的填制，系统可以实现其他几方面的管理、控制功能：首先是对超预算支出会议费的事前控制。由于部门预算中对每个项目、支出科目都有明确的会议费预算，为此，本系统指标管理模块中也为每个部门的每个项目经费分配了相应的会议费额度，系统实时对同一项目经费的会议费支出进行自动累计、计算并显示该项目剩余可使用的会议费额度，对于超额度使用的会议费审批表填报，同样不予保存和提交，从而可以确保每个项目经费的会议费支出不超预算控制数。其次是会议计划的管理控制。会议费审批表新增填制时，“会议计划”是必选项，业务员只能从系统自动弹出的其所在部门尚未使用的所有会议计划中进行勾选，没有对应的会议计划勾选将无法完成审批表的填制和提交。通过会议计划的勾选，使无对应计划的会议费支出审批单无法提交，从而可以杜绝无计划召开会议并列支会议费。再次是对涉及制度规定的会议开支标准、天数、人数等相关标准的管理控制。按照规定，所有会议计划都必须明确会议类型，针对一、二、三、四不同类别会议，系统指标管理模块中内置了制度规定的不同类型会议对应的人均每天会议支出标准、会议天数和人数的最高限额。审批单填制过程中系统可自动计算或比较相关数据，一旦超标准、限额，系统将提示错误信息，此时审批单无法保存和提交，从而确保会议业务从发起之初就能有效落实各种定额标准和制度规定。最后是对会议地点（定点、京内京外、内部场所）等其他业务管理规定的控制。针对会议定点要求，以及不同的会议类型对会议地点的不同要求，业务人员在填制会议审批单时都需对上述事项进行勾选、明确，对于不完全符合制度原则要求的，由各级审批人员根据实际情况和业务开展需要，作为例外事项从严把握、审批。

（3）管理流程的控制。本模块嵌入、固化某部机关本级财务支出规定的相关审批流程，并按照支出金额、经济支出类型的不同分别制定审批流。业务发起人填制的预算执行审批单保存后，系统将按该审批单支出类型和管理权限对应的审批流程，自动、逐级提交到本部门领导、财务部门审批人审批。当某一层级的审批人不予批准时，可选取逐级驳回或直接驳回功能由系统自动将审批单及驳回理由退回前一级审批人或直接经办人。只有审批流上的每个级次的指定审批人都审核通过，预算执行申请才完成审批，业务才可以开展并进入后续的财务报销管理模块予以报账。总体来说，预算执行申报、审批流程如图3所示。如果是出国费、固定资产购置等需归口管理部门审批的支出事项，业务司局内部审批结束后将自动提交到外事（资产）管理部门审批，审批通过后继续自动流转到财务部门进行审批。审批通过后，系统还会将审批结果直接抄送资产采购执行部门，由其组织实施采购。因此，通过系统对管理流程的设置、固化，可以刚性落实相关内部控制管理流程，杜绝越权审批、越级审批问题的发生，不仅有利于提高经济业务行为和财务支出的规范性，同时也无需后续审批人以及会计人员对前端审批程序规范性进行复核，提高审批效率。

图3：某部预算执行申报、审批流程图

3.报销管理模块

报销管理模块主要提供业务员报销单据的线上填制、提交，审批人员的线上审批、确认，以及报销单的查询、打印等功能。除2000元以下小额支出报销单和差旅费报销单为直接报销单外，其他支出的报销单需一一对应所属预算执行审批单，如会议费报销单、委托业务费报销单、其他费用报销单等。系统为这10类报销单相应设计了标准化的专用电子单据，以实现对各类支出相关规定的有效落实。

（1）报销管理的工作流程。预算执行审批表通过最终审批后，系统自动将审批结果消息发送给业务发起人。业务司局可据此开展业务，业务完成、票据取回之后，业务人员可在系统的报销管理模块中填制、生成相应报销单，提交给本司局审批人员审核，审核通过后的电子报销单自动流转给财务部门审核人（会计）审核；会计通过核对原始凭证，签署审核意见，审核同意后打印报销单据，并粘贴原始票据，传递至出纳办理资金支付或结算。单据流转方向如图4所示。

