现代民政视角下的老年社会救助研究

2017-05-25侯学元陈友华沙荣胜李大伟

社会政策研究 2017年4期

关键词：救助老年人制度

侯学元陈友华沙荣胜李大伟

一、现代民政与社会救助

现代民政是与现代社会和市场经济体制相适应的社会行政管理模式，包括老龄工作体系、社会救助体系、社区工作体系、双拥工作体系、社会福利体系、专项事务体系六大方面的内容。

现代民政模式下的社会救助制度是对我国计划经济时代社会救助制度的继承和发展，既具有以往社会救助制度的某些特征，也具有迥异于以往的某些特点。表1列出了两者间所具有的主要差异。

表1：传统社会救助与现代社会救助特征比较

就救助标准而言，由于传统社会的生产力发展水平低，无论是政府、市场还是社会，救助能力都十分有限，因而当时的社会救助对象多限于生存受到威胁的群体（绝对贫困），救助目标满足于达到让救助对象吃饱穿暖的水平。而在当今社会，政府、市场和社会的经济能力获得了提高，社会救助也不仅仅满足于救助对象的吃饱与穿暖，还关注到救助对象的部分发展性需求。就救助范围而言，传统的社会救助多属于选择性的，而现代社会救助多以普惠性为基础、特惠性为补充。就救助时间而言，传统社会救助多是事后补救型，类似于处在“有病治病”的阶段，而现代社会救助是补救与预防并举，不仅致力于对贫病者的事后救助，还致力于预防贫困的发生，类似于处在“有病治病与无病防病”的阶段。就救助组织方式而言，传统社会救助主要由政府主导，而现代社会救助则是由政府主导、社会与市场参与。就救助管理方式而言，传统社会救助是以行政管理方式为主，而现代社会救助则是多元共治。就救助思想而言，传统社会救助对救助对象是施与恩惠，而现代社会救助则认为救助对象应享有的基本权利。就救助的社会形态而言，传统的社会救助出现在计划经济时期，而中国的现代社会救助出现在开放的市场经济时期。就救助准则而言，传统社会救助是非均等化的，主要由政府救助资源、救助能力的情况来决定救助范围的大小；而现代社会救助则是均等化的，所有符合救助标准的公民都可以得到同等地对待，社会救助成为政府的法定责任。就救助制度化程度而言，传统社会救助是非制度化、临时性的，一般缺少专门的政府机构负责此项工作，而现代社会救助是制度化的长期性的、有专门的政府机构负责社会救助工作。就救助职业化程度而言，计划经济时代从事社会救助的人员大多是临时性、兼职性社会热心人士，救助机构也大多是临时搭建的；而现代社会从事社会救助的人员大多是专职的，负责社会救助的机构也是固定的与常设的。就救助专业化程度而言，传统社会救助都是由非专业人士临时担任的，而现代社会救助多是由专业人士固定组成。

从不同的视角，按照不同的维度，可以把社会救助划分为不同的类型。例如，《社会救助暂行办法》（国务院令2014年第649号）将社会救助划分为最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助与临时救助八种类型（见图1）；又如，可以按照救助对象的不同，将社会救助划分为老年社会救助、儿童社会救助、妇女社会救助、残疾人社会救助、特殊群体社会救助与其他社会救助等六种类型（见图2）。

图2：按照救助对象划分的社会救助及其类型

由于社会救助涉及的内容太多，在一篇篇幅受限的文章中要涉及所有的社会救助内容非常困难，且难以深入。有鉴于此，本文把关注点集中于老年人，审视现代民政视角下的老年贫困与社会救助问题。

