推进贫困地区社会治理创新——精准扶贫与世行CDD/CDF的可持续发展

李 鸥

我国的精准扶贫正处于攻坚克难的关键时期，精准扶贫如何实施？脱贫效果怎样持续？这些亟需研究。2015年，中国国际扶贫中心进行了《贫困农村地区可持续发展研究》，研究聚焦于社区自主发展（Community-Driven Development，CDD）与社区发展基金（Community Development Fund，CDF）两个分项目。该项目采用了CDD即社区主导型发展途径进行项目村的基础设施建设，用CDF即社区发展基金途径支持村民特别是贫困户开展生产创收活动，改革创新了基层扶贫治理机制，取得了良好效果，为我国精准扶贫工作提供了宝贵经验，可以凝炼为：“以治理创新型精准扶贫模式激发贫困人口内生动力”。

CDD和CDF是世界银行自20世纪90年代起在其贷款项目中大力推广的减贫途径。CDD的核心是“把减贫资源及其如何使用的决策权交给社区的组织”，手段包括：“加强或建立富有责任性（Responsive）和包容性（Inclusive）的社区组织”，“支持基础广泛的参与，特别是贫困人口参与减贫的规划和实施”“在社区组织和政府机构、非政府组织之间建立联系”“改善治理、体制和政策，使减贫服务的提供者能及时、负责地（Accountably）响应社区的需求”。而CDF则是将减贫资金交给社区，通过资金合作组织的组建和持续运行，支持成员特别是贫困户、妇女发展生计，增加收入，摆脱贫困。国际扶贫中心提出的《研究工作任务大纲》中总结了我国当前扶贫工作遇到的挑战，特别提出其一是“贫困农村地区可持续发展能力不足、长效机制没有建立”，突出表现为社区和农户的参与程度不高；农民能力提高缓慢，特别是自我组织、管理、发展和监督能力严重不足；社区发展资金匮乏；自然资源的利用与管理难以持续4个方面。而世行五期项目恰恰针对了这些挑战与表现。

世行五期项目是在陕西白水、河南叶县等地实行CDD和CDF试点项目的经验基础上设计的。自2011年开始在陕西、重庆、河南3个省（直辖市）的项目县实施，于2015年底结束，一共调研29个村。本报告将在调研地区扶贫工作实施“精准扶贫”障碍因素的研究发现、世行五期项目在这些因素方面可供借鉴经验分析的基础上，论述推进贫困农村地区社会治理创新的主要建议，以保证精准扶贫的落实、扶贫成果的持续。

一、自主发展：精准扶贫和治理创新

中央指出，“发展理念是发展行动的先导，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现”①中央政治局2015年7月20日会议关于制定国民经济和社会发展十三五规划的精神。，对精准扶贫、治理创新也是如此。国际减贫研究认为，“权利的缺失、话语权的缺失是致贫的重要因素”，“贫困人口只能通过自己组织起来的发展行动根本摆脱贫困”，因此把贫困优先（Pro-poor）、赋权、“社区主导”等作为减贫的重要理念。而我国“消除贫困”“实现共同富裕”的目标和“坚持人民主体地位”“发展依靠人民”“共享发展”等理念则与之相通。

世行五期项目正是以“社区自主发展”、赋权、参与等理念和以“最贫困的村、贫困农户”为目标群体，为项目的思路、方向和着力点提供了先导、奠定了基础，有效地保证了中央关于发展的理念在贫困农村社区“落地生根”。

进行精准扶贫、治理创新，首先应该树立正确的理念。精准扶贫、治理创新要坚持“内因为主、外因为辅”理念，经常以“扶贫先扶志”“脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现”②习近平2015年11月在中央扶贫开发工作会议上的讲话。等提醒自己，以赋权、鼓励参与来激发贫困村（户）的内生动力，发扬“自力更生”精神，推动自身发展。

习总书记指出，扶贫工作应“因地制宜，因人因地施策，因贫困原因、类型施策”③习近平2015年6月18日在贵州召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上的讲话。，一些县级以上扶贫或相关部门的政策制定人员往往对其意义认识不足，工作中往往认为自己了解基层、有工作经验，制定政策无须到基层深入调研、了解实际情况，自觉不自觉地忘记了“没有调查就没有发言权”。群众路线是“我们党的根本工作路线”，对扶贫工作也应如此。应当相信，是基层干部和群众最了解“因地制宜、因户因人施策”的重要性，最能加以实践、落实。紧紧依靠贫困社区和人口，实现精准扶贫、如期脱贫。