（2）报销管理模块的主要特点和功能。一是实现预算执行审批表对报销支出的控制功能。一般报销单（不含直接报销单）是由业务员从审批通过的审批单选取生成。以会议费报销为例，业务员要报销会议费支出，需进入系统选定本次报销对应的会议审批表，点击后自动生成会议费报销单，会议审批表上已填制的经费来源、会议计划、会议名称等主要信息自动复写到报销单上，无需重复录入，业务员只需根据实际情况，修改或填写实际参会人数、天数、报销金额、附件张数等信息，但实际报销金额、人数、天数等不得超出预算审批表申报、审批的预算金额等相应数据，否则报销单无法保存、提交，从而实现了预算执行审批表对报销单填报的控制，并进而使报销单继续自动实现了审批表的所有控制功能，确保了所有支出不超预算、不超定额标准等规定和管理、控制目标。二是实现报销单据填报的标准化、规范化。结合不同经济支出科目管理控制的需要，系统对差旅费、劳务费、培训费等10类报销单设置标准化的专用电子单据和系统审核功能，实现报销单填制的标准化、规范化，提高财务报销审核的准确性和财务支出的规范性。三是实现报销单自动生成记账凭证功能。由于报销单填制的每笔支出必须明确、细化到经济支出科目，且报销模块与会计核算子系统总账模块无缝衔接，系统将根据报销单支付方式和经费来源、经济支出分类、经费年度等，自动指向会计核算的相关借贷科目，并提取单据说明作为摘要，从而实现报销单据的数据信息自动对应生成总账模块完整的记账凭证。会计人员在出纳报销确认后，可选定单笔或多笔报销业务，一键即可完成记账凭证的生成。同时，针对预算管理子系统按照经费预算项目的明细项目进行控制和列支的管理特点，会计核算子系统中的会计平台通过合并同一经费预算项目下不同明细项目的支出，使记账凭证中的经费预算项目和财政部下达的预算项目一致，达到内部管理、外部管理的统一协调。四是实现对报销业务原始信息的自动采集功能，为后续的查询、统计、分析提供丰富的信息资源。报销单不仅自动采集了审批单从业务发起之初填报的所有原始数据、信息，同时还通过在表体上多栏填报的方式，细致、具体地反映某项业务的不同经费支出用项及支付方式等。如会议费支出，业务员可分栏具体填报会议费、交通费和其他费用等；支付方式细化到公务卡、支票、汇款、现金，如选择汇款，还必须录入收款单位，方便自动生成凭证时一张报销单可根据业务情况或支付方式不同多条分录录入不同科目、汇款单位自动录入摘要，同时打印单据中显示报销总体金额中具体的公务卡支出金额、汇款支出金额、现金支出金额等，方便出纳核对以及付款。此外，由于系统将原始凭证中原本很难收集、分析的信息（特别是人数、天数、京内京外、定点与否等非货币性信息）数据化，所以可以为财务部门或相关业务部门后续的查询、统计、分析以及管理细化、深化工作提供准确的数据基础和丰富的信息资源。