二、贫困与老年贫困

（一）贫困及其类型

贫困①学者通常倾向于将贫困状况划分为绝对贫困（生计贫困和基本需求无法满足）和相对贫困。生计贫困（Subsistence）概念始于20世纪初期，指的是家庭总收入不足以支付维持家庭成员身体正常功能所需最低数量的生活必需品的状态，包括食品、衣服、住房等。到了20世纪中期，考虑到贫困者的社会需求（Social Needs）和人力资本积累的需要，贫困不仅意味着吃不饱穿不暖，还意味着遭受相对排斥和相对剥夺（Relative Deprivation）。因此，有研究者建议在贫困的收入测度中增加诸如公共环境卫生、教育和文化设施等社会保障内容，由此产生了基本需求概念（Basic Needs）。那些在物质和生活条件上相对于他人匮乏的状态即为相对贫困（陈宗胜、沈扬扬、周云波：《中国农村贫困状况的绝对与相对变动——兼论相对贫困线的设定》，《管理世界》2013年第1期）。（poverty）作为发展经济学的重要议题，主要是指在经济或精神上的贫乏窘困。按照不同的维度，可以将贫困划分为不同的类型。例如，经济贫困与社会贫困,前者指由于收入偏低造成的低于社会公认的最低或最起码的生活标准；后者指由于缺乏物质和服务引起的包括经济、社会、文化、身体和精神等方面的落后或困难。又如，突发性贫困与延续性贫困。再如，绝对贫困与相对贫困,“绝对贫困人口是指难以维持该地区最低水平的生活、需要得到社会救助的人口，相对贫困人口是指相对于社会上其他群体比较而言的低收入人口。”改革开放以来经过近40年的发展，中国经济取得了巨大的成就，但绝对贫困现象在中国依然存在。一般来说，绝对贫困人口的基本特征包括：处于待业、无业状态的人口；家庭成员中有严重残疾、患病等特殊困难和特殊负担的弱势群体；由民政部门救济的鳏寡孤独人口等。本文考察并研究的是绝对贫困问题。

（二）老年贫困特点

与青壮年群体的贫困不同，老年贫困的根源在于：老年群体与经济发展部分处于“脱域”状态，部分老年人脱离生产部门，必须由国家社会保障体系支持。维持体面生活在发达国家目前尚有可能①，但在绝大多数发展中国家，仅仅依靠国家层面的转移支付，莫要说体面生活，维持生存已属不易。从生命周期理论来看，人到老年意味着消费大于生产，若无青壮年时代的积累，也没有转移性支付（社会保障与子女供养等）时，老年消费就成为无源之水与无本之木。

因此，在传统文化体系中，养儿防老——代际资源交换成为应对老年贫困危机最合乎逻辑的现实选择。进入21世纪以来，中国努力构建多层次、覆盖城乡的养老保险制度，以应对人口老龄化挑战，并尝试通过基本公共服务均等化来保障民生、减少贫困。但是，当下中国家庭养老面临家庭供养资源减少、供养力下降的挑战。老年人相对于青年人而言更易陷入贫困，且与残疾人、儿童等贫困相类似，一旦陷入贫困，很难依靠自身力量走出贫困，只能借助于国家、社会与家庭的力量，才有可能摆脱贫困。

图3：中国老年贫困的成因分析

（三）老年贫困状况

常识告诉我们，农村贫困问题远比城市严重，农村贫困老人对社会救助的需求更为迫切。对老年贫困的成因，孙文中基于访谈资料并以场域理论对中国农村老年贫困现象进行了深入解析：“微薄的家庭经济收入、失衡的农村家庭财富支出结构、不完善的农村社会保障体系是农村老年贫困的原生性形塑因素，农村孝道文化的式微，养儿防老社会风俗的固化、代际互惠的依赖型养老心理是农村老年贫困的次生性建构因素。”王德文的研究则指出：“农村医疗保障制度的贫困削减效应要弱于城镇医疗保障制度；得到社会救助的城乡老年人的贫困发生率反而更高，但是，农村社会救助明显降低了农村老年人的贫困深度和贫困强度。”理论上讲，老年人是否会陷入贫困主要取决于老年人获得稳定经济收入的高低。由下图（图4）可见：一是中国老年人主要生活来源于养老金的不足三成，多数来自于非正式制度的劳动收入或者家庭供养；二是年龄越长的老年人，家庭供养的比例越高，即对家庭的经济依赖越强，经济独立性也越低。

图4： 2010年中国大陆人口的主要生活来源（%）

从宏观视角看，抛开体制分割的养老金体系不谈，中国的基尼系数（Gini coefficient）一直在高位徘徊（超过0.45），家庭成员背后的经济供养能力存在着极大的差异，中国贫困老人面对的深层次问题是社会阶层分化严重带来的消极影响，子女收入较高意味着老年人几乎不会面临贫困问题，而子女条件较差，其父辈面临贫困的可能性大大增加。而社会阶层固化使得社会流动的可能性降低，关于这点已经有许多相关研究，这里不再赘述。

