“公”与“私”之间：当代中国社会组织属性考辨

□ 耿依娜

“公”与“私”之间：当代中国社会组织属性考辨

□ 耿依娜

“公”与“私”的问题是当代中国社会组织运行中的关键问题。本文阐释了中国语境下“公”与“私”在伦理层面和实体层面的多重含义以及相互关系的历史流变。并且从社会学、法学和政治学的视角剖析了社会组织在行为和功能上的“公”、“私”表现。同时以当代中国社会组织的“公”、“私”属性的交错与重叠——“官民二重性”为基点，以现实中的社会组织行为发展为典型案例，梳理了当下中国社会组织的“公”、“私”嬗变与僭越的两种情形：从“私人”到“共同体”——社会组织公共性的生产；从“公益”到“私利”——社会组织公共性的异化。

社会组织；“公”；“私”；“官民二重性”

从上个世纪末在全球范围内掀起的“社团革命”中，中国社会组织的成长与发展是其中一种独特的存在。①本文所探讨的社会组织取其宽泛意义的定义，指除去国家体系中的政府组织和市场体系中的企业组织外，位于社会体系中的各类组织形态，具体包括自改革开放以来由我国各个社会阶层的公民自发成立的，既非政府、也非企业，同时还具有一定公益性和互益性的多种组织形式及其网络形态的总和。但如果以西方学界提出的社会组织特征：组织性、私有性（非政府性）、非营利性、自治性和自愿性，②莱斯特·M·萨拉蒙等：《全球公民社会：非营利部门视界》，贾西津，魏玉译，社会科学文献出版社2007年版，第3页。来衡量中国社会组织的时候，会察觉西方意义上的社会组织在中国非常少。③Fisher，J．Nongovernment：NGOsandthePoliticalDevelopmentoftheThirdWorld，WestHartford，CT：Kumarian．1998．同时，学界也发现，发端于西方的社会组织研究理论，无论是传统的理论视角如公民社会理论、法团主义理论，还是新兴的理论视角如新制度主义、理性选择理论等，用它们来分析中国社会组织的行为特征时，需要进行西方理论中国适用化的过程。④纪莺莺：《当代中国的社会组织：理论视角与经验研究》，《社会学研究》，2013年第5期；周俊：《政府与社会组织关系多元化的制度成因分析》，《政治学研究》，2014年第5期；黄晓春，《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》，2015年第9期。中国的社会组织在生长方式、活动空间、运作机制和资源汲取等诸多方面都具有自身特色。学者们或者用调整后的西方社会组织研究理论，或者用一些本土化的概念、理论及分析框架等来解释中国的社会组织特征，从而拟制出中国社会组织发生与发展的特征、规律和定理，如“分类控制”、“行政吸纳社会”、“依附式发展”、“在参与中成长”等就是相关方面的研究成果。①康晓光、韩恒：《分类控制：当前大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005年第6期；康晓光：《依附式发展的第三部门》，社会科学文献出版社2011年，第1－5页；郁建兴、江华、周俊：《在参与中成长的中国公民社会：基于浙江温州商会的研究》，浙江大学出版社2008年，第1－10页。有关中国社会组织的属性特征研究也取得了一些理论进展，如中国社会组织虽然缺乏独立性，但却具有“依附性的自主”②王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》，2013年第5期。或者“去政治化的自主性”③唐文玉、马西恒：《去政治的自主性：民办社会组织的生存策略——以恩派（NPI）公益组织发展中心为例》，《浙江社会科学》，2011年第10期。等特征；中国社会组织具有“官民二重性”，在政社合作关系中，政府的作用始终占据主导地位；④康晓光：《转型时期的中国社团》，《中国社会科学季刊》，1999年冬季号（总第28期）；朱光磊、陆明远：《中国非营利组织的“二重性”及其监管问题》，《理论与现代化》，2004年第3期。中国社会组织公共性的不均衡发展，偏向公共服务功能的提供，薄弱于公共言论功能的生产。⑤唐文玉：《社会组织公共性：价值、内涵与生长》，《复旦学报》（社会科学版），2015年第3期；汪锦军：《政府与非政府组织：公共性之比较》，《浙江学刊》，2004年第6期。

相对而言，在目前有关社会组织的研究领域中，中国社会组织的“公”、“私”属性是被学界所忽视的领域。然而在当下中国社会的现实发展中，社会组织的“公”、“私”特征又以多种形态相互交错在一起。由于当前中国社会需求的多样化以及政府供给能力的有限性，社会组织“公”的一面越发突出，不仅提供公共物品、参与公共政策以及监督公共权力，而且享有了一定的社会权力、承担了一定的社会责任。同时，由于目前政治经济制度的不完善、社会组织的先天发育不良以及组织的自利倾向，社会组织“私”的一面也显露出来，一些社会组织顶公益之名却满自利之欲，享公共权力却谋一己之私，担公共之责却难当其任，在社会组织的实际运作中出现了逐利化、公益污名化等异化现象。因此，需要明确社会组织属性中的“公”、“私”含义，界定社会组织发展中的“公”、“私”边界，辨析社会组织行为的“公”、“私”表现。本文从中国文化中的“公”、“私”含义出发梳理了“公”、“私”释义格局的流变，并且从社会学、法学、政治学等多维视角分析了社会组织“公”、“私”属性的学理特征，在中国“公”、“私”文化观和现代社会组织学理发展的双重影响下，当下中国社会组织的“公”、“私”属性呈现出一种特殊的“官民二重性”特征，这也使得社会组织的现实行为表现出由“公”转“私”，或由“私”转“公”的不同流转进路。