世行五期项目创新性的治理机制为践行发展理念和“社区主导发展”途径提供了组织保证，促进了内外因的良好结合，主要体现在贫困村组和县乡两个层次以及机构、机制等方面。

（一）在社区层次进行治理机构创新

在社区层次进行治理机构创新既立足于我国农村基层体制，又弥补了诸多不足，由此激发出的干部群众内生动力是项目成功的主要内因。

我国农村基层的村两委或近两年一些省市开始的村三委（村支委、村委会、村务监督委员会）治理架构保证了村民自治制度的正常运行，1998年通过、2010年修订的《村民委员会组织法》是其主要的法律依据。但在法律条款、配套法律法规和具体操作实施中也存在一些明显缺欠，因此不少地方出台了《村民代表会议议事办法》等予以弥补。

世行五期项目在村组组织结构、操作程序等方面进行了参与式“治理（即对社区内外部资源进行配置决策、使用和管理）”的设计安排（见图1）。围绕基础设施建设CDD项目，在村级以村两委为核心，选举产生了村项目决策委员会和监督委员会，在组级成立了项目实施小组和监督小组，促进了村民的参与和自治，特别是保证了妇女、贫困户等群体对社区发展的平等参与和受益。“扶贫先扶志”，CDD和社区发展基金CDF项目一起，调动起项目村农民的内生动力，激发出他们对村组基础设施建设与维护、互助资金使用与管理的主人翁感以及“共有财产”意识和责任意识。同时激活了村落中传统的“互助文化”，发展起“共生文化”，为项目的成功提供了最重要的群众基础和社区发展变化的内在根据。

图1： 项目管理机构框图

如陕西省项目办认为，“村民小组之间竞争，相互比着要做得更好，群众有自豪感：项目是自己争取来的，是自己的事情；从而使资源在社区得到有效的分配、使用和管理、维护”。另外，项目适应中国农村实际所设计的“治理”安排也激发出贫困村基层干部更高层次的精神需求和奉献精神——“内生动力”的主要驱动力（“火车头”，“要想富，看支部”，“路线确定以后，干部是决定因素”）。

（二）区县乡项目机构设置创新

区县乡项目机构设置创新体现了制度优势，发挥了协调资金、技术投入和管理、监督功能，是项目成功最重要的外部条件。

调研区县政府的项目领导小组起到关键的政策环境支持、协调和指导作用。如重庆市涪陵区项目领导小组决定，把CDD项目纳入对有关乡镇工作的考核，保证了基层政府对项目的有力支持，县乡项目办也发挥了项目设计中要求的管理、协调、监督、服务等功能和作用。不少县的项目办还力所能及地协调涉农部门的投入，特别是那些扶贫办与农发办依然“两块牌子一套人马”的县。

陕西定边县的联席会议制度是这方面的一个尝试：“由扶贫办提议，政府召集、主持，相关部门领导、专家、技术人员参加；根据项目推进需要，不定期举行；进行项目整合（单一性，如修路）和资金整合（综合性，如移民搬迁，涉及田、路、水、房、村落等）；因资金来源不同（省、市）而出现配套资金投放地点重合的需要调剂”；“项目实施客观上需要相关部门参与、支持（如修路的设计、预算、施工、验收等）；世行项目也要求相关部门参与（国内项目也是这样要求）”。如“财政在对联席会议讨论的项目进行技术/资金审核过程中，识别已进入部门规划的项目，从CDD项目的规划资金中排除；整合协调相关部门的项目资金；（事后）报账监管，发现部门间的重复投资项目，对超出部分予以核减等”。这一制度保证了项目的顺利实施。

（三）协助员的设置及扶贫工作专业化、职业化

世行五期项目在贫困村设置社区协助员岗位，加以聘用、培训、考核，为项目开展社区实地工作提供了专业保证，促进了农村社区扶贫工作的专业化、职业化，是落实“社区自主发展”理念和项目在机构发育、操作程序、管理/监测等方面要求以及培养贫困社区可持续发展能力的重要外因。

