作为绩效问责机制的绩效整改及其优化

□ 王 柳

作为绩效问责机制的绩效整改及其优化

□ 王 柳

绩效问责是以绩效信息的应用为核心的问责过程，试图在“行为—绩效（结果）—责任”之间建立因果链。然而，这一因果链存在断裂的可能，绩效问责面临结果归因的困境，因此，绩效问责应该借由绩效评估的回溯和反思的特性，发展促进组织学习的积极责任机制。在这个意义上，绩效整改构成了绩效问责的重要机制。杭州的绩效整改实践表明，有效的绩效问责需要建立具有一定水平整合度和垂直整合度的绩效评估体系，为绩效信息的充分使用创造组织条件，同时发展绩效数据分析能力，建立绩效数据讨论审议的常规程序，推动基于组织学习的积极责任实现。

政府绩效；行政问责；绩效问责；绩效整改；问责制度；治理现代化

作为治理体系中的主导力量，政府对社会公共生活产生了越来越重要的影响，对政府治理绩效的责任考量和追究日益被提上日程，然而目前的行政问责主要强调有错责任，而未能承载追究无为责任的使命。在这样的背景下，学者们提出绩效问责，即，在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序，依托绩效评估对政府管理和服务的绩效实施责任追究①徐元善、楚德江：《绩效问责：行政问责制的新发展》，《中国行政管理》，2007年第11期。，并认为这是对无为或者不积极作为的懒政现象的一种治理机制。②王柳：《绩效问责的制度逻辑及实现路径》，《中国行政管理》，2016年第7期。然而，目前国内有关绩效问责的研究主要讨论绩效评估对责任政府建设的意义及其蕴含的问责理念，③陈天祥：《政府绩效评估的经济、政治和组织功能》，《中山大学学报》，2005年第6期；张贤明：《当代中国问责制度建设及实践的问题与对策》，《政治学研究》，2012年第1期；彭国甫、陈巍：《政府绩效评估问责功能的形成机理与实现途径》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》，2009年第1期。而对绩效评估和行政问责这两个制度的具体整合机制还没有开展系统的研究。近两年，逐渐有研究关注实践中的绩效问责，以宣称“绩效问责”为目标的政府绩效评估改革为对象，讨论绩效评估每一个环节中的责任因素。④尚虎平：《我国政府绩效问责的成就、不足与改进之路——面向20个改革案例的矩阵分析》，《中国行政管理》，2016年第2期；《我国政府绩效问责：实现“绩效型政府”与“责任型政府”的统一》，《南京社会科学》，2015年第9期。然而，依然缺少绩效问责机制的清晰呈现和集中讨论。

科学的绩效评价不是为评价而评价，而是要通过客观的评价得出组织真实的绩效状况，发现存在的问题，分析问题的原因，提出解决问题的方案，这个过程就是绩效评价的后续阶段——绩效改进。①吴建南、孔晓勇：《以公共服务为导向的政府绩效改进分析》，《中国行政管理》，2005年第8期。绩效改进是科学的绩效管理系统的内在要求，被认为是从绩效评估走向绩效管理的重要标志，也是近些年来不断强化的政府绩效评估结果使用的一种重要方式。狭义的绩效问责就是评估结果的使用，即针对政府治理绩效结果实施责任追究，让政府及其部门就绩效问题承担相应后果。事实上，绩效问责一直存在于中国本土化行政科层的运作之中，表现为压力型体制之下，上级政府向下级政府下达指标任务，实施量化考核，最后根据结果实施奖惩。②渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年第6期。然而，这种考核结果的使用被认为是急功近利，不尽科学，是亟需避免的结果利用的极端方式之一。③周志忍：《公共组织绩效评估中国实践的回顾与反思》，《兰州大学学报》（社会科学版），2007年第1期。那么，作为政府绩效评估结果使用方式的绩效改进能否发展为一种有效的绩效问责机制？目前，相对于企业绩效评估，政府绩效管理领域的绩效改进研究为数不多④在中国知网以“绩效改进”为篇名进行论文检索后发现，截至2017年2月28日，行政管理和政治学学科下的相关论文只有11篇。，更是缺乏绩效评估服务于行政问责视角下的讨论。本文探讨绩效改进作为绩效问责机制的可能及其优化，从而推动绩效评估与行政问责制度整合的机制研究。

一、绩效问责的制度特性及对积极责任机制的呼吁

绩效问责是基于政府绩效评估的行政问责模式，指对政府绩效评估反映的治理绩效问题实施问责，要求政府及其部门对工作绩效进行信息披露、解释说明和合法性证明，就绩效问题承担相应后果，从而实现对政府及其部门履职责任的激励和约束。绩效问责的本质在于以绩效评估为轴心，推动责任政府建设，呈现出以下两个特征：