一、“公”、“私”释义格局在中国历史中的流变

“公”与“私”是中国文化观念中非常重要的一组概念，在2500多年的历史长河中，“公”、“私”含义及其关系经历了复杂的演变过程，其字法使用频繁，用义变化多端，形态多种多样，构成了繁杂而极其宽广的意义之网。总体而言，汉语中的“公”、“私”含义具有伦理性和实体性两种指向，按照其不同的历史文化阶段所表现出来的内涵及关系格局，大致可分为四个阶段，具体见表1。⑥对于中国文化中“公”、“私”含义的变化，目前学界公认明末清初是最重要的转折时期。具体参见沟口雄三：《中国的公与私·公私》，三联书店2011年版；陈弱水：《公共意识与中国文化》，新星出版社2006年版；黄克武：《从追求正道到认同国度——明末至清初中国公私观念的重整》，载于《现代中国思想的核心观念》，上海人民出版社2011年版等。本文以此为基础，将中国的公私释义格局变化大致划分为四个阶段。

“公”“私”涵义的早期衍化，从最初的政治性、社会性的实体指向延伸出了伦理道义上的对立格局。在殷周时期的文献中，“公”一般与祖先、尊长、国君有关，或者与朝廷、政府等共同体有关，而“私”则是指实体的私人或其所有。如《诗经·豳风·七月》中的“二之日其同，载缵武功，言私其?，献?于公”。又如《论语·雍也》中子游称赞澹台灭明“行不由径。非公事，未尝至于偃之室也”。此时的“公”、“私”只是种政治社会概念，并未包含规范伦理性的涵义。“公”、“私”的价值判断和伦理取向最早由荀子和韩非提出。东汉许慎的《说文解字》中“公，平分也”与“私，自环也”即是对韩非“背公环私”观念的继承。而后儒士在对《孟子》、《荀子》等经典文献中的公私观阐释过程中，逐渐形成了将“公”、“私”与义利相勾连的解释模式，进一步加深了“公”、“私”的伦理性评价①有学者认为孟子并没有将公私与义利相连结，在孟子的著作中，私更多的是指“个人的”、“私下的”，并无任何不好的、必须排斥的意思，同后人心目中的将“私”字赋予一种贬义，是根本不同的。详见杨泽波：《公与私：义利诠释中的沉疴痼疾》，《中国文化研究》，2002年第1期。。宋代的朱熹则将“天理”与“公”相连，近代的孙中山则重提《礼记·礼运》中“天下为公”的观念并以此为基础形成了“公理”之说，“公”逐渐成为传统中国文化中最高的伦理状态和政治理想。但应注意的是，传统“公”的含义中实体层面的共同体指向是一直存在的，从《诗经》中所言的劳动、祭祀场所，到后来的具体至家族、宗族等血缘地缘性共同体，宏大至君国、官府等政治共同体都与“公”相关联。“私”的含义既有实体层面的私人所指，也有价值层面的自私自利之意。然而，后者一直是中国文化观念中“私”最典型的解释。在这样的“公”、“私”涵义框架中，“公与私的关系是一种善与恶、正与不正对立的伦理关系，而且这种对立的伦理性不论时间、地点、地位，始终具有使用的原理性和普遍性”。②沟口雄三：《中国的公与私·公私》，三联书店2011年版，第11页。涉及到日常行为和伦理评价时常以“以公灭私”、“大公无私”、“崇公灭私”等理想化的道义标准。