图4：报销管理模块单据流转方向

4.综合查询模块

为切实发挥系统信息采集、汇总、分析的优势，满足业务人员、财务人员和各级审批人员对业务开展、管理、决策等多方面的信息需求，系统通过对数据进行多维度分析，提供四类查询功能：（1）固定报表查询。系统从不同角度提供了“预算执行表”“内部预算明细执行表”“经费支出查询表”“报销情况查询表” “会议费支出情况查询表” “会议计划执行查询表”“会议费额度支出查询表”“培训计划支出查询表”“政府采购额度支出查询表”9张固定格式统计报表，方便业务部门（财务部门）查询、统计本部门（单位）在一定阶段的所有经济业务事项支付情况和预算执行进度以及某具体项目所有明细支出等，有利于对本部门（单位）项目执行的整体把控，督促业务执行和为下一年预算编制提供历史数据参考。（2）组合条件查询。即业务（财务）部门可以通过设置不同条件进行组合查询，如选择明细项目、业务处室、支出类型等，可以直接形成所需分析统计报表，并可以以EXCEL文件输出后做进一步分析。（3）个人业务查询。提供业务人员查询本人所有申请的单据及审批状态、具体内容，本人在一定时间段所经办的所有经济业务事项的支付情况，以及各级审批人员查询本人审批过的所有单据等。（4）制度查询。系统支持财务部门在本模块中持续发布并更新制度、文件、通知、培训资料等相关材料，单位员工在办理具体业务时可在线查阅、学习相关制度、规定，从而提高财务业务办理的效率和规范性。

5. 系统管理模块

为实现预算管理子系统的各业务管理功能，以及该子系统与原财务核算子系统的无缝链接、档案和数据资源共享，系统改造还包括对系统管理模块的改造，通过基础平台对整个信息系统予以支持。系统管理模块主要由系统管理员进行系统初始化设置和维护，实现账套设置、用户权限管理、业务流程管理、审批流设定、单据模板管理、基本档案管理（包括部门、人员、会计科目等基础档案和其他保障系统正常运行的基础数据的增加、修改、删除等，实现人员与部门关联、部门与项目关联、经济支出与会计科目关联等）、会计平台管理（即针对不同报销单据以及不同付款方式等，定义与之相匹配的对照要素、凭证模板等，以自动生成记账凭证）等功能。

除上述功能模块实现的功能外，本系统还设置、实现了其他一些管理功能，如预警控制、合同款的分期付款管理等。以预警控制为例，它包括超时预警和业务规范性预警。超时预警，即业务员有审批单审批通过后15天未报销、会议费审批通过10天未报销时，在经办人登录本系统时，系统会自动弹出“您有审批单（会议费）审批通过15天（10天）未报销，请及时报销”等警告框提示，从而督促业务员尽快完成业务办理和财务报销手续；规范性预警，即所有单据填写时必填事项不能缺省，预算金额不能超剩余预算指标、支出标准不能超定额标准等，否则会提示错误信息并不予保存。

（二）系统建设实施步骤

本项目于2012年初完成初步的需求调研，结合其它部委先进财务管理信息系统的建设经验，提出了本项目建设的目标、总体方案、功能架构和建设内容等，并于2012年6月底完成项目科研立项，纳入2013年项目预算。系统建设于2013年通过政府采购方式确定开发商后正式开始实施。

系统实施大体分为以下7个步骤：（1）需求调研、分析。即重新梳理预算管理、报销支出、相关业务管理规定和审批流程，深入调研业务部门和相关归口管理部门的管理需求，确定系统主要功能模块、具体内容和工作流程等。（2）系统软件开发、改造。包括对预算管理子系统的软件开发和对财务核算子系统的升级改造。（3）环境初始化和数据准备。即建立用户、角色并分配权限，完成各功能模块初始化设置和相关动态数据提供，并根据调研结果在系统中进行全流程、全单据测试。（4）组织宣传、培训。为取得业务部门的理解和配合，保证系统上线后的平稳运行和运行效果，财务部门利用多种机会和场合宣传预算管理要求和系统部署的必要性、优点，并于系统上线的前、后分别组织了三次全员培训，确保每个员工都能熟悉和了解系统功能、操作方法。（5）试点运行。即导入2013年相关数据组织2个司局进行了1个月的试运行。（6）整体上线运行。即根据试运行结果对系统进行适当改进、优化后，于2013年12月底将2014年预算“二上”相关数据分解后导入系统，系统正式运行实施。（7）后期维护和升级。即对运行中发现的软件问题及时改进，根据新的管理需要，逐步扩展相应的管理内容，如根据2014年新出台的培训费管理办法，增加了培训计划、支出标准等控制内容和相关统计报表等。