第一，绩效问责是以绩效信息的应用为核心的问责过程。问责是负有责任的行动主体和实施问责的审议场所之间的一种社会关系，行动主体有义务解释他（她）的行为，证实他（她）的行为的合法性，审议场所可以提出质疑并得出责任判断的结论，行动主体据此承担相应的后果。⑤MarkBovens．AnalysingandAssessingAccountability：AConceptualFramework．EuropeanLawJournal，2007，13（4）．这个角度的定义强调就责任进行信息披露、审议、判定的制度化例行程序。本文所讨论的绩效问责就是在这个意义上的一种问责形式，要求责任主体披露的信息主要指工作绩效信息，实施问责的审议场所主要依托评估的程序和过程，评估主体可以根据评估的结果，向相关责任主体发起责任追究，也可以将评估结果作为履责情况的审议结果递交给其他问责主体，由其他问责主体启动问责程序。换言之，绩效问责实现以绩效信息为核心的“信息披露—审议讨论—结果承担”的问责过程。

第二，绩效问责关键是在政府管理系统、绩效评估和责任之间建立关联。绩效问责的基本原理是发挥绩效评估和行政问责的协同效应，实现制度整合。然而，绩效评估的过程不是天然地与政府问责过程环环相扣，程序一致，政府绩效评估不会自动提升政府责任和绩效，只有与职责履行相关的其他管理系统根据评估结果采取相关措施，落实对政府部门的责任追究，才会推动责任实现和绩效提升。绩效问责需要在政府管理系统、责任和绩效评估之间建立关联，而其中暗含的前提是政府及部门的绩效与其责任之间具有一致性和相关性。

因此，作为评估结果使用的绩效问责连接两个管理过程：一是绩效评估系统，讨论绩效信息如何产生，二是政府管理系统，讨论绩效信息如何使用。换言之，什么方式的绩效评估产生了可辨别、可审议、高品质的有关治理行为及其责任的信息？哪些主体将由此产生的绩效信息应用到了哪些与问责相关的管理制度和管理环节中？不同主体在问责强制权分配上呈现什么关系？问责对象会为失责行为承担什么后果？诸如此类的问题隐藏在这两个管理“黑箱”之中，又直指绩效问责的基本要素。

问责制度最令人关注的环节是责任主体为失责行为承担相应后果，这也是问责制度效用的直接体现。承担后果的方式有正式和非正式之分，也有积极和消极之别。正式的方式包括否决或修订政策、收紧规制、罚款、解除职责，甚至对组织的终止。责任审议主体拥有充分的调查权和制裁权以实现控制的目标，尤其在委托代理关系的视角下。非正式的结果承担方式包括公开道歉、蒙羞、公开揭短等，这些结果承担方式可能与正式的制裁方式相伴而行，也可能在缺少其他强制性方式的情况下单独实施。在问责的制裁阶段所采取的行为方式会形成一种制裁阶梯（ladder－of－sanc tion），从低调的或非正式的从轻处理方式到严厉的措施。①［英］克里斯托弗·胡德等：《监管政府》，陈伟译，三联书店2009年版，第56页。但是，严厉的制裁方式不一定比弱的形式更具有影响力。严厉的制裁可能产生预期外的负面影响，比如激发行为主体防御性的反应，而相对弱的制裁方式有时也会给组织带来巨大的影响，如声誉的破坏和职业生涯的损害。而且，非正式制裁和正式制裁之间有信息交流渠道，公开可以为正式制裁提供“火警式”的监管信息，并激活严厉的制裁。因此，责任主体为失责行为承担相应后果的方式有多种选择，会产生不同的制度效用。

绩效问责试图在“行为—绩效（结果）—责任”之间建立因果链，然而，由于社会问题的多维性和复合性、治理结构的多主体性，由于评估技术处理简单化的风险，这一因果链存在断裂的可能，行为、结果与责任之间很少呈现出直接的线性关系。那么，没有处理好因果关系的指标体系与对结果负责的惩戒性的问责制裁相结合，就会激发组织的抵制行为、策略行为和其他的激励扭曲行为。②王柳：《绩效问责的制度逻辑及实现路径》，《中国行政管理》，2016年第7期。

对问责功能的理解有多重视角，有表现为约束和控制公共机构滥用权力的消极视角，也有体现为促进治理绩效持续改进的积极视角，问责也是一种促进组织学习、实现绩效持续改进的工具。在组织学习的问责导向下，问责不是一种对抗性的机制，而是发现问题、解决问题的机制。实现组织学习导向的问责，关键是生产清晰的、自下而上的反馈信息，激励问责双方就这些信息进行反思和讨论，并针对性地采取绩效改进行为，而不是单纯性的惩罚错误或者失败。③王柳：《理解问责制度的三个视角及其相互关系》，《经济社会体制比较》，2016年第2期。因此，建立在绩效评估基础之上的行政问责，不应该忽视复杂而快速变迁的当代治理，不应该漠视绩效评估的技术先天缺陷，而应该发挥制度协同的效应，借由绩效评估回溯、反思、创新的制度特性，规避责任追究可能带来的负面效应对治理绩效的影响，发展促进组织学习的积极责任机制，兼顾责任实现和绩效提升。正是在这个意义上，绩效改进具有了成为绩效问责机制的现实条件。