这种“公”、“私”对立的伦理性评价到了明末清初时有了改变。明末的李贽、清朝的黄宗羲、戴震等学者开始肯定“私”的一面，认为个人的“私欲”、“私利”应该得到承认，不能全部延用负面性的评价。如李贽曾言“穿衣吃饭即人伦物理”；③李贽：《焚书》，《李贽文集》（第一册），北京燕山出版社1998年版，第20页。黄宗羲曾言“向使无君，人各得其私，人各得其利”等观点；④黄宗羲：《原君》，《明夷待访录》，中华书局2011年版，第15页。戴震则从“已和私”、“私和欲”中剥离出“己”和“欲”具有正当的一面，但他依然保留了“私”的负面评价。⑤沟口雄三：《中国的公与私·公私》，三联书店，2011年版，第27页。这些新思想某种程度上反映了中国早期资本主义萌芽的出现，部分思想家们开始关注到个体的人和个人的利益。他们较不强调“公”与“私”、“义”与“利”的对立，而提倡从“私”中引出“公”，亦即“合私以为公”、“公者私之积”等观念。⑥黄克武：《从追求正道到认同国度——明末至清初中国公私观念的重整》，载于《现代中国思想的核心观念》，上海人民出版社2011年版，第594页。这种公私阐释的新格局在清末民初时越发明显，严复、梁启超等人都关注到了中国传统思想中对个体“私”的压制和排斥。严复说：“中国之弱，非弱于财匮兵弱。而弱于政教不中，而政教之所以不中，坐不知平等自由之公理，而私权奋压力行耳。”⑦严复：《严复集》（第一册），中华书局1986年版，第118页。梁启超说：“君权日益尊，民权日益衰，为中国致弱之根源。”⑧梁启超：《变法通议》，《饮冰室合集》（1卷），中华书局2015年版，第20页。在他们的阐释中“私”开始与个人的权利相连接。但由于近代中国特殊的社会发展环境——救亡压倒了启蒙，思想界中刚出现的私权、私利等萌芽意识逐渐被民族国家的危亡局势所掩盖。同时，思想家们（梁启超、梁漱溟、鲁迅等）也都观察到了中国社会生活中的一种痼疾，中国人缺乏公共精神和团体意识，人人各怀其私有如一盘散沙，既没有凝聚力也没有国家意识。⑨刘畅：《中国公私观念研究综述》，《南开学报》（哲学社会科学版），2003年第4期。这种现实中“私”的情形与理论上“公”的丰富形成了一个悖论。费孝通用“差序格局”，⑩费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社1998年版，第24－31页。梁漱溟用“伦理本位”来解释这一悖论现象⑪梁漱溟：《中国文化要义》，上海人民出版社2011年版，第76－92页。，即中国文化中“公”的观念始终是一种基于私人关系的圈层意识，涉及圈内之人可以大公无私，而一到圈外则只有一己之私了。为了消除这种悖论，改良这种陋习，以及防止中国危亡的命运，思想家们提出的方案是放弃“私”意识，树立“公”观念，尤其是将民族国家的命运与“公”逐步相连。近代中国“公”的伦理性与政治性是相互重叠加强的：民族国家危亡的命运与“公”的伦理道义相联系，而“公”的公理道义性又进一步强化了国家主权的独立性和重要性。在这种情形局势下，个人“私”的利益、“私”的权利甚至“私”的命运都需向“公”臣服、妥协乃至奉献。

1949年建国之后，曾经被认为“国家公观念薄弱”的国人，因为新中国的成立而爱国之心昂扬勃发。这一时期的“公”与国家主义紧密相连，现实中“公”的实体可以是党、国家、政府等大的政治共同体，也可以是单位、集体、人民公社等小的社会共同体。社会上人们“公”的意识和行动也最为强烈，为着国家利益、集体利益人们可以忽略掉自己的个人生活而完全地奉献给国家和社会。刘少奇《论共产党员的修养》中的相关内容就是当时政治上主导的公私观的经典表述，同时也是“现代中国政治集体主义与本土‘公’观念连接的代表性理论论述的例证”。①陈弱水：《公共意识与中国文化》，新星出版社2006年版，第114页。而王进喜、雷锋和大庆精神则是当时社会上大公无私、先集体后个人的“公”的精神的真实写照。与“公”的观念、“公”的精神在政治社会生活的全面主导相比，“私”的领域则被无限的挤压、侵占和消蚀。尤其是在文革时期，“公”、“私”的伦理评价、政治地位的悬殊几乎是中国历史上落差最大的时期，这可以从“狠斗私字一闪念”等口号中发现。此时的“大公无私”不仅是重集体利益、排除个人利己为内容的口号，而且在实际的现实生活中，一旦认定一个人是利己的，就等于否定那个人几乎全部的人格。这一时期的公私关系呈现了一种极端和扭曲的状态。

改革开放以后，随着政治上全能主义国家的松动、经济上市场经济的运行、文化上西方思想的涌入，“公”、“私”释义格局有了新的变化。思想界把西方语境中的public和private的涵义再次提及②与public和private相关联的“公”、“私”涵义在晚清时就已出现。如当时出现的新词汇“公共”、“公议”、“公法”、“公民”、“公权”等，以及“私权”、“私会”等，都已经含有了西方语境下的公私内容。具体可参见金观涛、刘青峰：《观念史研究：中国现代重要政治术语的形成》，法律出版社2009年版，第490－491页。。Public最早来自希腊语中的polics（城邦之意），罗马时期出现了republic（共和国），有时又会用people来代替，意即为“自由人的共同体”。③福田欢一：《西欧思想史中的公与私》，载佐佐木毅，金泰昌编，《公与私的思想史》，人民出版社2009年版，第5页。到了近代，经过康德、卢梭、阿伦特和哈贝马斯的梳理与阐释，public又有了“民众”和“公共”之意，与公开、公平、公正相联系。由此可见，西语的public多作为一种描述性概念，意指某种政治共同体，同时也含有公平公正等伦理含义。而private有privato（非公开的）、privacy（私生活）之意，其意味着躲避他人的目光、不接受他人监视的领域。④福田欢一：《西欧思想史中的公与私》，载佐佐木毅，金泰昌编，《公与私的思想史》，人民出版社2009年版，第5页。在用法上，private一般只是中性地陈述一种与public相对的情形，这种对立是一种领域（公共领域与私人领域）的对立，并不和伦理道德勾连。而西方近代思想的滥觞就是从私有财产和个人私权发展而来，这些都和private有着密切的联系，尤其是在西方占主导地位的自由主义理论中，其基本的理论前提就是：一切“公”权力的作为都必须以尊重和保护“私”的权利为前提。这样的观点经洛克至康德，直至现代右派的诺奇克、左派的罗尔斯等人也都奉为圭臬。当代中国的“公”、“私”涵义逐渐吸纳了这些观点，公共、私权已成为常见的政治社会话语。而1982年宪法对公民权利的确认、2004年宪法修正案将对私有财产的保护写进了宪法，这些都是对“私权”、“私利”承认的标志性事件。与此同时，传统的“公”、“私”格局也出现了新的特征：传统“公”的象征——政府（“官”）的权威性及其治理能力的合法性受到质疑，人们对政治问题和公共事务参与的热情下降，公共生活中出现了政治冷漠症的迹象；市场经济中逐利倾向导致了人的私欲的无限膨胀，冲击着公共领域中的伦理规范和道德准则，出现了为谋私利的寻租与腐败，以及为谋私欲对公共利益的侵占与吞噬等现象。可以说，在当下中国，“公”、“私”的关系正处于一种失衡和紧张的状态。