四、系统运行的成效评价

预算管理一体化信息系统实施运行已满两年，从实际运行效果来看，较好地实现了系统建设目标，为某部机关本级提高管理效率、规范财务支出、提升财务管控能力和服务水平提供了良好平台和坚实基础。具体体现在如下几个方面。

（一）促进了单位行政管理和财务管理工作效率的显著提高

⒈缩短了经济支出业务的审批等待时间，增强了业务办理的时效性

通过预算执行申请、审批及财务报销审批的电子化、网络化处理，各层级审批人员能在本人在线的任何时间办理业务申报或审批，审批结果实时传递给下一审批人，最终审批结果第一时间自动反馈给业务发起人，从而大大节约了审批链上的无效等待时间，提高了单位整体行政工作效率。

⒉避免了各审批环节审批签报的重复填写工作

各经济支出事项的所有信息只需业务发起人一次填制，通过系统可自动逐层流转到审批流里的每一审批人，不再需要另行填制审批签报单，避免了层层审批环节信息的多次重复填写，节约大量人力、时间（仅财务审批环节，2014年通过系统审核预算执行申请6000余份，相当于每个工作日财务人员可少写审核签报24份）。

⒊提高了预算执行审批的效率和效果

由于预算控制、相关制度、规定、流程等的控制绝大多数都由系统自动实现，审批人员只需关注少数关键点的控制，这样不仅可以提高审批的准确性，同时还节约出大量的精力和时间用于更重要的管理、预测、分析和决策等事项。

⒋实现了自动生成会计凭证功能，极大提高了会计核算工作效率和效果

财务报销后，会计人员可以单张或批量通过本系统直接生成记账凭证，无需修改，每张凭证中包括的科目、项目、金额、摘要、付款方式、会计科目等十几项信息不再需要手工录入，只需轻松一键完成，使财务核算效率和准确性都大大提高。因此，2014年某部财务核算室在经费支出大幅增加、工作人员减少2人的不利情况下，会计核算工作却比往年更加及时、准确。

（二）提高了单位整体预算管理水平

⒈提高了预算执行的规范性

通过预算执行的事前控制、实时计算出剩余指标额度，系统自动控制了预算执行支出申请的填报和审核，使业务发起之初就实现了预算指标和相关计划指标的有效控制，杜绝了超预算、超计划经济支出事项的发生。

⒉促进了预算执行进度的加快

在对各内部部门进行预算执行进度考核的背景下，各业务部门的员工和领导都能通过系统随时了解和掌握每个项目以及其中每项具体业务的执行进度，这样不仅增加了业务部门和业务人员加快预算执行的压力和自觉性，同时也为其找准预算执行的难点和关键业务及时提供了准确信息，有助于加快项目实施、预算执行进度。

⒊强化了预算观念，促进单位预算编制水平的提高

由于系统的实施运行，预算执行受到细化的预算指标的刚性控制，没有预算或没有足够预算指标的事项完全无法开支，使业务部门从一般工作人员到领导决策者都深刻体会到“先预算后支出”的刚性约束力、经费预算与业务工作的紧密关联性、预算编制工作的龙头作用和重要性，从而更加注重预算编制与工作计划的有机结合，注重提高预算编制的准确性和精细化水平，进而为整个预算管理工作奠定了良好基础，促进了单位整体预算管理水平的提高。

（三）促进了相关内部控制制度的落实，提高了单位经济支出业务活动的规范性

本系统以预算管理控制为核心，以经济支出事项申报、审批和财务报销业务为抓手，将制度规定、审批流程和资产管理、政府采购、会议、培训等相关业务主要控制要求有机地嵌入、固化在系统内，一方面使全体员工在业务开展之初就了解和明确业务和财务的具体规定、限制、标准，从而可以从源头上有效促进业务活动开展和财务支出的规范性；另一方面，通过系统对各项经济支出业务审批的自动控制、实时控制、刚性控制和审批流程控制，避免了越级审批、越权审批、审核失误或人为操纵等人为因素的影响，实现了内部控制标准对各项经济业务的“自动”约束，从而大大提高了经济支出业务活动和财务管理的规范性。