二、以绩效整改实现绩效问责的杭州实践

杭州市的绩效评估实践是中国地方政府绩效评估发展的一个缩影，起步于1992年，历经二十余年，完成体制、机制和制度的创新，形成综合考评的基本框架。尤其是2015年，杭州对政府绩效管理工作进行地方立法，出台的《杭州市绩效管理条例》明确了绩效评估、绩效结果运用、绩效管理问责等内容。在不断制度化、专业化和规范化的杭州绩效评估实践中，一个关键的推动因素是体制创新：2006年8月，杭州成立全国首家正局级常设考评机构——杭州市综合考评委员会办公室；2012年8月，考评办增挂“杭州市绩效管理委员会办公室”牌子。杭州市考评办在完善评估制度、推动评估创新等方面发挥了重要作用，绩效评估的“评价—整改—反馈”工作机制就是近些年来考评办推动绩效评估有效性的重要举措，被称为“杭州滚动式绩效管理的最大特色”④伍彬：《综合考评与绩效管理》，人民出版社2012年版，第155页。，是地方政府绩效管理中的民意价值和治理创新的突出表现⑤伍彬：《中国地方政府绩效管理中的民意价值和治理创新——以杭州综合考评为例》，奥地利维也纳大学讲演，杭州考评网，2014年6月11日。。

（一）绩效整改的实施

凯恩将制裁分为惩罚性制裁、修复性（或矫正性）制裁和预防性制裁⑥［澳］皮特·凯恩：《法律与道德中的责任》，罗李华译，商务印书馆2008版，第68页。，杭州通过“评价—整改—反馈”的工作机制，不断强化修复性的追责制裁机制。①伍彬：《中国地方政府绩效管理中的民意价值和治理创新——以杭州综合考评为例》，杭州考评网，2014年6月11日，奥地利维也纳大学讲演。一是建立整改工作责任制。要求整改单位针对分解落实的社会评价意见，制定年度整改工作计划；二是开展绩效分析和治理诊断调查。市考评办对各类意见和建议做系统的分析、归纳和整理，并将意见和建议反馈给相关的责任部门，对于一些普遍性的突出问题，市考评办组织相关部门和有关专家共同商讨解决方案；三是建立整改目标公示制度。整改单位的年度重点整改目标、整改措施、整改承诺，以及整改目标的完成情况向社会公示，并对完成情况进行公众满意度测评；四是建立整改意见跟踪督办机制。从2012年开始，针对社会评价意见中反映的，社会各界关注度高、意见集中、多年反映而尚未得到较好解决，且涉及面广，与广大市民日常生活密切相关的问题，由市考评办提出整改目标，并邀请市民代表（绩效信息员）、新闻媒体，对整改工作进行全过程跟踪，年底组织开展整改成效的绩效评估。以2014年度的综合考评为例，“评价—整改—反馈”工作机制包含了“2013年度社会评价—2014年度社会评价意见整改目标确立—2014年度考评办跟踪督办社会评价意见—社会评价意见整改目标再评价—2014年度社会评价”循环的工作流程（图1）。由此，评价、整改、反馈三个过程互为前提，往复循环，在政府与人民之间形成了常态的、制度化的平等互动，构成了一个政府绩效持续改进的工作机制。②伍彬：《综合考评与绩效管理》，人民出版社2012年版，第155页。本质上，这一工作机制是解决评估中发现的问题的方式，具有解决问题、促进组织学习和以绩效持续提升为目的积极问责的特征。

图1 “评价—整改—反馈”工作机制

社会评价意见分为有明确指向和具体陈述及要求的A类意见和比较原则笼统的B类意见，A类意见按照明确的、可度量的、面向结果的原则确定具体整改目标，B类意见作为改进工作的参考。然后，市直单位在A类意见中确定若干项群众意见突出、社会影响较大，通过努力当年能够解决或取得明显成效的问题，制定向社会公开承诺的重点整改目标。市考评办从社会评价意见中梳理出20项跟踪督办意见，直接下达相关责任单位。向社会公开承诺的重点整改目标及20项跟踪督办意见整改目标均列为市直单位专项进行考核。（图2）

图2 社会评价意见整改目标分类

下文通过2014年度“考评办跟踪督办社会评价意见整改目标”（简称：整改目标Ⅰ）和“市直单位社会评价重点整改目标”（简称：整改目标Ⅱ）的比较，来分析杭州综合考评中的绩效整改机制。

