党内法规的可操作性评估研究

□ 汪全胜 黄兰松

党内法规的可操作性评估研究

□ 汪全胜 黄兰松

党内法规可操作性评估是党内法规评估的重要组成部分，是指有权评估主体通过一定的评估方法、评估程序对党内法规的权利性、义务性、责任性、程序性等规则的可行性展开的评估，其目的在于增强党内法规的操作性、实用性和科学性，提升党内法规的实施效果。虽然，《中国共产党党内法规制定条例》已规定可对党内法规的执行情况、实施效果开展评估，但国内尚未对党内法规的可操作性评估展开理论研究和实践探索。因此，有必要在借鉴立法评估一般理论的基础上，对我国的党内法规可操作评估进行系统性的建构，包括其结构要素、评估维度、评估结果的回应机制等，为党内法规可操作性评估实践提供有益的指导和参考。

党内法规；实施效果；可操作性；可操作性评估

近年来，随着我国党内法规体系的逐步健全，提高党内法规的立法质量、完善党内法规体系成为立法工作的重中之重。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》把提高党内法规的操作性、实用性作为工作目标之一，并指出应提高党内法规制定质量和执行力，积极开展党内法规实施后评估工作。2013年实施的《中国共产党党内法规制定条例》亦指出党内法规应当内容明确，具有可操作性，党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。党内法规的可操作性评估，是党内法规评估的重要组成部分。党内法规的可操作性是保障党内法规执行力的前提条件，是确保良性的党内法规实施效果的重要基础。然而，目前在党内法规可操作性评估方面还缺乏专门性的研究。因此，在立法评估的一般理论的基础上，结合党内法规的特性，探索建立党内法规的可操作性评估制度，就具有重要意义：不仅有助于建构我国党内法规评估理论体系，而且能够对党内法规可操作性评估实践发挥指导作用。

一、党内法规可操作性评估的法理基础

（一）党内法规可操作性评估的概念界定

可操作性首先是一个法律概念，它是对法律尤其是地方性法规的要求，是立法精神从理想到实践、从应然到实然过渡的重要条件，也是判断法律、法规科学与否的重要指标。法律、法规的可操作性具体指制度规范的设计是否具有现实针对性和具体可行性、是否能够适应客观的社会现实需要，相应的管理制度、措施是否明确、完备、可行，行政程序是否易于操作、畅顺、快捷、便民，对上位法的补充规定是否细化、具体、可行等。

立法的可操作性评估包括立法前的可操作性评估和立法后的可操作性评估。席涛教授认为，立法的可操作性评估与立法的必要性、合法性、协调性评估是立法前评估的主要内容，包括法律主体、客体、内容的明确性与守法者、执法者、司法者的权利、义务、责任的明确性。①席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（上）——以中国立法评估为例》，《政法论坛》，2012年第5期。汪全胜教授认为，立法的可操作性评估与立法的合法性、合理性、立法技术评估是立法后评估的主要内容，它是对立法的实践可操作性进行的评价。②汪全胜：《论立法的可操作性评估》，《山西大学学报（哲学社会科学版）》，2009年第4期。可见，立法前的可操作性评估与立法后的可操作性评估最大的区别是评估阶段不同。立法前的可操作性评估是指在法律、法规颁布之前评估立法的预期可操作性；立法后的可操作性评估是在法律法规实施一段时间之后，对法律法规实施效果进行的评估。当然，二者也存在诸多的相似之处，其目的均是为了确保法律法规的有效实施，发挥立法的良好规范和组织效果；评估的主要内容皆是围绕着法律法规的可操作性构成展开，包括法律法规的主体、对象、权利、义务、程序、责任等方面的规定。

《中国共产党党内法规制定条例》第2条明确规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”，其宗旨是规范党组织工作和党员活动。有学者在区分我国“软法”与“硬法”的基础上，试图将党内法规划归为软法的范畴，③相关理论参见：操申斌：《“党内法规”概念证成与辨析》，《当代世界与社会主义》，2008年第3期；张立伟：《法治视野下党内法规与国家法的协调》，《中共中央党校学报》，2011年第3期。我们认为这一观点有待商榷。随着对党内法规的进一步建设和逐步完善，党内法规的可操作性和实施效果越来越受到重视。细化党内法规的权利义务规定，健全党内法规的程序性规定，并有效利用国家强制力保障党内法规实施，成为党内法规体系建设和完善的一个重要趋势。因此，笼统地把所有党内法规概括为极具软法特性，甚至直接归为软法并不准确。党内法规也是法的重要表现形式，同样需要程序性规则与强制力等确保党内法规的权利、义务和责任加以落实。

《中国共产党党内法规制定条例》专门规定了对党内法规的评估工作，即“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估”，这里规定的是立法后评估，其目的在于通过评估对正在实施的党内法规的执行情况和实施效果做一个较为全面的了解。党内法规的可操作性评估即指有评估权的主体依据一定的评估程序、评估方法对党内法规的可执行性、执行效果展开的评估，目的在于提高党内法规的科学性，实用性和执行效果。