对于未来中国的“公”、“私”释义格局而言，应进一步明确“公”、“私”的领域和范围，承认合法的、个体的“私”的权利与利益，在此基础上“活私开公”、“公私并进”从而维护他者、社群以及共同体的利益，达到一种“公”和“公共”的状态。⑤金泰昌：《后记》，载佐佐木毅，金泰昌编，《中间团体开创公共性》，人民出版社2009年版，第425页。

表1 中国文化中的“公”、“私”释义格局

二、多维视角下社会组织的“公”、“私”属性

由于“公”和“私”在中国思想文化中的多层涵义以及多种面向，其释义格局始终影响着当下中国政治社会生活的方方面面。与此同时，现代社会科学理论的发展，对当今多元治理的重要主体——社会组织的学理剖析也有了进一步的论证和说明，下面就从社会学、法学和政治学三个学科视角来考察现代社会组织的行为与功能中的“公”、“私”属性面向。

1．社会学的视角——社会组织是私人性与社会性的统一

人们结成社会组织的最初本源来自于人性中私人性和社会性的统一欲求。个体的人具有维持自己生存的基本动机和欲望，而人的私人欲求的满足还需他人的协助以及与他人的合作，即人的社会性的一面。“人的社会性跟他的理性一样是人的本质性自然的构成部分…从本体论上说，个体的人与共同体是彼此相关的，若彼此独立他就无从存在。即使某些个体的人确实可以做到自我生存，因而成为一类独一无二的存在，他也只是在共同体中才能完善。对于他来说，成为一个持久性共同体的一员，乃是本质性的。”①海因里希·罗：《自然法的观念史和哲学》，姚中秋译，上海三联书店2007年版，第214页。人的自主性与自由性只有和人的社会性有机协调并和谐共处，才可能成为不断趋近完善的人。这种社会性最真实的体现就是在由个人所组成的各种类型的共同体中，从古代西方的城邦、共和国、行会到古代中国的家族、宗族，从现代的民族、国家到政党、团体、宗教组织等都属于共同体的各类变形。而对于日益原子化的现代人而言，由个人自愿结社成的社会组织则是在除魅后的现代性社会里最常见的共同体形态了。正如斯特劳斯所言：“在每一项社会行动中，人都或主动或被动地与其他人相关联，而不管那一行动是社会的还是反社会的。”②列奥·斯特劳斯：《自然权利与历史》，彭刚译，三联书店2006年版，第130页。结社成为社会组织是现代人的私人性和社会性相统一的最终形式。

由于社会组织是私人性与社会性的相统一，这使得“公”、“私”属性在组织的内部和外部都呈现出了一种复杂多重的格局。从社会组织的内部而言，它是多个个体的有机结合，在组织内部需有“公”的共识、规则、价值的存在，才能维护社会组织的运行；而从社会组织的外部而言，只有维持自身组织一定“私”的权利和利益，才能在充斥着各类组织竞争的社会生活中维持下去。因此“在大多数情况下，组织对内对外分别是公私混合结构的性质，然而只要双重合约拥有部分的内公外私性质就已具备组织的基本特征，只不过其组织化程度随着这种内公外私反差性质强弱而高低不同；从非组织到完全的组织是组织化程度连续递增的一个谱系”。③何晓星：《内公外私是一般组织的基本特征》，《社会科学》，2009年第2期。因此，内公外私是社会组织的基本特征。但同时，随着全球治理进程的拓展和善治理念的普及，社会组织若想在这一进程中有更大作为和发挥更强功能，成为治理的重要主体之一，它也必须处理好组织自身的利益与组织的社会公益之间的关系。

2．法学的视角——社会组织是私人权利和社会权力的集合

社会组织的正当性来自于人的结社自由和结社权利。近代思想界基本认可结社自由不仅是一种天赋的自由，而且是一种基于人性的自由，将这自由付之于现实就是人的结社权。托克维尔曾阐述过这二者之间的关系：“人们把自己的力量同自己同志的力量联合起来共同活动的自由，是仅次于自己活动自由的最自然的自由。因此，结社权在性质上几乎与个人自由一样是不能转让的。”①托克维尔：《论美国的民主》（上册），董国良译，商务印书馆1997年版，第218页。社会组织既是个人结社自由的权利行使的结果，同时也是对个体的其他自由和权利的保障。现代社会是一个典型的以权利为主导的社会，保障私人权利已成为社会组织存在和发展的正当性来源与实践宗旨。另外，从对人类权利发展史的考察也发现了权利的运行趋势，即权利的行使已从单纯的以个体为载体转向了个体与集体共同行使的多元格局。②胡杰：《社会组织的法源释析》，《求是学刊》，2013年第3期。权利的集体行使最为典型的表达就是社会组织。