整改目标Ⅰ和整改目标Ⅱ在来源、主体和考核等方面相同，即：都来自于2013年度社会评价意见的整理分析和归纳，“意见比较集中，关注度较高，社会影响比较大”是选择的共同标准；两者的责任主体都是市直单位；考核结果都纳入社会评价意见整改目标考核。但是，这两种目标整改方式也存在重要区别：

第一，整改目标的确立方式。整改目标Ⅱ主要是部门选择的结果，整改意见及整改目标措施选择的主动权在部门。而整改目标Ⅰ由考评办从社会评价原始意见中梳理出来，直接下达单位，单位据此制定年度整改目标，因此，目标选择的主动权主要在考评办。

第二，整改目标的内容。整改目标Ⅰ覆盖内容多，解决难度大，来源于那些近年来重复提出的、意见比较集中的社会评价意见。而且，跟踪督办意见往往涉及到多个责任单位，通常是需要部门协调联动的问题。而整改目标Ⅱ是单一部门为责任主体的项目，是各部门独立完成整改目标的设定和整改措施的落实。

第三，整改过程。整改目标Ⅰ的整改过程，参与主体多元，包括各整改责任单位、市考评办联系人、市绩效信息员以及新闻媒体等第三方成员，考评办是整改的监督和考核主体，也是整改的参与者，推动整改全过程。相对而言，整改目标Ⅱ的落实是以部门为实施主体展开的内部管理过程，考评办是独立于整改过程之外的监督力量和考核主体。

整改目标Ⅰ和整改目标Ⅱ有三种关系①两类整改目标由于数量较大，无法在文中一一呈现。下文涉及到单位重点整改目标（整改目标Ⅱ）、跟踪督办社会评价意见整改目标（整改目标Ⅰ）的内容见《2014年杭州市直单位社会评价意见重点整改目标》、《2014年市考评办跟踪督办社会评意见整改目标》，载《杭州日报》，2014年5月12日。而且，为了分析的可行性，也仅讨论整改目标Ⅰ所涉及的单位，仅比较这些单位的整改目标Ⅱ与整改目标Ⅰ的关系。：①整改目标Ⅰ与整改目标Ⅱ回应相同的社会评价意见，而且整改目标一致，即，整改目标Ⅰ是单位确立的整改目标Ⅱ的一部分，尤其是牵头责任单位。这类整改目标占20项整改目标Ⅰ的13项。②整改目标Ⅰ与整改目标Ⅱ回应相同的社会评价意见，但是，整改目标不完全一样。整改目标Ⅰ超越甚至改变了单位针对此类意见原先所提出的整改目标。③整改目标Ⅰ与整改目标Ⅱ回应不同的社会评价意见，即，部门没有将此类社会意见确定为需要重点整改的意见，而考评办挑选出来列为跟踪督办意见，共5项。（详见表1）

表1 整改目标Ⅰ与整改目标Ⅱ的对应关系

（二）以绩效整改实现绩效问责的成效

在部门整改目标Ⅱ确立后，考评办通过跟踪督办社会评价意见，设立整改目标Ⅰ，主要发挥三个功能，强化社会意见的回应和整改。

1．整改强化。首先，双重考核。通过整改目标Ⅰ和整改目标Ⅱ的重复和叠加，强化部门对社会评价意见的整改力度。两种整改目标都要接受满意度考核，整改目标Ⅱ的满意率，通过在年度社会评价中组织专项满意度测评进行；整改目标Ⅰ的满意率，由专项测评（委托第三方组织实施）和述评会现场评价两部分组成（分别占50%权重）。因此，一致的13项整改目标Ⅰ和整改目标Ⅱ实际上是接受了重复计分，叠加考核。其次，重点突出，强化对重点责任单位的绩效整改。2014年度重点整改目标（整改目标Ⅱ）共183项，涉及99家市直单位，覆盖原始意见3048条，自查意见13条。平均每个单位1 85项整改目标Ⅱ，平均16 7条社会意见形成一项整改目标Ⅱ。从公示的情况看，99家单位的整改目标Ⅱ项数都是5项以下（包含5项），其中，13家单位的整改目标Ⅱ数量为4项以上（包括4项），其中7家单位的整改目标Ⅱ数量为5项（表2）。这13家单位都是考评办跟踪督办社会评价意见的整改责任单位，其中，整改目标数达到5项的7家单位都是跟踪督办意见整改目标的牵头单位，分别是公安局、城管委、环保、人力社保以及移动、联通、电信。这说明，考评办跟踪督办意见牢牢抓住了群众意见比较集中、关注度较高的评价意见，以单列20项的方式对这些问题做了重申，对整改单位施加了又一考核压力，借此提高回应民意的力度。