当然，中国城市贫困老人生存状态仍要明显好于农村，可能原因有三：其一，城市社会保障制度覆盖面与保障水平显著高于农村，城市居民的极端贫困现象较为罕见，除非遭遇重大疾病与重大变故，一般来说，城市贫困老年人口比例要明显低于农村；其二，在城市中“孝文化”保存相对完好，亲子关系显得相对温情脉脉，代际责任感相对较强；其三，城市家庭的收入与经济状况要好于农村，且相对于农村居民而言，城市居民对养老问题的前瞻性认识更多一些，更多人乐意选择有弹性和效率的财富积累渠道，为养老做积极准备。

（四）老年贫困的新问题

在过去，“刚性的社会等级关系和社会分层结构决定了人们在社会分层上垂直流动的机会很少，使得整个社会呈现超强的稳定性，城市贫困问题也显得相对不突出。”诚然，城市贫困状况好于农村，并不意味着探讨中国老年贫困问题变得轻松，“养老保障、医疗保障和社会救助均对城镇老年人贫困削减有显著影响，享受养老保障和医疗保障的城镇老年人陷入贫困的概率更小，而享受社会救助的城镇老年人反而更易于陷入贫困；养老保障对农村老年人的贫困削减同样有显著作用，医疗保障和社会救助的影响并不显著。”老年贫困，特别是中国的老年贫困问题，须纳入社会大转型的视野之中才能有更为清醒的认识：改革开放以前和初期的城市贫困人口主要包括那些无劳动能力、无固定收入来源的社会成员，但随着剧烈的社会变迁，导致贫困的影响因素变得更加复杂与多元。原先城市由于个人或家庭原因而陷入生活困难的居民，通常被政府或单位救济体制所接纳。但随着市场经济改革（market economy reform）的全面推进，在中国由计划经济向市场经济变迁的过程中，随着经济体制的转轨，城市居民收入差距扩大，通货膨胀加上社会保障体制不完善，一些城市居民生活水平相对下降。而在农村，人口转变（population transition）的迅速完成，竞争体系下的“掉队人”——鳏、寡、孤、独人口面临的生活更为艰辛与困难，从“子女养老保障条件”来看，子女数量的减少会通过以下两方面来影响老人的经济供养水平：一是子女数量的减少、人口流动性增加以及代际居住模式的变化，子女在照顾老人方面投入的时间减少，老人获得的生活照料的数量和质量下降，同时空间距离的拉大，也增加了照顾的不便利性或可获得性的难度，这种非正式经济支持的弱化会加剧老年人的社会贫困，社会贫困又通过对经济给养水平的影响反作用于老年人的经济贫困。二是人口转变加速了人口老龄化进程。老年群体在75岁、特别是80岁后的健康状况开始迅速恶化，人口预期寿命大幅度提升的背后是老年疾病的蔓延、老年人带病期与不健康寿命的逐渐延长（见图5），“因病致贫”成为老年贫困的最重要诱因之一，社会分化带来的子女经济水平差距拉大对老年贫困发生率的降低有负面效应。同时，现阶段农村家庭规模不断缩小会导致老年贫困发生率的提高，进而弱化家庭养老保障功能。总体来看，在国家社会保障体制分割、社会分化加剧以及代际责任观念弱化成为老年贫困的重要原因。无论城乡，家庭资源、权力向子辈倾斜，老年人在家庭中获得的生活资料与话语权较为有限，老年贫困除了最普遍的物质生活资料、医疗资源匮乏外，还表现为老年人幸福感的缺失，这一系列制度与文化因素所导致的老年贫困问题使得未来中国社会救助制度面临外在与内在的诸多挑战。

图5： 2010年中国老年人口的身体健康状况（%）

（五）老年贫困应对的长期挑战

本文前述了老年贫困的形成机制，如何应对则成为此后必然要回答的问题。在目前对青壮年人口的扶贫开发都异常艰难的情况下，对于逐渐脱离生产领域、无私人财富积累、又面临严重个人问题（病、残、灾害）等情况，国家力量介入成为最后防线。从国外社会保障制度的发展趋势来看，西方国家扩张式的福利国家体制在各方面都逐渐陷入困境：财政负担日益沉重，使得社会福利在经济上的妥当性与可持续性备受质疑，生活方式多元化、婚育观念改变、出生率下降所导致的少子老龄化更加深了公共财政转移支付问题的严重性，也影响到代际之间的负担平衡；经济上则有资本市场全球化及劳动市场的结构变化，使得福利国家的经济政策自主能力大幅受限。目前，面对年龄结构更具生产性的新兴经济体的冲击，一些发达国家与地区的经济竞争力受到人口严重老龄化等因素的冲击，社会保障体系的支付能力受制于经济发展水平，财力不足会使得以国家力量推动的社会救助所能拓展的空间受到了极大的制约，中国在未来30年将会遭遇人类历史上前所未有的严重老龄化，老年贫困及其社会救助面临的整体环境将是长期负面的。

