乡镇自然灾害应急管理能力探析

段振鹏?张本效

本文为国家社科规划课题（13BSH091）成果

【摘 要】 本文总结了临安泥石流事件中的经验与教训，提出了提升乡镇应急管理能力的途径和对策。要引入市场机制，增加应急管理投入；充分挖掘传统优秀文化，科学引导社会力量参与其中；制定乡镇灾情应急预案，完善基层应急管理体系；科学合理的制定乡镇规划设计，完善乡镇空间布局结构；健全乡镇基础财产保险制度。

【关键词】 自然灾害；鄉镇政府；应急管理能力；提升对策

近年来，形形色色的突发性自然灾害呈现频繁多发态势。[1]诸如08年我国南方低温冻害天气，使得安徽、江西等28个省市地区的乡镇受损严重；汶川、雅安地震就是在乡镇地区爆发，褫夺了成千上万人的生命，造成难以复原的经济社会损失；2015年11月14日浙江丽水雅溪镇里东村发生泥石流，半个村子都被覆盖于泥石流之下；2016年5月8日福建泰宁县开善乡泥石流，造成25人遇难，等等诸如此类事件都频发于乡镇地区。这些灾难性事件的发生，暴露了乡镇应对突发自然灾害时的严重缺陷，主要是相关政府和危机管理部门对这场灾情的严重性估计不足，延误了最佳救援时机。因此，乡镇如何提高应急处理能力，成为学术界及政府关注的焦点和亟待解决的问题。

一、乡镇的应急管理能力剖析

为了深入探讨乡镇的应急管理能力，本文将以“零伤亡、零失踪”的“5·7”临安清凉峰镇泥石流地质灾害事件为研究样本，分析其值得借鉴与提倡之处，同时指出其不足与改进方面。

1、值得学习与借鉴之处

（1）仁义文化建设，村民互帮互助。在泥石流发生后，淤泥淹没了某一农户住房，农户主人较为年长，只能依靠简单的劳动工具，进行清淤工作，此时同村的邻居开着自家挖掘机，为其挖出卸淤槽，淤泥顺着槽向外流去。接着数名邻居也拿来工具帮忙清理。究其原因，从社会实践调查得知，村里近年来注重仁义文化建设，村民有一股互助精神。由此可知在乡镇开展应急管理能力建设，要充分发掘优秀传统文化，教化民众，互帮互利，提高应急管理能力。

（2）群众社会参与度高。地质灾害发生后，清凉峰镇积极开展生产自救。清凉峰镇新峰村的王富国家受灾严重，到处是深厚的淤泥，如果仅仅靠自己家里人，十天半个月也清理不好，但现在却只用了2天的时间就将屋内和庭院内的泥沙基本清理干净。这其中正是社会力量的参与，促使生产自救顺利进行。一方有难，八方支援，除了镇里和本村的党员干部，清凉峰镇受灾较轻或没有受灾的13个村共300余名党员干部前来援助，闻讯而来的志愿者队伍分散到5个重灾村，帮助村民生产自救。所以在自然灾害应急管理建设过程中，社会力量是不可忽视的一部分，尤其是在乡镇先天条件有限的前提下，社会公众的参与对于提高乡镇应急管理能力显得格外的重要。

（3）基层应急管理机制建设到位。临安地理位置特殊，处于清凉峰和天目山两大省级暴雨中心，常年多极端对流天气，同时境内多山塘水库和地质灾害点。2009年当地发生类似地质灾害，造成11人死亡、2人受伤，当地政府吸取教训，自创“四自工作法”①和“基层五大员”机制。②此次泥石流灾害中成效卓著。首先根据“四自工作法”要求，每年汛期之前，基层政府会对区域范围内进行排查，特别是对山塘水库、地质灾害点进行严密排查。排查过后，会根据排查情况出具一份《防汛隐患整改通知书》，下发到镇、街道、村，然后再针对排查中所指出的问题进行整改，这样有效的减少自然灾害的发生与损害；其次是在“基层五大员”机制下“每一‘员都发挥着不同的作用，‘五大员形成一个体系，在灾害前可以及时发现问题，防患于未然；灾情发生后可以第一时间汇报，并安排群众转移。”[2]这次泥石流灾害发生后，当地群众拨打110报警平台，公安迅速掌握了险情，并逐级通知，在镇、村干部的带领下，受灾村民被迅速转移，避免了事态进一步扩大，也最终确保了人民的生命安全。充分展示了基层应急管理机制建设的高效性。

2、乡镇应急管理中的“美中不足”

此次泥石流事件虽然做到了“零伤亡、零失踪”的暖人成绩，但是也造成大面积的房屋、农作物受损，农业水利设施损毁严重，受灾人口达7900余人，直接经济损失4630余万元，基于此，有必要剖析其在应急管理中的局限与不足。