表2 2014年度市直单位社会评价意见重点整改目标（整改目标Ⅱ）数量与责任单位数量

2．措施重构。有些社会评价的意见是真实且重要的，但是单位制定的整改目标不到位、不完整，跟踪督办意见整改在目标上做了重新调整。如对“食品安全监管”意见的处理。2014年3月21日，杭州市政府整合市工商局、市食品药品监管局、市食安办的职责，组建市市场监督管理局（保留市工商局、市食品药品监管局牌子），将市质监局承担的食品和食品添加剂生产加工环节质量安全监督管理职责划入市市场监督管理局。跟踪督办意见的整改目标（整改目标Ⅰ）根据新的体制要求，从全市生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理的角度做了新的调整。事实上，考评办跟踪督办意见整改目标（整改目标Ⅰ）在各个部门“绩效考核目标——重点工作目标”中都有所涉及，具有一定的合法性依据，而且从全局性、系统性的角度，对问题症结的把握更准确，有利于突破部门间壁垒，约束部门化的利益。所以，考评办的跟踪督办社会评价意见（整改目标Ⅰ）开辟了落实部门责任、回应民意的新途径。

3．议题聚焦与引导。整改目标Ⅱ是单位自主选择的结果，所以，选择容易实现的意见进行整改是理性的行为，但是不一定就是社会意见最集中的方面。20项整改目标Ⅰ中有5项是有别于所涉单位自己确定的整改目标Ⅱ，其中三项的牵头单位都是市城管委。以城管委为例，2014年度的整改目标Ⅰ与整改目标Ⅱ只有1项的交集，2013年度的整改目标Ⅰ与整改目标Ⅱ也只有1项的交集；2013年度的整改目标Ⅰ与2014年度的整改目标Ⅱ有3项指向相同的意见，2013年的整改目标Ⅱ与2014年的整改目标Ⅰ基本没有交集；2013年度与2014年度的整改目标Ⅰ具有较高的延续性，2014年度总共6项的整改目标Ⅰ中，有4项延续了2013年度的整改目标Ⅰ内容，而2013年度和2014年度整改目标Ⅱ的延续性却没有这么强烈，只有1项。（表3、图3）

表3 2013、2014年度杭州市城管委的整改目标Ⅰ与整改目标Ⅱ① 资料来源：《2014年杭州市直单位社会评价意见重点整改目标》，《杭州日报》，2014年5月12日。

图3 市城管委整改目标Ⅰ和整改目标Ⅱ年度延续性比较

从上述对比中，可以看到，整改目标Ⅱ的延续性较弱，而整改目标Ⅰ的延续性较强，而且，上一年度的整改目标Ⅰ对下一年度的整改目标Ⅱ有一定的影响。这一定程度体现了20项跟踪督办社会评价意见整改目标对社会评价意见的聚焦。然而，以城管委为例的两种整改目标比较也留下了一个疑问，即，整改目标Ⅰ和整改目标Ⅱ都是对上年度社会评价意见的梳理和回应，部门确定的整改目标Ⅱ年度延续性差，差异性大，这似乎说明社会评价意见整改到位，考评办确立的整改目标Ⅰ年度延续性强，差异性小，这似乎说明社会评价意见整改效果有限。这个自相矛盾的结论说明什么？通过比较自从2012年度考评办跟踪督办社会评价意见以来，2012年度、2013年度、2014年度这三个年度的意见内容（内容略），可以发现：其一，延续性的特征较为明显（表4）。从2013年度延续到2014年度的整改意见达到12项，占20项总意见数的60%；其二，这12项意见的整改满意率普遍在当年选取的20项整改意见满意率中排名10名之后，且满意率绝对值有较大下降，说明绝大多数的问题没有得到很好的解决；其三，相对满意程度有所提升，12项延续的意见中，满意率排位上升的有7项，下降的有3项，维持不变的有2项（第18名和第20名）。由此，一定程度上可以说明社会反映的政府管理问题没有很好地解决，社会对政府管理绩效的改进不是很满意，通过考评办跟踪督办社会意见的整改式问责对推动这些问题的解决，成效有限。

表4 考评办跟踪督办社会评价意见的年度延续性

（三）绩效问责的特点及其原因

杭州综合考评经历了由传统的目标责任制考核向多元的现代评估方法、由单一封闭的政府组织内部考核模式向开放的现代绩效管理体系转变的发展过程。在这个过程中，传统惩戒导向的结果控制式问责的唯一性开始松动，依托于绩效整改的积极问责开始萌芽，表现为对绩效信息和评估结果的主动反思，以及以解决问题和提高绩效为目的的整改推进过程。这个过程也隐含着作为评估组织方的考评办不断扩大组织影响力的意图。然而，依托于绩效整改的绩效问责不彻底、成效不显著。可能的原因包含以下几个方面：