三、中国老年社会救助制度面临的问题与应对

社会救助指“通过立法由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因造成收入中断或者收入降低并陷入贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。”社会救助制度是世界各国最早发展起来的一项积极的社会保障措施，也是保障居民最低生活水平的最后一张安全网①物质救助是对贫困老人社会救助的最基本内容，诸多举措在保障和改善老年人生活方面发挥了显著作用。中国的老年贫困问题除了个体性因素外，与严重的社会排斥相关，社会底层通过教育与职业路径改变自身状况的可能性较低。这不仅加大了应对老年贫困的难度，更反映出中国目前社会陷入“中等发展陷阱”的可能性逐渐加大，这种宏观的整体性的风险是未来中国经济社会发展面临的最大挑战。。对于社会保障水平不高的发展中国家而言，社会救助制度显得尤为重要，如何在这种不利态势下做好社会救助工作？中国是一个具有悠久的扶弱济贫优良传统的国家。中国的老年社会救助制度面临的突出问题是什么？目前国内的研究文献中还缺乏系统性的研究与探讨。

从社会救助的内涵来看，“社会救助旨在协助工业社会中的个人度过短期的生活困难，以尽速回归到工作岗位和‘正常的’社会风险涵盖体制。”对于老年贫困的应对，让其重新回归工作岗位对多数老年人、特别是对中高龄老年人而言显然不具备可行性。因此，后者的作用在未来中国社会救助制度的完善中应摆在突出的位置。在过去的半个多世纪，中国的社会救助制度在发展中形成了以最低生活保障制度为核心和基础，以灾害、教育、医疗、住房、计划生育特别扶助等专项救助制度为补充和保证的社会救助体系。老年社会救助体系在中国人口老龄化快速发展的背景下，未来所面临的挑战可能会更多，老年贫困特别是农村老年贫困问题会更为突出，社会救助的意义也就异常重大。

（一）存在问题

中国的社会救助制度建立于20世纪50年代，从救济无依无靠的鳏寡孤独者的“五保”制度以及灾害救济制度，到住房救助、医疗救助、教育救助、法律救助等，随着西方近代社会保障体系以及社会慈善理念的传入，中国的社会救助事业逐步走上了法制化、规范化的道路。面对老年贫困的社会救济制度主要面临如下问题：

1.体制分割与碎片化

社会救助是政府应尽的基本责任。但现实情况是：在基础制度已经建立的情况下，“由政府出面对贫困人口按当地最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，它是对传统社会救济制度的重大改革，是目前条件下有中国特色社会保障体系的一项重要内容”。最低生活保障制度的出现，在很大程度上改善了城市贫困老人的生存状况，但“在社会救助中，最低生活保障制度同样是城乡分立，其他专项救助亦在城乡之间差异巨大；即使是针对无依无靠的孤寡老人也是城乡分割实施，在城市是通过公办老年福利院来满足其生活保障需求，在农村则是通过五保户制度来规范；等等。这种城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性，限制了社会保障特定功能的全面发挥，使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣。”①②规模庞大的农民工迄今仍然处于无所适从状态，如参加农村合作医疗却又工作、生活在城镇，既被要求参加新型农村养老保险，又须按照《劳动合同法》、《社会保险法》参与职工基本养老保险，在务工城镇遭遇急难事件却因农村户籍身份而不能在当地获得社会救助。“任何城乡分割的社会保障制度安排，都存在着损害这一制度统一性与公平性的先天缺陷，进而可以被视为是屈从城乡二元结构现实而作出的不利于农村居民的选择。”（郑功成：《从城乡分割走向城乡一体化（下）中国社会保障制度变革取向》，《人民论坛》，2014年，第二期下。②目前南京、苏州等少部分地区城乡社会救助制度的一体化建设取得实质性进展，社会救助的覆盖率与水平均有较大幅度提高，这对于改善包括老年贫困者在内的贫困者的生存状况起到极大的作用。