社会组织是个体结社自由和结社权利的叠加，是个体权利的复合行使，也是一个整体意义上的权利束。③胡杰：《社会组织的法源释析》，《求是学刊》，2013年第3期。从社会契约论的角度而言，这种权利束形成了一种社会权力：公民受制于制度缺陷和环境约束，以及公民对美好社会的发展和延续的愿望，公民之间让渡出了自己的部分权利交由特定的集体或机构保存。学界给出了社会权力的定义：作为相对独立于国家的社会主体，以其所拥有的社会资源对社会与国家（政府）产生的影响力和支配力，就是社会权力。④郭道晖：《社会权力：法治新模式与新动力》，《学习与探索》，2009年第5期。社会组织是社会权力行使的核心主体⑤郭道晖提出社会权力主体有：全民、政党、政协、基层群众性自治组织、媒体、非政府组织、宗教团体、利益集团以及其他社会权力主体，共九类。（郭道晖：《社会权力与公民社会》，凤凰出版传媒集团2009年版，其中第五章“社会权力的主体”）另外，徐靖提出社会权力主体有社会团体、基金会、民办非企业单位、社会中介组织、事业单位、基层群众性自治组织、政党、政协八类。（徐靖：《论法律视域下的社会公权力的内涵、构成及价值》，《中国法学》，2014年第1期。）学者们对社会权力主体的划分略有差别，但基本认同社会组织是社会权力的核心主体。。社会组织的社会权力所发生的领域主要是在公共领域，这一领域介于国家（政治）领域和私人领域之间，社会组织是横亘在市民社会与政治国家之间起中介作用的自组织力量。社会组织的社会权力具有权能指向，具有权力的支配性特征，能对其他人或组织结构发生影响。社会组织的社会权力行使限度是以社会责任为要义，以社会公共利益为宗旨。社会组织的社会权力运行方式是以民主、协商、谈判、游说等方式使得公共事务中的相关利益者达致同意或共识。由上可知，社会权力与国家权力的强制性、法律规范性等特征是不同的。因此，有学者称国家权力是强制性大的“硬权力”，而社会权力则是协商性强的“软权力”。⑥郭道晖：《社会权力：法治新模式与新动力》，《学习与探索》，2009年第5期。但同时，社会组织的社会权力也会具有权力的一些劣根性——谋利与扩张，若缺少对社会权力的监督和管制，社会权力也会为自己谋取私利。这也是当下某些社会组织出现公益异化、私利化和污名化的重要原因。

3．政治学的视角——社会组织是民间性与公共性的集合

社会组织是私人力量的集合，具有民间性、自治性和独立性的特征，公民在社会组织内部或者通过社会组织可以逐渐培养其民主参与、理性沟通的公民精神。同时，社会组织又具有一定的志愿性和公益性，尤其是20世纪中后期在全球范围内兴起的结社浪潮以来，各类国家的社会组织在公共事务生活中都发挥着日益重要的作用，社会组织公共性的一面越发凸显⑦社会组织的公共性，是指社会组织作为主体在组织场域活动中开拓出公共性的简约描述（唐文玉，2015）。社会组织的公共性与公益性不同，后者是其天然属性，而前者则是在组织活动中的更高发展阶段。。这种民间性与公共性的混合，不仅使社会组织的行为活动表现出了公益和自利的双重面向，也使得社会组织与政府的关系呈现出了从合作到对立的多重格局。

现代社会中，社会组织弥补了“政府失灵”和“市场失灵”后所造成的公共服务供给的不足与空缺，开始扮演着“第三方管理”、“准政府”的角色。今天，不论是福利国家、自由主义国家还是威权主义国家都开始与社会组织开展合作，用“公”、“私”合力的方式来解决公共事务问题。相对于政府、市场、公民社会各自作为单一的行动者而言，“公”、“私”合力在资源动员、复杂社会问题的解决等诸多方面都具有比较优势。①Brinkerhoff，D．W．andBrinkerhoff，J．M．，“Public－privatepartnership：PerspectivesonPurposes，Publicness，andGoodGovernance”，Public AdministrationandDevelopment，Vol，No1，2011．但由于各国的政治制度框架、经济市场结构以及社会文化观念的差异性，各国的政社关系也呈现出不同的“公”、“私”合作模式。美国等发达福利国家是一种平等契约式的“合作伙伴”关系。②莱斯特·M·萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，商务印书馆2008年，第7－9页。中国则在“分类控制”的格局下，③康晓光、韩恒：《分类控制：当前大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005年第6期。政府采取授权、扶持、购买等方式让社会组织参与到公共事务的管理中。社会组织与政府合作的同时，也有可能会出现另一种情形，即社会组织蜕变为利益集团。某种程度上，社会组织所代表的群体是局部性的和区域性的，一些社会组织为了维护自身的团体利益，对政府展开游说活动或院外活动，与政府讨价还价，在维护团体利益的同时损害了整体的公共利益。