在项目村安排协助员是世行CDD试点，也是国际减贫的重要经验。协助员的角色就像化学反应中的催化剂，只是采用适当的协助或促参（Facilitation）方法，来协助或促进（Facilitate）社区参与或主导发展的过程，而不是由自己主导。这样的角色被称为协助者或促参师（Facilitator），他们大多有社会工作或社会学的专业背景，并经过促参技术和参与式社区发展规划与管理的培训。但我国目前，这方面的专业人才不足。世行五期项目对招聘的协助员自上而下地进行了培训，制定了工作职责、考核办法等。

陕西省一些项目区县的协助员由扶贫办直接面向社会聘用并进行管理，且与培训结合起来，使这些调研村协助员的工作水平、业绩和积极性明显高出一筹。而由组织部门聘用、乡镇政府管理的大学生村官担任协助员的则差一些。调研发现，世行CDD、CDF项目取得的成果得到了持续。如陕西省白水县试点项目一共成立了24个社区发展基金，于项目结束6年后的2015年5月仍然有18个保留了下来，其中16个正常运行。这和当时的协助员按照项目理念和设计深入细致地开展工作，培养起社区可持续发展能力密不可分。

（四）社区发展资金以共有金融方式超越了商业化的狭隘理念

社区发展资金（CDF）以共有金融方式超越了商业化的狭隘理念，证明中国社会具有和谐共生的亲情文化土壤，是世行五期项目中最可能持续的项目成果。

CDF以项目资金为基础，吸收村民入社资金、社会捐赠资金等，遵循“适额、适率、有偿使用、滚动发展”等原则，组建社区互助社，鼓励贫困户和妇女优先加入，成立理事会和监督小组进行管理、监督；社员成立联保小组，通过“互信”/“互助”精神与文化的培育和发扬、适应村落人文环境的制度安排以及农民专业合作社与外部服务的支持，保证有愿望、能力和信誉的贫困户社员用上、用好款，增收脱贫。各项目村的CDF资金到期还款率基本达到100%，这是其他贷款项目难以相比的。这说明共有共生是可以选择的道路，对贫困社区和农户脱贫尤其如此。

调研中人们普遍认为：社区发展资金CDF是最可能持续的世行五期项目，包括扶贫办、地方政府和村民，都对CDF持希望继续下去的态度。一方面，CDF满足了社区和村民特别是贫困人口的需求；另一方面，CDF有接地气的操作规程，符合中国农村传统和现实的共有和公平理念。

结合CDF共有金融模式，创新生产性资金管理使用方法，确保有能力、有意愿的贫困户加快脱贫。倡导包容理念，强化贫困社区的共有共生意识。坚持扶贫互助资金“有偿使用”，并采用减免入会费、补贴占用费（利息）等措施，确保有能力和意愿的贫困户全覆盖。引导外部资源帮扶，开展技术培训、销售信息共享等手段，用上并用好发展资金，促进社员之间建立互信、互助的氛围，培养农民守信的现代社会信用基础，管好用好，循环滚动，支持可持续发展。

CDF充分运用了“亲情社会”的社会资本，“熟人社会”后面的逻辑是“亲情社会”，具有共生的价值观。其理念和做法创新出有别于西方的“私有财产”、中国传统的“集体经济”和后来的“股份制经济”而类似于许多少数民族村落依然广泛存在的“共有财产”所有制形式，激发出或激活了贫困地区“熟人社会”功能区范围内农民的“共有财产”意识，成为去商业化的农民共生银行。其产权归全体村民，由包括贫困户在内的农户通过入社加以使用，由互助社或协会管理，从而珍惜并努力使其永续发展；它高于尤努斯“孟加拉乡村银行”模式的境界，并只有在中国“一切为了人民”的政治制度下才可能发生；如能在这个方向上继续努力，将可能成为我国今后扶贫开发工作的一大亮点。

（五）全村共同决策的 “社区自主”精准扶贫

贫困村采用“以贫困户为中心、以社区为基础”的方针，建立由全村共同决策的精准扶贫机制。

基础设施建设项目实施中，世行五期项目建立了CDD项目评定和实施程序，由村两委申报和组织实施，加强《村民委员会组织法》所规定的村务监督委员会和村民代表会议、村民会议的民主监督与协商、议事、决策职能，落实妇女“占村民代表三分之一以上”的规定，补充建立必要的机构（如世行五期村民组的项目实施/监督小组）或配备人员（如重庆市大扶贫工程项目的义务监督员），加强建设的规划、监督和后期运行、管理，保证更多贫困组（户）和妇女的平等参与、受益和设施的长久维护、利用。