2.救助不力与过度并存

经济保障是每一个人生活的基础与前提条件。经济如果得不到保障，会诱发其他一系列问题。人是社会成员，人的行为、处境是社会政治、经济、文化等因素综合作用的结果。就弱势群体而言，其弱势也是多种因素联合影响的结果。老年群体内部又是一个差异极大的群体。因此，不能笼统地说老年人是弱势群体。从制度层面来看，城镇职工退休金已经连续11年年涨幅高达10%，2015年全国退休职工的退休金已超过2000元/月，基本生活得到较好保障。与此同时，城乡居民基础养老金只有70元/月，虽然实现了从无到有，但形同于无。体制内老年人由于有稳定的不错的退休金来源，可以安享晚年，其中的少部分老年人因为退休金较高甚至很高，与此同时，特别是农村老年人由于养老金收入微薄，远不足以维持基本生活，而不得不从事繁重的体力劳动。

3.部分地方存在的权利捆绑与弱势损害

在某些地方，老年人新农保养老金领取，要与其子女参加新农保或社会保险挂钩。因而有部分农村老年人的养老金领取权利因子女没有缴纳新农保或社会保险而被剥夺，这种权利捆绑的做法侵犯了农村老年人的合法权益。批评者认为，“捆绑制”是“新农保”存在的一个重大制度性缺陷：其一，“捆绑制”是对“新农保”自愿原则的违背，“捆绑”的实质是对农民自愿参保权利的一种间接剥夺；其二，“捆绑制”与“新农保”普惠宗旨存在冲突；其三，“捆绑制”降低了“新农保”政策的公平性，实际上剥夺了许多老年人享受党和政府关怀的权利。甚至可能会把新农保所带来的诸多好处严重稀释，包括子女与父母的矛盾加大、“逆淘汰”等问题。

4.社会救助的缺失与叠加

由于中国目前的各项社会救助制度多是作为最低生活保障制度的配套制度设计的，彼此之间的独立性较差，因而社会救助的缺失与叠加现象非常普遍。例如，一旦纳入低保，其他专项救助制度多被叠加，虽然低保的救助标准不高，但由于在低保制度基础上叠加了很多专项救助制度，因而低保的含金量相对较高，而如果没有被纳入低保，其他专项救助制度则很难被覆盖到。一旦被贴以“低保”标签，往往意味着教育、医疗、住房等专项救助计划的享受，这一方面可能会带来过度福利的风险，另一方面一刀切意味“潜在亟待救助”对象被排除于政策之外，如何采取相对灵活的应对举措，还需要考虑到中国的一些特殊国情。在中国这样一个“人情社会”往往还必须有严格的执行标准，而这在基层进行目标人群甄别时①中国最低生活保障制度实行家计调查制度，即要求申请人提供必要的材料，经过民政部门的调查认可才能成为最低生活保障的受助者。中国最低生活保障的家计调查内容涉及调查人员、调查对象、调查方式和调查内容等方面。调查人员一般是居委会、街道办事处、乡镇人民政府、专门的社会救助机构、区县民政局、市以上民政部门和各级政府的相关部门以及这些组织、机关委托的调查机构和调查人员。调查对象主要是申请人的家庭成员，此外还包括申请人的邻居、亲戚、朋友，所在单位，法定赡养人和扶养人，当事人所涉及的劳动部门、社会保障机构等。调查方式一般采用入户调查、间接寻访和信函索证三种方式。在审查过程中管理部门还要对符合条件的申请人张榜公示，接受群众监督。但这些看似透明公正的制度，在当下中国的执行过程中依然存在许多问题。比如说：在确定救助对象和标准时，不少地方实行公示制度，对贫民的自尊心和隐私权都有可能造成不同的损害。这与现代社会应有的“获得基本的救助权利的同时又不失尊严和人格”救助理念往往是相悖的。存在较多问题，僵硬的标准线往往会使处于贫困“边缘”的老人被排除之外，导致另外一种“赢者通吃”的负面结局。

5.社会救助、社会保险与社会福利关系处理不当

社会保障应遵循雪中送炭而不是锦上添花的原则。在部分老年人还没有制度性地解决吃饭问题的情况下，各级政府却做了许多锦上添花的事情。例如，在部分老年农民还没有制度性地解决吃饭问题的情况下，全国各地实施的尊老金制度与公共交通乘车优惠等，实际上是政府财政资源配置不当的具体表现。