1．整改问题的复杂性。跟踪督办的意见本身就是问题解决比较困难的顽疾，且需要多部门协调联动，具有复杂性和系统性的特点，更容易遭遇多主体治理结构下的责任归因困境。社会问题越复杂，治理主体越多元，越难清晰地界定个体对整体绩效的贡献，越难激发个体的责任感。考评办通过跟踪督办意见整改，以设立牵头单位的方式力图对集体绩效追责，很难精确地把集体行动的绩效目标准确地分解到其中的每个部门上。所以，整改意见多年延续，整改目标整体满意率不高，客观上也反映了治理这些社会问题的挑战性。

2．整改问责机制的简单化和单一性。整改式问责的工作机制包括三个阶段：一是确定和公开整改目标，二是建立整改联动机制，三是整改目标考核与再度公开。各责任单位自己确定的重点整改目标（整改目标Ⅱ）的整改过程基本控制在单位内部，最后的考核通过考评办在年度社会评价中组织专项满意度测评进行，评价主体是社会各界人员；考评办确定的20项跟踪督办意见（整改目标Ⅰ）的整改，依托于由各整改责任单位、市考评办联系人、市绩效信息员以及新闻媒体等三方成员组成的跟踪督办社会评价意见整改联动机制，根据问题性质，分为若干工作组，每个工作组与牵头责任单位开展整改对接，进行专题研究，加强信息沟通，强化监督，共同完成整改目标，最后的考核由跟踪督办意见专项测评（委托第三方组织实施）和跟踪督办意见整改目标述评会现场评价两部分组成，其中，参加述评会的评议代表由来自基层单位的部分市党代表、市人大代表、市政协委员，市绩效信息员、评估专家、新闻媒体等社会各界人员组成。

显而易见，这个意见整改过程所蕴含的问责要素是不健全的：其一，绩效整改主体单一，缺少问责的强制性权力。整改过程仍然是一个作为评估组织者的考评办、社会评价主体与考评单位之间的绩效评估过程，评估的信息与解决绩效问题的工作之间耦合性不强，无论是考评办还是社会评价主体缺少整改落实的强制性手段。其二，对绩效问题的本质缺少审议讨论的程序和机制。几年来一直重复的社会意见的解决以及跨年度延续的整改目标的落实，有些需要体制的调整，有些需要部门职责关系的理顺，有些需要资金的重新分配，如果对这些问题不予反思和讨论，如果与这些问题相关的管理系统不纳入绩效整改系统，那么列为整改目标的绩效问题很难真正解决。这是缺少双环学习的必然结果。

总之，缺乏一个围绕绩效问题的讨论程序，缺乏决策者、执行部门、保障部门以及利益相关者之间的协商审议，仅仅通过考评办会同具有自利性的责任部门，以及微弱的社会力量，很难实现问题的真正整改、整改责任的真正落实。从2016年开始，杭州市“公述民评”面对面电视问政活动将由考评办牵头组织实施，倡导在理性的对话中协商治理。这是深化绩效评估结果使用的重要举措，期望在领导高层高度重视、部门参与覆盖面广、意见问题集中、社会公众关注度高的背景下，能弥合上述两个不足，从而对基于绩效整改的绩效问责机制产生积极的影响。

三、基于绩效整改的绩效问责机制优化

有效的绩效问责必须包含几个逻辑上递进的环节：绩效评估产生有质量的绩效信息；绩效信息可以回溯到行为，绩效结果与行为之间的因果关系清晰完整；绩效信息被积极地、恰当地加以应用，包括公开的披露、讨论，以及被其他管理系统的采纳，从而对治理和责任改进产生实质性影响。由此，绩效问责持续性地发挥作用，成为重要的治理工具。

（一）提高绩效评估体系的整合度

绩效问责是一个以绩效信息的应用为核心的问责过程，是绩效评估的结果应用，让评估产生的绩效信息对其他管理系统产生影响。换言之，仅仅绩效评估不能实现问责的目的，需要整合绩效评估系统与其他政府管理系统。如果将绩效评估与其他管理过程相隔离，那么收集和传播的绩效信息对管理体系很少产生真正的影响，责任的追究和改进便无从谈起。

制度的整合本质上反映权力配置的结构。围绕着绩效评估而形成的评估领导权、评估组织权、具体评估权和责任强制权的分配是评估系统与其他系统之间关系的表征。评估权可以和责任强制权重合，也可以分离，这取决于评估权在“信息披露—讨论审议—结果承担”问责三阶段中的延续性，尤其在结果承担阶段的延续性。与评估领导权、评估组织权、责任强制权相比，具体评估权是一个可以分享的权力，是评估主体多元化的体现。鉴于当前政府绩效评估内部化的特征，评估领导权、评估组织权、责任强制权的内化特征显著，三者在政府部门之间的分配关系，实质上决定绩效评估在一系列政府治理工具中的地位以及绩效问责作用发挥的空间。评估组织权和责任强制权可以集中在一个部门，也可以分置在多个部门，关键是整合，这是发挥问责功效的关键。只有当绩效评估系统达到一定的水平整合和垂直整合程度时，绩效问责机制运转最有效。