生产性资金通过互助资金，支持有愿望和有能力的贫困户入社、发展生产，最终实现脱贫；非生产性帮扶资金则针对群众参与评定出的特殊困难群体。生产性扶贫资金对“贫困人口中完全丧失劳动能力的人”以外的其他群体都十分重要。除了可以支持所有有劳动能力的人立足当地资源实现就地脱贫以外，生产性资金还可以支持“异地搬迁”贫困人口“有事做、能致富”；支持“生态补偿”贫困人口从事“重点生态功能区”规定允许的生产、创收活动；支持因教育致贫的贫困人口生产、增收；甚至支持那些“部分丧失劳动能力”但有意愿的贫困人口从事力所能及的创收活动；从而激发贫困农户吃苦耐劳、自力更生的精神，“靠辛勤劳动改变贫困落后面貌”。以行政村（或自然村）能发挥互助、互信“熟人社会”功能的区域为范围，组建互助社，管理、运行扶贫互助资金，将产业开发、到户增收、社会帮扶创收等生产性资金注入进来，统筹管理、规范运作。

非生产性资金和措施对象由村两委组织识别，并接受内外监督。如危房改造、扶贫搬迁、大病救助、中高职学生生活补助等非生产性帮扶资金和扶持措施由政府相关部门牵头，在贫困村由村两委采用“一事一议”方法，组织村民确定扶助对象，并发挥村组其他机构及外部的监督职能。这些资金和措施主要针对有困难的建档立卡户，从而减少有关工作的敏感性和难度，利于村民保持客观、公正态度与社区和谐。这些资金需及时到户，避免贫困户把生产性资金用到这些方面，影响他们增收、脱贫。

将国际合作社联盟的六项“合作原则”与我国贫困农村实际相结合，发展真正的农民专业合作组织（而不是那种借用村民名义套取资金支持一两个大户的所谓合作社），与互助资金相结合，支持村民特别是贫困户增收、脱贫，通过“合作”形成“规模”，带动共同富裕。

产业扶贫中尝试发展孕育式产业扶贫：用部分产业扶贫资金建立共有制的新型社会企业，增加贫困户就业，生产扶贫所需产品，同时让资金孕育式循环增值，保证每年都有资金被再创造出来，新的利润一部分直接投入村落基础设施或贫困户补贴，一部分用于扩大再生产，形成可持续的扶贫发展路子。

二、社区主导发展的实践和运行

世行五期项目设计的6项机制，保障了项目理念和“社区主导发展”途径的实践与运行。

（一）包容性机制

包容性机制确保了贫困优先（Pro-poor）和全村参与。世行五期项目的CDD基础设施建设是面向全村的，其理念、对目标对象的限定以及参与式的协商、决策基本保证了项目村中更贫困村（组）在基础设施方面的受益。因此，在实施中得到全体村民的拥护和参与，其结果也会自然使贫困户的生产、生活条件得到改善。项目村当时虽然没有划分贫困户，但CDF互助资金限定，贷款金额从小额开始（最多不超过五千或一万元）占用费率高于或起码不低于信用社贷款利率，还款期限不超过一年（有些还按月或季度偿还本息）以及贫困户在社员中要达到一定比例等。这样就“自动”地排除掉那些需要大额贷款的富裕户，他们容易在信用社贷到款且期限长，往往可以还了利息就续贷。从而使有限的互助资金最大限度地用于中低收入农户，特别是有意愿和能力的贫困户。因此可以说，世行五期项目扶持对象识别及受益的包容性机制有利于村组、农户的和谐，从而一起搞好项目。

（二）“选村选项”的参与机制

“选村选项”的参与机制以及CDD、CDF两个分项目的结合，精准地回应了贫困社区和贫困户发展的最急迫需求，弥补了政府涉农部门项目支持和农村金融对贫困社区和人口服务的严重不足，保证了“因地制宜、因户施策”。