6.服务性救助欠缺

贫困老人面临物质生活资料的不足，而传统的救助方式往往局限于实物救助和现金救助，却忽略了对贫困老人的服务救助。服务救助是对贫困老人提供其所需的日常照顾或护理等，尤其是对高龄及长期患病的老人提供针对性的帮助是救助贫困老人的重要手段。在目前国情下，这一目标与理想显得非常奢侈，特别是在广大农村地区，随着中国少子老龄化程度的不断加深，提供为老服务的成本会变得愈加高昂，金钱与财力仅仅是重要的一面，老年贫困应对工作将面临越来越严峻的挑战。

（二）改革思路

近年，中国开启了传统社会救济向现代社会救助发展的新篇章，实现了“四个新跨越”①2014年中国公布了《社会救助暂行办法》，自2014年5月1日起施行。其中指出“社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续，与其它社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应。”我国的社会救济事业自新中国成立以来不断发展，取得了很大的成就，国家民政部部长李立国在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上被概括为“四个新跨越”（李立国：《国务院关于社会救助工作情况的报告——2012年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》，http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1129/2012-10/ 26/content_1741155.htm，2012）。：一是在体系化上实现了新跨越，社会救助内容从单一生活救助迈向多样化的综合救助，初步形成了以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充的城乡社会救助体系框架；二是在制度化上实现了新跨越，社会救助形式从临时性、随意式救助转向经常性、制度化救助，制度设计和救助标准日趋科学、严谨；三是在均等化上实现了新跨越，社会救助范围由注重城市转向统筹城乡，使城乡困难群众均享有社会救助；四是在规范化上实现了新跨越，社会救助对象核定方式由依据人员身份走向依据经济状况、困难类型等因素，制度更加完善，操作更加规范，管理更加严格。但是，老年社会救助事业需要考虑中国巨大的城乡差异及背后的体制性分割的历史欠账，进行一定的变革。

1.建立“普惠发展性”老年社会救助体系

现代社会福利发展的目标定位是“自立”和“共生”（社会整合），因此，发达国家的社会福利不再像过去一样以对“对象”进行保护为中心，而是对“使用者”的自我决定和自我实践进行援助，向着尊重个人尊严这一方面不断变化。但在现代社会中，社会救助的根本理念发生巨大转变，实现社会救助从不平等的施舍、怜悯的理念向尊重公民基本生存权利理念的转变，有尊严的平等的社会救助理念是现代文明发展的必然结果，需从不尊重或忽视受助者人格尊严的理念向确保受助者人格尊严的理念的转变，中国未来的社会救助体制建设也应朝着这一方向迈进，需要我们在工作目标与基础理念上进行一次全面的革新。

2.国家、市场、社会、家庭与个人在老年社会救助中的责任定位

各尽其责的社会就是一个好社会，而明确责任主体的各自责任是建立一个好社会的基础与前提条件。“吃饭靠政府，改善靠自己”应成为中国社会保障制度建立时遵循的基本原则。“规则制定、财政拨款、实施与监督”是政府在社会救助中应尽的责任。政府不是财富的创造者，而是社会公共财富的管理者与分配者。因此，政府的责任之一就是如何更加合理地分配公共资源。

对就业者，企业通过按章缴纳员工养老保险等承担直接责任。对非就业者，企业通过按章纳税而间接承担了社会责任。至于企业的更多社会责任是伦理道德层面上的，而不是法律层面上的。社会所能给贫困老年人的帮助集中于公益慈善。但这些责任主要是道义上的，而不是法律上的。家庭与子女负有赡养老年父母的责任，但对于处在现代社会的今天，家庭与子女对父母的支持主要集中在生活照料与精神慰藉方面，而非经济供养方面，且主要是道义上的，不应该是法律上的。个人应该承担更多的自我养老的责任，包括健康生活方式的践行与提前准备个人养老储蓄等。