（二）党内法规可操作性评估的制度价值

1．增强党内法规的操作性。法律的生命力在于实施，在于对社会关系做出很好的调控，对变化中的现实和人们的利益诉求做出有效的回应，党内法规亦是如此。长期以来，党内的“观赏性立法”问题一直没有得到合理解决，使一些党内法规成了“花瓶”、“纸老虎”。解决党内法规执行问题的一个重要途径就是增强党内法规的可操作性和实用性。对党内法规的可操作性进行评估有助于提高对党内法规的可操作性的重视程度。通过对法规草案和已实施党内法规的可操作性进行评估，及时发现党内法规在可操作性方面存在的弊端及原因，并根据问题对症下药地予以及时纠正和完善，能够使党内法规真正成为“活法”，从而提升其执行力。

2．提升党内法规的实施效果。如卡多佐所言，任何法律都必须在现实中证明它存在的合理性，而证明其合理性的最主要的方式即是通过实施效果来证明，若一部法律不能在社会生活中发挥作用，则其仅为纸面上的法律，它的存在就不是合理的，应当被废除。党内法规与法律一样极为重视实施效果，其立法精神、原则、意图需要通过实施来体现。对于党内法规来说，其可操作性直接影响了其可执行性和实施效果。如果其可操作性较低，就有可能对党内法规的执法主体的执法活动造成较大的不便，影响实施效果。通常来讲，法律法规由国家的强制力保证实施，党内法规则是更多地依靠“依靠共产党员自觉、中国共产党的制度约束、社会舆论、利益驱动等机制”①许小莲：《“党内法规”法律地位之考证》，《求实》，2010年第7期。，而非强制遵守。然而，我们应当意识到，党内法规的切实可行才是保证党内法规生命力的必要前提条件，仅仅依靠党员的自觉和社会舆论的监督是远远不够的。不仅如此，党内法规是中国共产党制度的核心组成部分，若党内法规缺乏可操作性，更是难以使党的各项制度发挥真正的约束作用，也难以有效发挥利益驱动的作用。因此，《中国共产党党内法规制定条例》规定了对党内法规执行情况、实施效果的评估，通过对党内法规的可操作性评估，能够提升党内法规的可执行性，增强其实施效果。

3．提升党内法规的科学性，完善党内法规制度体系。早在2006年的中央纪委第六次全会上，胡锦涛同志就对党内法规提出新的要求：“进一步加强制度建设，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加快了党内法规制度体系的建设和完善进程。党的十八届二中全会提出要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。为了形成完善的党内法规体系，中共中央于2012年部署开展了全国范围内的首次对建国以来的23000多件中央文件、1178件党内法规的集中清理活动。历经两年的时间，到2014年完成首轮清理工作，共废止党内法规和规范性文件322件，宣布失效369件。②参见新华网：http：／／news．xinhuanet．com／politics／2014－11／17／c＿1113285412．htm，2017年4月9日最后访问。党内法规的可操作性是其科学性的重要判断要素，在通过评估提升党内法规的可操作性的同时，也能提升其科学性。在党内法规实施一段时间后，对其可操作性进行评估本身就是党内法规清理活动的一种表现形式，评估结果也是具体清理结果做出的重要参考。同时，对党内法规可操作性展开的预评估，有助于高质量的党内法规制度体系的建设。

图1 2014－2016年我国党内法规集中清理情况

二、党内法规可操作性评估的结构要素

（一）党内法规可操作性评估的主体

立法后评估的主体可以分为内部评估主体与外部评估主体，前者包括立法机关及其内部机构、法律实施机关、上级国家机关、同级权力机关、授权机关、法律规定的监督机关，后者包括学术团体、商业机构、民意调查组织、社会中介组织、社会公众等。③汪全胜：《论立法后评估主体的建构》，《政法论坛》，2010年第5期。在立法评估方面，我国目前以内部评估主体评估为主，也就是自主评估，辅之以多样化的评估主体参与评估，包括其它的利益相关者、高等院校、科研机构、法律服务机构、行业协会、社会中介机构等外部主体参与评估，还包括委托独立的第三方作为评估主体进行评估。例如，《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》中的立法评估主体包括省人大常委会法制工作机构、省人大有关专门委员会、省人民政府法制办公室及政府相关部门，同时，表决前评估可根据需要委托广东省地方立法研究评估与咨询服务基地或者其它具备评估能力的科研机构、中介组织、行业协会等第三方开展评估。

我国的立法评估在近几年取得了较大的成就，《立法法》对立法评估做了较为原则的规定，地方性法规对评估主体做了不同程度的细化规定，且评估主体的类别较为多样。与之不同，党内法规的评估尚且属于起步阶段。《党内法规制定条例》首次以党内法规的形式规定了评估，评估主体包括党内法规制定机关、起草部门和单位，目前尚无党内法规对此做细化规定。具体来说，中央党内法规按其内容一般由中央纪律检查委员会、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草；中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，起草方式较为灵活，由其自行组织起草。