项目操作从社区宣传动员开始，然后进行竞争定村（项目启动后的前两年）（见图2）。竞争上的项目村在组建了村、组级项目决策、实施、监督机构以后，从村到组组织男女村民讨论、分析贫困现状和成因，进行问题排序，提出对策，对项目建议进行排序，就投工投劳、土地调整、后续管理、资金安排等达成共识。之后各组准备项目建议书，然后在村级进行项目竞争评选。调研发现，各个村都基本上遵循了这些程序和规定，特别是组之间的项目竞争环节得到重视，大家都认为这样的过程很重要。重庆酉阳县大溪镇长岭村反映，“组之间竞争可以提高认知、认识和参与积极性；虽然有争执，也能达成一致”。河南桐柏的陈庄村则评价，“通过组之间竞争，能把下拨的经费用在最需要的地方”。

图2： CDD项目操作流程图

CDD项目所支持的村以内通组路到耕地或经济林的生产路都不在交通部门修路项目的范围内；项目区所处山区和耕地、林地的分散分布也不符合综合农业开发对地形地貌和地块成方连片的要求。即使在扶贫与农发“两块牌子一套人马”的项目县，情况也是“农发支持的是高标准、示范性，其基础设施建设对贫困村/区域关注不够，支持重点与政策制约了与扶贫互补的可能性”。在人畜安全饮水和灌溉设施方面，项目区很多贫困村的急迫需求也还没有得到水利部门的支持，对比CDD项目进行了及时的回应。陕西陈仓庙川村农民的说法是：CDD项目“针对了群众的需要、困难”。

在发展生产、创收资金方面，CDF项目社区主导、村民参与的操作方法，满足了那些无物抵押、没人担保以及因年龄等条件从信用社贷不到款的贫困户、中老年群众的资金需求，保证了“项目安排精准”。12个有CDF的世行五期项目调研村中，除了其中一个村（发展乡村旅游和种养大户）以外，其余11个村用互助资金都是主要发展的小规模种养业。

陕西陈仓的陈家沟村反映，“信用社50岁以上的不贷，少于1万元不贷，需有小于45岁的夫妻二人担保”。定边的贾崾先村反映，“（CDF）解决了贷款难；信用社远、不及时”。延长的封家河村反映，“扶贫贴息贷款是通过信用社，需有他们的经销人或财政发工资的作担保，到不了大多数中低收入农户”。用河南夏邑崔集村农民的话说，“与信用社相比，他们是越‘跩（当地方言，形容有钱人，爱炫耀）’的越用上，CDF是越穷的越用上”。

（三）“实施/监督”机制

实施/监督机制确保了村组机构功能发挥和村民全过程参与，激发出参考村民的内生动力，提高了其自我发展能力，保证了工程质量和项目成果的持续。

调研发现，调研村在“项目实施”步骤中所制定的方案充分利用了村落文化对事务安排的秩序、村规民约等传统做法以及群众认可的以往承包管理方式，妥善解决了“占地”、工程质量监督、后续管理与维护等问题。

各个调研村都反映，基础设施建设涉及的占地问题如果由社区主导，那么群众参与就更容易解决。如陕西陈仓的陈家沟村，“修生产路涉及的占地、挖树问题由组内村民协商：挖地没有补偿，因为没有地可补；挖树根据株数多少，在户之间平衡、调剂、补偿；当时有想不通的，后来见到好处，理解了、想通了”。定边的贾崾先村则是通过“协商一致：修路占地不多，组内讨论，大家同意，无偿推路；坡改梯范围内外的户之间互换/调，都能受益”。

由于选中的项目与自身利益密切相关，村民在规划和工程监督中表现出很高的积极性，村组项目实施、监督机构发挥了重要作用，保证了工程质量。河南沈丘的郭寨村在项目修路时，“各组的实施小组/监督小组成员、党员、村民代表等都到现场，监督搅拌机进料，看比例合适不合适、养护是否洒水等。而工程队也听话，因为有权停他工”。陕西陈仓陈家沟村村组项目机构和群众在工程规划和质量监督的参与中，“项目建议书得到确定后，村聘请设计单位现场勘查、设计，本组群众跟上”；修路时，“各组的实施小组、监督小组到现场监督施工，测量或根据经验判断道路宽度、坡度（是否平缓等）和弯度是否达到设计，如发现不能满足意愿，就要求工程队改正”。