3.社会保障制度改革：应对老年贫困的根本举措

随着中国人口老龄化进程的快速发展，适应经济转轨和社会转型的新形势，中国老年福利政策有了许多新的发展，针对困难老年人各项救助政策也日趋完善，老年福利政策正在从社会救济型向适度普惠型发展，这是中国社会福利制度转型升级的重要缩影，也是社会文明进步的显著标志。但中国的社会保障制度依然存在许多隐忧：如快速老龄化对经济社会发展冲击，公共服务不均等带来的巨大城乡与地域差异，等等。保证每一个人年老以后都有稳定的收入，以维持最基本的生活，对于消减老年贫困至关重要。农村地区老人从国家获得的基本收入不仅基数低，而且增速慢，这一状况一定要尽快加以改变。因此，为了进一步加快城乡社会保障制度建设的步伐，以更好地发挥社会保障的贫困削减效应，笔者认为应该继续整合目前有限的养老资源，在公共服务均等化的基本理念下，通过社会救助、社会保险与社会福利三管齐下来应对老年贫困的挑战。

（三）老年贫困应对

养老资源的分配与使用也有“先来后到”之讲究①在生产力发展水平较低情况下，社会保障制度建设应依照社会救助、社会福利、社会保险的顺序依次展开。在生产力发展水平较高情况下，社会保障制度建设应依照社会保险、社会救助、社会福利的顺序依次开展。社会保险是基础，社会救助是兜底，也是对社会保险制度的拾遗补缺，社会福利是锦上添花。，应对老年贫困，目前最为迫切的顶层设计则为国民年金制度的建立与完善。

1.国民年金制度的设立

2005年世界银行提出非缴费型“零支柱”养老模式，即设立国民年金制度的建议对未来中国养老保障体制改革具有重要参考价值。国民年金制度设立具有如下几大优点：一是国民年金实际上是通过缴税来筹集养老金，不仅制度设计简单，运行成本低（大大低于低保制度的运行成本），而且避免了部分人因缴纳不起而晚年生活得不到基本保障情况的出现。二是国民年金制度的设立，加上多层次的社会养老保险制度就实现了缴费与不缴费相结合，既达到保基本，又可实现部分人晚年生活的改善，既可体现国家对公民的责任，体现社会公平，又能兼顾效率与激励，兼顾各方利益，体现国家、市场、社会、家庭与个人在养老责任中的合理分摊。三是国民年金享有者的唯一条件是年龄限制。将老年人的权利与家庭成员收入进行了切割，避免了最低生活保障制度将老年人生活权利与家庭收入和子女参与社会保险与否捆绑的普遍做法，大大降低了制度运行的成本。不仅避免了老年人生活陷于贫困的可能，而且真正实现了养老保障从家庭保障向社会保障的转变，适应了社会变迁与时代发展的需要，实现“吃饭靠政府，改善靠自己”的目标，避免了因社会诚信缺失导致制度运行成本过高等难题。四是可以适当地降低企业与职工养老金的缴费比例。例如，将养老金缴费比例由现在的用人单位缴纳20%与个人缴纳8%改变为用人单位缴纳12%与个人缴纳8%。考虑到延迟退休年龄与年轻老年人的劳动能力，也为了避免未来国民年金领取年龄下限上移所带来的改革阻力，国民年金的领取年龄起点可设置为65岁，不仅与中国即将推行的延迟退休年龄相匹配，而且尽可能地减轻国家财政的负担，不仅能对消解老年贫困起到基础性作用，而且增强该制度的可持续性。国民年金的保障水平应与最低生活保障水平挂钩，选取全国最低生活保障线的均值作为国民年金的享有标准，并随着最低生活保障水平的变化而变化，从而实现动态调整。此外，国民年金应该由中央政府承担。如此，不仅可以大大减轻企业负担，促进经济增长，而且可以提高企业缴纳养老金的积极性，更可以减少目前普遍存在的人为压低工资缴纳标准，等现象的出现。五是有利于社会团结，增强民众对国家的认同感与归属感（见图6）。

中国已经完全具备了建立国民年金的条件。在实行国民年金制度后，取消高龄津贴与城乡居民养老金可以节省一笔财政开支。享有退休金人员的退休金在现有基础上减少与国民年金等额的数值，从而使得退休人员的退休金不因国民年金制度的设置而额外增加财政负担。

此外，一是伴随着人口迁移流动与城市化，不享有养老金的城乡居民所占比例逐年减少；二是国民年金建立以后，不可能再有老年人享有低保。因此，建立国民年金后，国家财政用于养老保障的钱有增有减、增减相抵后，增加的部分实际上并不是很多，完全在中央政府财政承受能力范围之内。基本养老金、职业年金、企业年金与个人储蓄则分别由用人单位与个人承担。地方政府承担社会救助任务。这样，不仅政府、市场与个人在养老中的责任定位明确，而且政府内部的责任定位也相对明确。至于职业年金，采取社会统筹，可以采取现收现付的方式，用于支付现已退休职工的职业年金，并实行累退制，即企业缴纳的职业年金越多，领取的职业年金的替代率越低。实现全国统筹，从而解决制度的碎片化问题。