社会组织由于其天然的社会性、民间性和自治性，在社会政治生活中又有与政府、国家相对立的一面。根据对抗程度的不同，可以区隔出社会组织与政府关系“分立 －监督 －对抗”的关系谱系④有关政府－社会组织对立的类型学分析及相互应对策略，可以参见康晓光：《政府－社会组织博弈研究》，新加坡：八方文化创作室2013年版。康晓光：《君子社会：国家与社会关系研究》，八方文化创作室2013年版。国内有关政府－社会组织关系对立的研究相对较少，一些有关抗争政治的研究有所涉及。总体而言，在目前的政治体制下，若社会组织真的采取与政府对立的方式，那么这类组织的存在时间也会非常短。。“分立”型的政社关系是指，在法律允许和政治允许的范围内，政府和社会组织互不干预，各自行事。“监督”型的政社关系是指，社会组织对政治公权进行监督，防止国家对社会的侵蚀、政府对公民的压榨、公权对私权的损害。社会组织对政府权力扩张的制约，这也是自托克维尔至哈贝马斯、阿伦特赞同的社会组织的首要功能。“对抗”型的政社关系是指，社会组织与政府由于政治价值观念的迥异，前者采取一种激烈的甚至带有暴力形式的对抗方式。比如，上个世纪80年代以来东欧国家发生的政治转型中，政治性社会组织发起的社会运动在其中发挥了重要的作用。⑤胡安·J·林茨、阿尔弗雷德·斯泰潘：《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》，浙江人民出版社2008年版，第8页。

三、中国社会组织的现实表现：“公”与“私”的嬗变与僭越

中国思想资源中“公”、“私”的多种含义，社会组织学理上“公”、“私”的多重面向，这一切都与中国社会转型时期复杂多元的制度环境交织在一起，从而形成了“公”、“私”属性在中国社会组织中的交错重叠现象——“官民二重性”，社会组织的现实行为也在“公”与“私”之间呈现出了交叉与流转的格局。

1．中国社会组织的“公”、“私”属性的重叠——“官民二重性”

当前中国的政治体制和市场经济体制尚不完善，使得国家在社会生活各领域依然保持着主导性地位，但社会日益多层次、多类型、多方位的需求无法从国家和政府中得到完全满足。在这样的情况下，政府逐渐赋权于社会，社会组织日渐从体制内诞生或分离出来。某种程度上，中国的社会组织从其诞生的那一刻起，因为与政治体制有着密不可分的关系就带有官方性。同时，社会组织又是新兴群体的利益代表，又或多或少的带有了一定的独立性和自主性。因此，“官民二重性”是对当下中国社会组织的属性特征的一种描述。1989年《社会团体登记管理条例》正式确立了社会组织的“双重分层管理”体制，1998年新《条例》进一步加强了这一管理体制。“双重管理”体制制度化了社会组织的“官民二重性”。这样的管理制度和组织特征决定了社会组织需要从两种渠道获取生存资源，“从上而下”建立的社会组织多会从它主管单位中获得资源、在社会中赢得承认，而“从下而上”建立的草根组织则多在社会中汲取资源、从行政中获得认可，这也就使得社会组织同时受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”。①康晓光：《转型时期的中国社团》，《中国社会科学季刊》，1999年冬季号（总第28期）。因此，中国社会组织的活动领域大多是在政府和社会共同认可的“交叉地带”，社会组织带有双重性格特征和行为方式。进入新世纪以来，双重管理体制因为其设置了业务主管单位和造成了社会组织的身份差异而受到多方质疑，②QiushaMa，“TheGovernanceofNGOsinChinasince1978：HowMuchAutonomy”．NonprofitandVoluntarySectorQuarterly，vol．3，2002，pp305－328；顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》，2005年第2期。政府开始允许一些社会管理制度创新来缓解这些问题，比如对部分类型的社会组织采取了直接登记制度，③十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”随后，民政部正式宣布从2014年4月1日起对四类社会组织实施直接登记。对城市基层的社会组织采取到社区备案制度等。④随着城市化进程的推进，大量的城市社区社会组织不断涌现。为了加强对这些社区社会组织的管理，同时也满足民间结社的需求，最早是2003年青岛市发布《青岛市民间组织管理局关于建立社会团体登记工作备案制度的通知》，开始实行社区社会组织备案制度，产生了较大的示范效应。这些制度创新拓展了社会组织发展的新空间，同时也使得原先的政社关系呈现出更加复杂多样的态势格局，但政府主导地位却并未改变。

另外，从制度经济学的“交易成本”、“自组织成本”和“官方组织成本”的角度来看，社会组织的“官民二重性”也是政府、社会组织、社会组织成员三方之间达成一种正和博弈状态的理性选择。⑤于晓虹、李姿姿：《当代中国社团官民二重性的制度分析——以海淀区个私协会为个案》，《开放时代》，2001年第9期。社会组织的“官方性”降低了个人组成社会团体的成本，其“民间性”则使得政府在社会管理中节约了大量的行政管理成本。同时，“官民二重性”也给社会组织的有效运转提供了政治上的合法性。无论一个社会组织的“官方性”与“民间性”的组合比例是多少，一旦其形成了组织，它就开始拥有了相对自主的活动开展空间。这也是一些学者所言的中国社会组织特征中的某种悖论现象“虽然不独立却存在自主”。⑥王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》，2013年第5期。