（1）乡镇抢险救灾技术落后。灾难发生后，清凉峰镇由于技术的局限性，第一时间采取向上汇报，请求上级政府的支援与帮助，而不是自救。于是临安市乃至杭州市在接到灾情报警后，相关部门立即启动应急预案，开展抢险救援工作。虽然在上级部门的配合与支援下很快的将灾情控制，并妥善解决受灾群众的生产生活问题，但由于乡镇抢险救灾技术落后产生时间差，使群众生产生活遭受巨大损失。

（2）乡镇专业应急管理机构缺失。分析整个泥石流抢险救灾过程，可以发现，泥石流灾情爆发之前没有发布灾情预警信号，没有做好防范准备；灾情爆发后，以村支书为代表的自救应急指挥组织产生，带有经验性和任意性，哪里有需要就往哪里去，缺乏专业性；灾害处置结束后，并无专门的机构对整个事件处理进行评估与反馈。

（3）乡镇规划设计不合理。清凉峰镇位于清凉峰与天目山两大暴雨聚集区，地势复杂、地质松软，同时作为连接浙皖两省重要交通要道，理应科学合理的规划村落布局与交通线路走向，但此次灾害充分暴露了该地区规划设计的短板，也因此而造成巨大损失。此次灾害受损影响最大的两部分为交通和居民住房，杭徽高速因泥石流产生的上体滑坡而封道，共中断3条道路；其次灾害受损较严重的是当地居民房屋，大部分居民房屋都遭受泥石流的侵蚀，更甚者直接摧毁。由此可知当地的乡镇规划设计不合理，对自然灾害的抵御能力差。

二、提升乡镇应急管理能力的途径和对策

如上所述，临安清凉峰镇在此次泥石流地质灾害中之所以能够做到“零伤亡、零失踪”有其必然性，但也有其偶然性。进一步证明实践中的乡镇应急管理机制，其优势与劣势是同时存在的，是不可避免、不可忽视的。如何才能保证乡镇应急管理能力承受住自然灾害的考验，就要趋利避害，避免造成“美中不足”。下面结合临安乡镇应急管理的经验进行讨论，力求探索出具有普遍性与特殊性相结合的乡镇应急管理路径。

1、引入市场机制，增加应急管理投入

众所周知，经济基础决定上层建筑，所以在乡镇应急管理建设过程中财政投入比例，将决定应急管理能力的效果。孙策在《研究现阶段我国村镇建设管理存在的问题及解决对策》中指出，我国村镇建设的投入力度远远跟不上城镇发展的需要，存在严重的不足。[3]同时刘巍，杨磊也指出我国村镇突发事件应急管理体系建设经费投入不足，成为我国应急管理建设的瓶颈。[4]所以，要提高乡镇区域的应急管理能力，就必须大力发展社会经济，提高财政收入水平，如临安清凉峰区域以山核桃种植加工为支柱产业，就需要转换经济发展方式，延长山核桃产业链，提高山核桃附加值，促进居民增收的基础上，增加乡镇财政收入，加大对应急管理的人力、物力、财力的投入，弥补技术上的不足。

2、充分挖掘传统优秀文化，科学引导社会力量参与

随着我国经济社会快速发展，社会力量逐渐发展成长为救灾工作的一支重要力量，在现场救援、款物捐赠、物资发放、心理抚慰、灾后恢复重建等方面发挥了重要作用。[5]通过临安“5·7”泥石流事件，可以看出如何有效的发挥社会力量在应急管理中的作用，成为灾区群众抢险自救的关键部分。潘孝榜也认为我国公众在自然灾害应急管理中发挥的作用越来越显著，但也存在着许多问题，使公众在自然灾害的应急管理中没有发挥出更大的作用。[6]临安下辖乡镇在这方面主要是加强仁义文化建设，培养居民互帮互助的精神，增强公众自然灾害应急管理的自我参与意识，从而提高了整个乡镇的应急管理能力。因此可以认为优秀的传统文化的熏陶与教导，能够促使社会力量有序、规范、自觉的参与到应急管理工作中。所以今后乡镇应急管理建设，依据《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》的規范化要求，结合当地实际情况，以本土优秀传统文化为导向，科学合理有序的引导社会力量参与防灾减灾。