在后续管理方面，道路一般性维护采用了“哪个组地界内的由哪个组负责”，组长组织村民投工投劳解决；塌方等大型维修则上报，由村或乡镇组织解决。重庆酉阳县的长岭村是“通组路每条找1个管护员承包，负责日常维修，每年每公里800元；村路或大型垮塌由村组织请人修，误工费每人每天100元，向镇里打报告、申请，镇政府可以统筹使用县交委村路养护经费”。另外，基础设施建设项目分批、分年度实施，也符合人们的认识规律，能够使村民将项目与自身利益密切联系起来，从而挖掘和激发出他们的自有资源和“自力更生”精神，并在实施过程中实现意识、态度和行为的转变，提高自身和项目成果的可持续发展能力。

项目设计的“项目监测”包括了公示制度、投诉机制和项目监测三个部分，保证了项目信息的公开透明和项目实施的公平公正，促进了贫困村（户）的知情、参与，是重要的机制创新，对项目取得预期成效起到了重要作用。例如在各个调研村的村部甚至一些项目户的家里，都可以看到印有从乡项目办到地市、省市、国家项目办各级的投诉举报电话，有力地促进了项目村组机构人员的廉洁自律。

（四）基于信任的“资金管理”机制

项目设计的账户开设与管理只包括两个层次—县财政局账户与村级账户管理，少于现行的涉农资金管理层级。而资金管理的资金计划、申请、拨付也比现行管理制度（如“村财乡管”等）简便、迅捷，增加了贫困村对项目和资金的“所有感”，避免了资金在中间环节的“跑、冒、滴、漏”，保证了精准到村、到组。

这一资金管理机制基于对村民自主管理的信任，同时增加了村民的主人翁的自我认知。保证了资金的安全和精准到村、到组。

（五）“社区采购”机制创新了项目工程、货物和咨询服务的采购方式

由于世行五期的工程项目一般在贫困村、组层次，规模较小，因此采用了世行“社区采购”方式，包括社区自营、直接采购、询价采购和招标采购，充分挖掘贫困村组自身的资源、能力，确立他们作为业主的主人翁地位，使其行使采购、监督等权利。

根据项目的设计，大多数工程采用了“询价采购”，单个合同超过30万元的才必须通过招标采购，从而节省了招投标所涉及的费用，也更易于项目村（组）操作。

（六）社会或第三方参与和政府购买机制

社会或者第三方参与协助贫困村实施扶贫开发项目，政府同时购买社会组织的参与，是一个重要的经验。

参考世行五期项目的实施经验，鼓励驻村工作队和社会组织驻村人员以“协助员”的角色作为“第三方”协助贫困村以社区自主发展模式开展扶贫项目。以国家创业创新政策，支持有意识、意愿和能力的“老扶贫”、项目协助员、互助社精英，领办和组建精准扶贫社会组织，参加政府购买的服务，承接在社区层面协助贫困村项目规划和实施、管理（特别是社区互助资金项目）并发挥外部监督职能；接受区县扶贫办和有关部门、乡镇政府的管理、考核、指导和监督。

在缺少社会组织发育条件的地方，区县扶贫办可以向社会招聘协助员，或者明确驻村干部的“协助员”角色，使其承接协助贫困村（户）实施项目的职能；其中政府派驻人员还可帮助“夯实农村基层党组织和脱贫攻坚有机结合起来”。

2016年底国务院印发的“十三五”脱贫攻坚规划支持社会组织参与扶贫开发，2017年初财政部、民政部印发的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》明确将社会治理列入各级政府部门向社会组织购买的公共服务范围，为扶贫与农村社会治理领域社会组织的发展带来了重大机遇和挑战。可以利用参与购买和提供服务的机会，打造中国自己的专业化扶贫与社区发展工作队伍。通过参与式途径实施治理创新和人力资源建设，激活、发挥贫困村户的“内生动力”，“唤起工农千百万，同心干”；通过贫困村内外力量协同作战，实施精准扶贫，确保贫困人口如期脱贫，实现贫困农村地区可持续发展。

社区协助员具有创新性工作方法，与第一书记、驻村工作队等外部力量统筹协调、分工协作。在有第一书记与驻村工作队和项目招聘或社会组织的协助员的贫困村，组成“协助员”团队，统一思路方法，统筹分工。下派驻村人员着重加强基层组织建设，协助员侧重协助社区项目实施。驻村人员在“结对帮扶”等工作中充分发挥贫困村（户）的自有资源、能力、意愿和社会资本、知识技能，与协助员一起支持村组采用CDD、CDF模式开展基础设施和生产发展建设。将结对帮扶融入社区发展中，规范外部力量角色，增强帮扶措施的可行性、成效与可持续性。

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