所谓绩效评估的水平整合是指评估系统与其他管理系统——如人事、财政和预算——彼此协调，以充分、合理地运用绩效评估的结果，避免为评估而评估。在组织学习导向的绩效问责中，敦促责任主体通过调整政策优先排序、重新分配资源来提供问题的解决方案，从而实现绩效改进，这就是问责的过程。这是独立于评估之外的管理过程，又是逻辑衍生的评估后续阶段。如果没有重新定义管理问题、提供问题解决资源的后续环节，针对绩效不佳的责任追究无法完全落地，绩效问责就仅仅止步于问题的揭露。这是评估权与责任强制权在属于不同的管理系统前提下而又彼此割裂所产生的现象。杭州综合考评基于绩效整改实现的绩效问责不彻底根源于此结构性问题。

由于问责的强制权可以提高评估组织权的权威性和绩效评估的合法性，所以，当既有的评估组织权没有完全整合责任强制权时，行使评估组织权的组织就要通过其他途径来强化评估组织权，继而证实和强化自身的合法性。正因为如此，杭州考评办强化综合考评的过程管理，强化目标设定权和检查核验权。在绩效评估系统与其他管理系统割裂的情况下，这种“程序导向”的绩效评估会过于囿于过程控制而降低对绩效本身的关注，重视绩效评估的采用环节（adoption），忽视绩效评估的落实环节（implementation），而后者才是作为绩效评估结果使用的绩效问责应该强化的重要方面。较低的绩效评估水平整合度会让绩效评估成为重新强化传统的机械控制模式的管理工具。

绩效评估的垂直整合度是影响绩效问责有效性的另一个要素。当绩效评估评价政府管理的每一个层面，并且每一个层面产生的绩效信息一体化，相互印证，这就产生了绩效评估的垂直整合。这些层面包括宏观的整体意义上的政府政策层面、组织层面以及个体层面。在整体性的政府绩效中客观地反映部门的绩效，在部门的绩效中客观地反映个人的绩效，这是绩效评估高垂直整合的理想状态。这种垂直整合度能够保证绩效责任之可问性，组织绩效的改善终须通过个体的努力实现；也保证所问绩效责任之合理性，个体绩效的集合是组织绩效，组织绩效之与政府绩效亦是如此。这种一致性本质上体现从个体到组织的职责一体化和清晰化。绩效问责试图建立的因果逻辑是从绩效（结果）归因至行为，从行为归因至责任。垂直整合能力差的绩效评估体系会加剧这一因果链断裂问题，从而让绩效问责失去赖以存在的基础。公共组织职责体系的复杂性往往会影响绩效评估垂直整合能力，表现为权力主体在责任划分上边界模糊，同一级政府不同系统之间、同一系统不同层级之间职责交叉，权责关系不对应。

总之，绩效问责的核心是绩效信息的使用，一定强度的绩效评估水平整合和垂直整合能够为公共部门的利益相关者有效使用绩效信息创造条件。垂直整合需要建立从个体到组织的职责一体化和清晰化，水平整合需要不同管理系统协调运转，本质上，这是推动绩效评估走向绩效管理的过程。

（二）完善绩效数据分析和沟通

责任追究的强制性和权威性会影响个体的职业生涯和声誉，影响组织的资源和地位，因此，绩效问责对绩效评估的可信度提出了较高的要求。在绩效领域最为棘手的问题之一是“好”信息的有效性。①［美］达尔·W·福赛斯：《更快 更好 更省：美国政府的管理绩效》，范春辉译，江苏人民出版社2014年版，第275页。如果绩效评估不为参与其中的组织及个体所认可，他们认为绩效评估没有真实反映他们的绩效及责任，那么就会对评估产生敷衍了事的态度或者抵触的情绪，就会提供虚假的或者是自我防御性质的信息，继而恶性循环，进一步恶化评估对真实问题的客观反映度，从而降低绩效信息一体化使用的可能性，并最终影响问责的有效性和权威性。因此，在目前条件下，绩效管理的科学化是关键，它解决绩效问责的共识度问题，即评估体系产生有效的信息，并被受绩效问责约束的政府内部成员认可和接受。