2.发动社会力量，多元应对老年贫困

目前各类救助项目的实施多是政府行为，随着中国社会领域向民间力量开放，社会组织、公益慈善事业在灾害救助、贫困救济、医疗救助、教育救助、扶老助残和其他公益事业领域应该能够发挥积极作用，尽管“依然存在政策法规体系不够健全、监督管理措施不够完善、慈善活动不够规范、社会氛围不够浓厚、与社会救助工作衔接不够紧密等问题”，但是统筹慈善和社会救助两方面资源，激发社会力量更多参与社会救助是政府的应尽工作。其实，放手发挥社会力量不仅会使一些工作的开展更容易进行，依托专业化的社会组织，一些专业救助项目的执行效果可能更佳。对此，根据党的十八大、十八届三中、四中全会精神和国务院决策部署《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》国发〔2014〕61号文件的精神，政府在保障困难群众基本生活的同时，未来中国将会鼓励和支持社会力量以扶贫济困为重点开展慈善活动，这既有利于更好地满足困难群众多样化、多层次的需求，又能减轻政府负担，提高公共服务效率。因此，必须在社会慈善事业体制机制、运行方式与社会救助对接等方面大胆探索，畅通社会各方面参与慈善和社会救助的渠道，大力优化慈善事业发展环境，使各类慈善与社会救助资源充分发挥作用。

图6：中国老年社会保障构想

图7：中国的老年社会救助制度

3.未来中国老年社会救助体系架构与设想

计划经济时期，中国的老年福利主要面向“三无”老人的低水平、单一性、救济型福利，随着《城市居民最低生活保障条例》的实施，城市“三无”老人均可按当地城市居民最低生活保障标准，全额享受低保救助。目前，按照官方的说法，全国所有城市贫困老人均已纳入低保救助范围，实现了“应保尽保”，一些地方还对鳏寡老人、贫困老人给予重点救助。因此，在国情国力框架范围内，大力发展“普惠发展性”老年社会救助体系的工作难点在于城市如何反哺“农村”。从社会救助体制目前所涉及的领域来看，中国的老年社会救助主要包含以下几个方面（见图7），而社会救助从管理角度来看，基金管理、对象管理、绩效管理则是老年社会救助体制需要进一步完善治理的关键。

从内容上看，老年社会救助分为长期生活救助、分类专项救助、临时应急救助三大类，每个大类底下还有若干子类型：

一是长期生活救助。《关于加强老年人优待工作的意见》中，贫困老年人要按规定纳入城乡社会救助体系。在广大农村地区，修订后的《农村五保供养条例》已于2006年3月1日起实施。条例规定：供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地平均生活水平的提高适时调整，农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助，在未来，中国社会救助体系的核心在于如何从追求“普惠”转向“公平普惠”，不断降低两者之间的待遇差异，弥合巨大的城乡与地域差异是中国社会救助事业最为核心的顶层设计。

二是分类专项救助。如医疗救助，“低保”对象中的老年人因患大病住院治疗，发生的医疗费用经大病医疗保险报销后，符合条件的可到民政部门申请医疗救助。在农村，从2003年起在全国陆续展开新型农村合作医疗试点，2008年在全国农村基本得到推行。各地资助“五保”老人、贫困老人、70岁及以上老人参加新型农村合作医疗制度，帮助其缴纳个人应负担的全部或部分费用。此外，有针对困难老人居住类的救助项目（住房救助通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等方式实施），以及针对流浪乞讨老人等特殊群体的相应项目。这类救助，尤其是医疗救助非常具备专业性，世界范围内，医疗制度的改革与完善都是非常艰难的议题，如果能够把专业救助与第三方组织、慈善机构等纳入这一体系，可能是一个行之有效的探索路径，值得进行大胆的探索。

三是临时应急救助。随着空巢老人的增加，发生意外的情况逐渐增多。因此，中国因地制宜，依托社区发展老年人应急救助与居家养老服务为一体的综合服务将是未来中国老年贫困救助事业发展的又一主战场。

参考文献

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