当然，中国社会组织的行政性或官方性与其具有的一定的独立性和自治性，这两种属性之间形成一种张力。这种张力既为社会组织的运作发展、资源汲取提供了一些生长空间，但同时也使得社会组织主体性的进一步提升受制于政府的约束。当下中国社会组织出现的逐私利、谋私益、寻求租等腐败现象也与这一特征有着关联性。鉴于在将来相当长的时间里，中国政治经济社会体制的相对稳定，社会组织的“官民二重性”特征还会持续下去，应合理地运用社会组织的官方性和民间性特征，监督社会组织行为活动的自律与完善，推动社会组织向着共同性、公益性和公共性的方向发展。⑦朱光磊、陆明远：《中国非营利组织的“二重性”及其监管问题》，《理论与现代化》，2004年第3期。

2．从“私人”到“共同体”：社会组织公共性的再生产

在呼吁公共精神、形塑社会团结的当下，社会组织不仅扮演了满足公共需求和建构公共秩序的重要角色，而且还充当了生产公共性的重要开拓主体。相对于社会组织天然具有的互益性或公益性，公共性则是社会组织在后天的组织活动中逐渐发展起来的。目前，中国的社会组织在从民间性、公益性向共同性、公共性转变的过程中，呈现出了内生型和外发型两种公共性的生长路径。

近年来，一些秉持公益理念的草根社会组织的公共性生长就是一种内生型的，这些组织成员将个人的力量通过各种方式和渠道积聚起来，为着共同的组织目标和公益理念而行动。如2008年“自然之友”等环保组织联合阻止了在怒江上修建大坝，这是中国的社会组织第一次对中央政府决策产生影响。⑧王占玺、王信贤：《中国社会组织的治理结构与场域分析：环保与爱滋NGO的比较》，《台湾政治学刊》，2011年第12期。网络草根组织“多背一公斤”利用互联网络技术平台，联结城市与乡村的互通、共求利己性与利他性的统一、平衡公益道德的主动与被动，以此来促进陌生人之间的“公共性价值”。①张志祥：《网络草根组织资源动员研究——以多背一公斤为个案》，上海大学博士学位论文，2009年。各地诸多的业主维权组织也是从“私”到“公”转变的重要典范，业主维权组织成员的参与虽然是基于个人利益的“自主性参与”，但这种社会层面的参与会逐渐进入到对具体行政事务的理性参与。②张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制》，《社会学研究》，2005年第6期。

外发型的社会组织公共性的生长模式以官办的或半官办的社会组织为主，其公共性的生长多以社会组织与政府合作的方式。目前，政社合作的方式主要表现为利益契合式的合作与公共议题式的合作。如果政府的政策目标和社会组织的利益诉求相一致，双方之间就会产生合作；而且，利益契合程度越高，政府为社会组织开放的活动空间越大，社会组织的功能发挥就越强，社会组织的公共性相对就比较强一些。通过这种方式生产公共性的社会组织，最典型的就是近年来非常活跃的、发展水平较高的行业协会与商会。中国的行业协会与商会具有一定的法团主义特征，拥有一定的代表性和自主性，在中国的宏观经济调控和微观经济管理中发挥着政府和企业之间的沟通和协调作用，在行业政策倡导——决策过程参与——私益政府扮演的连续统中都发挥着不同程度的作用。③江华、张建民、周莹：《利益契合：转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例》，《社会学研究》，2011年第3期。如在2009年的“家电下乡”计划的推行过程中，中国家用电器行业协会、电子影像行业协会、中国家电维修协会等多个家电类行业组织参与该政策的讨论、修正和推行。④江华、张建民、周莹：《利益契合：转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例》，《社会学研究》，2011年第3期。另外，公共议题式的政社合作多出现在城市治理过程中，在中国城市化的进程中涌现出的诸多问题仅凭政府无法独自解决，需要城市治理中的多元社会主体的共同参与，通过复合治理来解决这些公共议题。如本世纪初杭州市出现了京杭运河整治、西泠印社转型以及丝绸女装街改造的三个城市议题，在杭州市政府的主导下，政府、企业与社会组织三方形成了复合治理主体，在治理过程中相互支持、相互促进以及相互受益。⑤张兆曙：《城市议题与社会复合主体的联合治理》，《管理世界》，2010年第2期。但无论是利益契合式的合作还是公共议题式的合作，政府在当下的政社合作中始终是处于一种主导和控制的地位。

当前中国社会组织公共性的生长方式表现出以下四个方面的特征：（1）社会组织公共性的发生领域大多是在社会性的公共性领域，如公共服务的承担、公共物品的提供等，而政治性、言论性的公共性领域，如公共政策参与、公共权力监督等方面的社会组织参与度较低，公共性较弱。⑥黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》，2015年第9期；唐文玉：《社会组织公共性：价值、内涵与生长》，《复旦学报》（社会科学版），2015年第3期。（2）社会组织通过与政府合作而产生的公共性，对于双方而言都是一种策略性的，而非制度性的。因此，这种公共性的不可持续性较为明显，经常会受到地方政府的政策更替和地方官员的任免等因素的影响。（3）社会组织为了从政府那儿获得生存和发展的资源和支持，通常也会采取策略式的应对方式，比如避免政治性的、敏感性的活动领域，迎合政府去发展能够得到支持的活动领域，因而形成了一种去政治化的公共性，或者是一种弱公共性。（4）社会组织的公共性发展层次较低，程度较弱，如一些社区层面的社会组织，大多停留于自娱自乐层次，或仅仅提供一些“俱乐部产品”，而有关群体利益诉求、公共政策参与及公共物品提供等方面还不能达到社会组织的预期功能。⑦黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》，2015年第9期；李友梅、肖瑛、黄晓春：《中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》，2012年第4期。