（四）提升了财务部门信息服务能力和价值

本系统通过预算管理子系统对审批业务数据的源头采集，以及各模块间信息的高度集成，互联互通，实现了业务信息向财务信息的实时转换，使财务信息实时归集、整理、分析、反馈到业务部门和相关各方，提高了财务信息的时效性、完整性和共享性，消除了存在于财务部门内部以及财务部门与业务部门、业务归口管理部门之间的信息孤岛现象，确保了业务信息与财务信息的一致性、业务处理与财务处理的同步性，从而更方便地为各方提供各种财务、业务统计、分析数据和报表，更有效地为单位各方、各层级的管理决策提供信息支持，促进了单位管理控制在总体与局部上的高度协调一致，有效扩大管理范围，提升了单位整体管理控制能力。

（五）推动了财务会计与管理会计的融合发展

系统的实施运行将原始凭证中原本很难收集分析的信息数据化,并能自动生成记账凭证，在有效提高会计核算的准确性、完整性和及时性，完善和提升财务部门会计核算和对外提供信息、报表服务功能的同时，还将大量财务力量从简单、重复、繁重的会计核算和数据处理中释放出来，投向预算管理和控制，财务预测、决策以及信息分析、提供等管理会计工作，从而促进了财务部门职能由侧重财务会计向财务会计和管理会计共同发展、融合发展转变。

（六）促进了财务部门职能、作用的发挥

系统提供的预算管理全过程一体化处理功能，促进了财务监管变事后被动监督为事前、事中的管理、控制，有效提升了财务部门对经济业务的管理控制职能。同时，系统强大的信息数据采集、整合、分析功能，以及完善的报表查询体系，为单位内部各业务部门的管理及时提供决策参考信息和各种统计分析报表，极大地提升了财务部门的信息服务职能。此外，通过本系统的实施，单位内部相关业务管理规定和审批流程固化于系统内，将涉及多个部门、多个领域的经济支出决策事项整合在统一平台上处理，实现了业务信息和财务信息实时共享、互通，促进了部门间、各业务流程间的相互协调和沟通，有效提升了财务部门的财务沟通和协调职能。

五、系统建设、运行的经验总结

预算管理一体化信息系统自建成实施以来，运行平稳，成效显著，成为某部机关内部使用范围最广、使用频率最高、得到广泛认可和好评的业务管理系统。总结本系统实施运行的成功经验，除了系统本身设计的科学性、合理性和实用性，主要还有以下几个方面对于行政单位财务管理信息系统的建设可资借鉴。

（一）全员参与、自下而上编制预算是本系统应用的工作基础

这是本系统能以预算管理控制为核心的重要条件，否则，预算编制不是由业务部门全员参与编制、不能紧贴工作任务，或预算指标不细化，将导致预算执行环节大量实际业务因与系统中的预算指标无法对应、匹配，不能通过系统审核进而无法开展的尴尬局面，甚至进而招致业务部门的不满或抵触。

（二）整体规划、分步实施是系统顺利实施、应用的关键因素

本系统在实现三个“一体化”总体规划的基础上，秉承先易后难、先重点后全面分步实施的原则，逐步将财务管理和业务管理所涉及的管理业务和控制要求嵌入到系统中，2014年主要实施了一般财务支出业务的预算管理控制和会议业务控制，2015年、2016年在上一年平稳运行和员工熟悉系统的基础上，又升级增加了培训业务和资产配置、政府采购业务的系统控制和多项统计功能，今后还需适时根据应用环境变化和新的管理要求进行改进、升级，增加与其他业务系统或软件平台的对接和数据集成。通过这种循序渐进的建设、完善，可以减少单位员工、相关部门的适应难度和抵触情绪，确保系统在最短时间内的推广，以及系统建设成效、目标的实现。