3、制定乡镇灾情应急预案，完善基层应急管理体系

应急预案的制定和实施是规范灾害管理，提高灾害紧急救援能力的关键。[7]参照美国的“联邦—州—郡”三级应急预警机制，我国“中央—省—市—县—乡”五级救灾储备体系正在形成。各乡镇应该抓住此机遇，结合自身实际，在坚持政府主导前提下，整合各种资源，循序渐进，积极稳妥的探索建立灾情应急预案，打破传统自上而下的模式，自下而上的建立应急管理体系。黄健也认为处于社会转型期的乡镇，特别是职能不完善的乡镇一级政府，尤其需要进行应急管理的资源整合，积极探索，才能引起上级政府的重视；并且认为乡镇应急资源的整合，需要自身的实践创造，更需要上级政府强有力的推动。[8]临安清凉峰地区乡镇总结以往经验教训，结合当前社会实际，创建的“四自工作法”和“基层五员”机制，在地质灾害应对中成效显著，有效的避免了人员的伤亡及灾情的进一步扩大，充分显示了基层应急管理体系建设的重要性。所以乡镇在应急管理体系构建过程中要充分发挥基层群众思维、结合实际情况，具体问题具体分析的制定适宜本地区发展需要的应急管理预案，在实践中不断探索和完善基层应急管理体系。

4、科学合理的制定乡镇规划设计，完善乡镇空间布局结构

科学规划是城镇化发展的重要保证。[9]应急管理体系构建不是一蹴而就的，是需要漫长的探索与实践才能逐步建构起来。所以在体系未完善的同时，如何面对突发性应急灾害，就需要科学合理的乡镇规划设计，从乡镇空间结构布局上应对自然灾害，降低自然灾害对居民的损失。应对临安“5·7”泥石流造成美中不足的内生性原因就在于乡镇规划设计不到位，首先，居民住房布局过于紧凑，泥石流带来的淤泥排泄受阻，转向涌入居民房屋，造成房屋受灾严重；其次，该区域范围内的道路布局不合理，径直穿过土质疏松区域，具有较高的安全隐患；最后，产业布局欠佳，在泥石流灾害来临时，村支书自主经营的山核桃加工工厂及其他乡镇企业泡水、淤泥掩盖情况严重，都说明产业空间布局的不合理。

5、健全乡镇基础财产保险制度

众所周知，人类在自然灾害面前总是脆弱的，2008年以来，我国连续发生多次大的自然灾害，且每次都给人民群众的财产带来巨大损失。王倩，彭海燕分别从灾害中反思家庭财产保险作用的发挥[10]及从灾害中反思如何发挥家庭保险的作用中[11]得出一致的观点：发挥家庭财产保险在灾害中的积极作用，以降低家庭的损失，迅速恢复家庭生产生活。临安清凉峰此次地质灾害事件，虽然无人员伤亡，但是直接经济损失达4630余万元，房屋和农作物受损严重。如何弥补这部分损失，则需要保险进行“兜底”。“11·13”丽水山体滑坡事件中由政府和农户个人共同出资参保的一种基础财产保险——政策性住房保险理赔及自然灾害公众险，对受灾群众给予赔付，减少了受灾群众损失。因此，乡镇在构建应急管理体系过程中，必须加强基础财产保险制度建设，为降低自然灾害损失提供“兜底”保障。

【注 释】

① “四自工作法”指的是“镇自为战、村自为战、组自为战、各自为战”。也就是在防汛防台工作中，每个镇、村、组的家家户户都要各自进行防汛防台安全大排查，人人自查，做到基层的隐患从基层排除.

② “基层五大员”指的是山塘水库巡查员、河道巡查员、气象协理员、地质灾害巡查员、小流域山洪预警员.

【参考文献】

[1] 张会，刘茂.城市突发自然灾害应急管理的探讨[J].中国公共安全·学术版，2010.4.45-50.

[2] 施宇翔，刘永拓.临安突发泥石流超7900人受灾零伤亡零失踪背后原因暖人[DB/OL].浙江在线，2016-5-7.

[3] 孙策.研究现阶段我国村镇建设管理存在的问题及解决对策[J].科技创新，2015.19.73.

[4] 刘巍，杨磊.我国村镇突发事件应急管理体系建设的对策研究[J].安徽农业科技，2010.21.11558-11559.

[5] 民政部.关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见.

[6] 潘孝榜，徐艳晴在.公众参与自然灾害应急管理若干思考[J].人民论坛，2013.422.123-125.

[7] 李宝俊，袁艺，邹铭.中国自然灾害应急管理研究进展与对策[J].自然灾害学报，2014.3.18-23.

[8] 黄健.乡镇应急管理的资源整合研究[D].中国政法大学.2010.

[9] 沈义.新农村建设中的乡镇规划思考[J].安徽农学通报，2011.06.12.46.

[10] 王倩.从灾害中反思家庭财产保险作用的发挥[J].中国城市经济，2010.11.40-41.

[11] 彭海燕.试论如何从灾害中反思家庭财产保险作用的发挥[J].现代经济信息，2015.05.370.

【作者简介】

段振鹏（1991-）男，汉族，江西广昌人，浙江农林大学法政学院2015级城市管理研究生，研究方向：城市管理理论与实践.

张本效（1965-）男，汉族，山东莒县人，浙江农林大学法政学院教授，博士，硕士生导师，法政学院公共管理系主任，主要从事城市管理理论与实践研究、社会学研究，本文通讯作者.