理论上，绩效评估是以量化的方式对组织效率和效益问题的真实回答，但是在实践中，无论是绩效信息的生产，还是绩效信息的使用，都会让绩效评估本身成为需要解决的问题。在Pollitt看来，通过绩效评估来判断公共服务的优劣存在概念、激励和技术等三类问题。②ChristopherPollitt．HowDoWeKnowHowGoodPublicServicesare．Peters，G．＆Savoie，J．GovernanceintheTwenty－firstCentury：Revitali zingthePublicService．London：McGill－Queen’sUniversityPress，2000：119－152．所谓概念问题是指绩效标准会因不同的价值判断而存在差异，会因理念价值的变化而变化，也会因价值的冲突而权衡和折衷；所谓激励问题是指针对公共服务某方面的绩效评估会引发责任主体的抵制、策略行为和其他激励扭曲行为；所谓技术性问题涉及的是评估技术本身以及评估过程的安排，如指标的设定、标杆的选择等。可信的绩效评估应该具备以下几个特征：方法合理，具有符合逻辑的合理性；问题相关，具有针对性；内容完整，公正、客观、无偏见地反映所要讨论的问题或者对象的情况。而要达成这样的目标，既需要在客观上追求评估技术的不断进步，又需要解决评估主体多元化带来的无偏见问题。

绩效评估因其固有的特性导致绩效信息的质量成为了一个关键的问题，而这一关键问题又由于使用者的原因而不断恶化，如评估可评估的，过程评估代替结果评估，寻找评估结果的替代物等——尽管这些都被认为是理性的选择。事实上，绩效信息本身只有不完整和模糊，只是它受到利益主体有选择的呈现和解释而表现出复杂性；绩效数据本身并没有告诉我们为什么会产生或者不产生好的绩效，政策或者项目如何实施，以及外在的因素如何影响绩效，只是评估主体影响了绩效数据的解读和判断。政府绩效评估不仅仅是一种纯粹的“科学活动”，而是一种渗透着利益、权力、心理、文化等因素的“行政活动或政治活动”。①张璋：《政府绩效评估的元设计理论：两种模式及其批判》，《中国行政管理》，2000年第6期。因此，绩效信息的含义是建构的，绩效指标背后隐含着假设，绩效评估被理解为对现实的数字化解释而不是事实。

综上，绩效信息因各种原因在准确性、相关性和可信度上不可避免地存在着问题，然而，这种对绩效信息使用的狭隘理解无助于问题的解决和绩效评估的发展。行动者对绩效信息使用方式的选择，取决于他们的动机和绩效信息对目标的效用。问题不在于工具本身，而是工具与目的的匹配。因此，需要强化绩效问责的组织学习逻辑，拓展绩效信息应用的方式，弥补评估技术固有的缺陷，规避使用者的主观因素：

第一，提升大数据时代的绩效数据分析能力。绩效评估中的策略性行为是责任主体因评估结果可能带来的强制性负面后果而采取的防御性行为，是个体在有威胁的环境下的理性回应。如果适当弱化评估结果与强制性的消极后果承担方式之间的直线关系，弱化问责的惩戒性责任分配逻辑，强化绩效评估的组织学习逻辑，会让责任主体减少策略行为的动机，这也是对绩效与责任因果链之复杂性的化解。在组织学习的问责导向下，问责是发现问题、解决问题的机制，责任后果承担的方式指向绩效改进，而不是单纯性的惩罚错误或者失败。为了更好地实现推动组织学习的绩效问责，需要发展强有力的数据中心，持续性地形成绩效信息报告。换言之，较之过去对数据收集的强调，当前需要强化数据分析，从绩效数据中发现政府管理的真问题。

第二，建立绩效信息沟通讨论的常规程序。绩效问责系统的设计者不仅要强化数据分析，而且要像建立常规化的数据收集和传播的程序一样，建立绩效信息讨论的常规程序，这是组织学习的结构化路径②RaananLipshitz，MichaPopper，SassonOz．BuildingLearningOrganizations：TheDesignandImplementationofOrganizationalLearningMecha nisms．JournalofAppliedBehavioralScience，1996，32（3）：292－305．的基本要求。首先要有促进学习的正式规则和程序，然后强调对这些规则和程序的遵从，培养组织学习的理念和习惯，从而实现基于组织学习的绩效持续提升。绩效信息讨论的常规程序应该在绩效信息公开的程度和范围、绩效信息双向流通的渠道、绩效信息审议讨论的程序等方面予以制度化。而且，审议讨论绩效信息的参与者也很重要。对基于目标的单环学习而言，要强调包含一线工作人员，强化对既定目标的执行力；对双环学习而言，意味着要包含更高级的管理者，因为他们理解组织全局和内外环境，更因为他们拥有改变目标和政策的决策权。

总之，在绩效信息质量不可避免存在一定问题的情况下，需要调整信息应用的目的和方式，发展基于组织学习的绩效问责，优化绩效评估的数据分析能力，建立信息的讨论程序。□

（责任编辑：王宁）

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1007－9092（2017）03－0091－010

2016－09－24

王柳，女，中共杭州市委党校公共管理教研部副教授，博士，主要研究方向为绩效管理与责任政府。

国家社科基金“治理懒政背景下的绩效问责研究”（编号：16BZZ019）。