3．从“公益”到“私利”：社会组织公共性的异化

学者康晓光（1999）曾描述过社会组织存在的目的，是为了关注共同的或长期的社会问题，是为了向公民提供参与公共决策和社会发展的渠道，是为了代表、传递和捍卫特殊集团的利益，是为了在政府和社会公众之间架设桥梁。然而，一些社会组织却偏离了其公益性或互益性的组织目标，出现了代理人自利、公益的污名化以及官民“利益共谋”等公共性异化的现象。

在目前的政治体制和政治观念中，政府一直有控制社会、吸纳社会组织的本能倾向。在一些遵循市场逻辑的经济性互利型的行业协会领域，政府部门未能发挥经济协调作用或功能，而自发性的行业协会又拥有一定的管理协调能力。政府会通过各种方式吸纳这些组织，行业协会为了获得政治的和法律的合法性，最终形成一种协会在某一行业扮演政府“代理人”的制度安排，或者是某个企业把持了某个行业协会的情形。①王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》，2013年第5期。但由于缺少完善的监管制度和协会自律，行业协会的代理人自利问题日益明显，一些完全由龙头企业所把持的行业协会，开始演变为一种变相的谋取私利（可能是协会的或者是企业的私利）的工具。相对其他类型的社会组织而言，当前政府较为扶持行业协会，行业协会正处于不断发展壮大时期。如果行业协会的代理人自利倾向日益膨胀，有可能导致行业协会利益集团化，并进而衍变为压力集团，游说甚至操纵政府的公共政策制定，将自身的组织利益凌驾于公共利益之上。②皖河：《利益集团、改革路径与合法性问题》，《战略与管理》，2002年第2期。

社会组织虽然秉持公益理念，但在资源汲取诉求较强、所处制度环境较为复杂的背景下，相当一部分的公益组织均坚持“工具主义”的发展策略，并带有资源获取的冲动，而不是依据特定公益价值设置组织目标和实践组织行为。③李友梅，肖瑛，黄晓春：《中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》，2012年第4期。另外，受双重管理体制的影响，中国社会组织在寻求成立和发展的机会时，不得不支付政府部门“寻租”行为的“租金”。④王信贤、王占玺：《夹缝求生：中国大陆社会组织的发展与困境》，《中国大陆研究》，民国95年，第49卷第1期。这些都使得社会组织在组织实践中出现了谋取自身利益的倾向，本应是秉持公益理念的社会组织却出现了公益污名化的现象。

前文提及的“官民二重性”是一种政府、社会组织和组织成员三方正和博弈的结果，但这种正和博弈也有可能蜕变为一种抛却了公共利益的、变了形的“正和博弈”，即成为了一种官民“利益共谋”的现象。有些地方政府把社会组织作为政府官员的退休部门或冗杂人员的安置部门，或者利用社会组织转移政府部门的私有财务，或者利用社会组织为政府部门谋取市场经济利益。⑤王信贤、王占玺：《夹缝求生：中国大陆社会组织的发展与困境》，《中国大陆研究》，民国95年，第49卷第1期。有些社会组织的挂靠单位则利用归属管理的社团从事一些与本部门相关但又不便于本部门具体操办的事宜，并从中获得收益（如一些国家的项目资金可以直接划拨给主管的社团）。⑥徐湘林：《政治特性、效率误区与发展空间：非政府组织的现实主义理性审视》，《公共管理学报》，2005年8月，第二卷第三期。而社会组织为了从政府或者其主管单位获取政治支持、法律认可和资源福利，也会主动迎合他们的需求，满足其不当要求。官民的“利益共谋”谋取了双方各自需求的私利，但却损害了公共利益。

四、结语

当代中国社会组织的“公”、“私”属性无论是在涵义格局中，在多学科的学理分析中，还是在组织实践活动中，都表现出了多种层次、多种形式以及多种态势。同时，由于组织类型、组织行为以及组织场域的差异性，各个社会组织在从“公”到“私”谱系上的位置是有差异的，在“公”与“私”之间流转的途径与模式也有所不同。就未来的发展趋势而言，政府应承认私人结社权利和权益，接纳社会组织作为现代社会多元治理主体之一，赋予社会公权力于社会组织，加强对社会组织的监管；社会组织则应提升组织自律意识，发展现代公共理念，努力将私人力量汇集起来积极地参与到公共事务中去。政府与社会组织“官”、“私”合力，共同推动着社会组织“私”的力量向“公”和“公共”转变，实现公共利益和彰显公共精神。□

（责任编辑：徐东涛）

C912．2

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1007－9092（2017）03－0101－010

2016－11－13

耿依娜，南京大学政府管理学院博士生，浙江工业大学马克思主义学院副教授；主要研究方向为社会组织与地方治理。

国家社科基金重点项目“政府购买公共服务与事业单位改革的衔接机制研究”（编号14AZZ012）；浙江省教育厅人文社科项目“生产与阙失：社会组织参与地方治理的公共性研究－基于浙江经验”（编号Y201534838）。