我们认为，有权对党内法规可操作性评估的主体只能是党内法规制定机关、起草部门和单位，其同时也是评估责任主体。但是，在必要的情况下可以吸收专家学者、专业机构等第三方主体参与立法评估活动，以保证评估的顺利进行。例如，《党内法规制定条例》中规定，在对起草的法规进行调查研究时，必要的情况下可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展。

（二）党内法规可操作性评估的对象

党内法规的可操作性评估，根据其不同阶段可以分为预评估和后评估。评估阶段不同，评估对象也截然不同。在对党内法规可操性进行预评估阶段，评估对象是尚未进行审议的党内法规草案，在有必要的情况下可以由制定主体或起草主体组织评估；在对党内法规评估可操作性进行后评估时，其评估对象为实施过一定时间，有必要进行可操作性评估的党内法规。根据《党内法规制定条例》的规定，我国目前对党内法规的评估仅为立法后评估。

图2 党内法规的效力位阶① 参见共产党网：http：／／news．12371．cn，2017年4月9日最后访问。

对正在实施的党内法规来说，其效力位阶不同，对其可操作性的要求程度也有所差异。“从立法体系整体来看，法律法规的可操作性还与法律法规在立法体系中的效力位阶高低有关。”②戈含锋：《法律责任的立法研究：基于中国立法文本的分析》，经济日报出版社2015年版，第84页。党内法规体系的内部也有一个效力位阶等级的划分，主要依据其制定主体来划分，如上图2所示，党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部制定的党内法规的效力高于各省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。党内法规效力位阶的高低与其可操作性有着较为密切的关系，一般来说，党内法规位阶越高，其可操作性就相对弱一些。不同效力位阶的党内法规所发挥的功效有所区别，对可操作性的要求也不尽一致，较高位阶的立法为下位的党内法规的制定提供了一个有益的指引。例如，《中国共产党党章》是最为根本的党内法规，具有最高效力，其较为原则、基础地规定了党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组等内容，其它一切党内法规的制定必须以此为基础和前提，并且不得与其相抵触，对其可操作性则不做具体要求。相对来说，地方制定的党内法规多属于执行上位法的规定，适用地域范围较小，执行性较强，对党内法规对可操作性的要求更高。有权制定党内法规的地方党委，也即省级党委在制定党内法规时应当充分考虑其在地方的适应性，细化中央立法的可操作性。这其中尤其是办法和细则，二者主要是为贯彻落实条例和规则而制定，内容较为细化、具体，具有很强的程序性和可操作性。

（三）党内法规可操作性评估的程序

程序制度是保障立法评估活动有步骤地顺利开展的必要条件。汪全胜教授认为，立法评估程序一般包括评估信息的收集、评估信息的整理和分析、形成评估结论和撰写评估报告、评估报告的公布四个部分。③汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社2012年版，第187－192页。也有学者从行政立法评估程序制度研究着手，认为其主要包括咨询制度、公开制度、协调制度、信息的搜集与整合制度、约束权力和保障权利的时限制度及基本流程等等。④郑宁：《行政立法评估制度研究》，中国政法大学出版社2013年，第296页。在党内法规可操作性评估程序中，下列三部分是必不可少的：

首先，党内法规可操作评估的启动程序。有权启动党内法规评估的主体应为党内法规的制定机关以及制定机关的上级领导机关，其中党内法规的制定主体为可操作性评估的责任主体，领导整个评估工作。党内法规的起草部门和单位、一定数量的党员联名可以就具体的党内法规向制定机关申请启动可操作性评估。确定开展可操作性评估后，应由党内法规的制定机关负责确定具体部门、单位或人员组成评估实施主体。党内法规可操作性评估实施主体应在一定的时间内拟定工作方案，包括评估目的、评估内容、评估方式、评估步骤、职责分工、时间安排等。拟定好的评估工作方案应当报党内法规的制定机关批准后方可正式开启评估工作。

其次，评估信息的收集、整理和分析。党内法规可操作性评估正式开始后的首要任务就是收集、整理和分析评估信息。全面、详实的评估信息数据是后面一切评估活动开展的前提和基础，也直接影响了评估结果的客观性，因而要特别注意信息搜集的广度和深度及信息来源的科学性和完整性。对评估信息整理和分析成果是评估报告制作的直接依据，整理和分析的科学程度直接决定了评估报告的质量。①汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社2012年版，第188－190页。处理信息的阶段不同，所采用的方法也有所差异。具体而言，在对党内法规可操作性评估的信息收集阶段，围绕获取客观、详尽的评估信息这一目的，在具体的信息收集过程中采用的方法比较灵活多样，主要包括文献检索、听取汇报、召开座谈会和论证会、网上征集意见、实地考察、专家咨询、统计抽样、专题调研、问卷调查等。评估信息的整理和分析阶段是一个对前期获取的信息数据进行系统加工的过程，使评估信息更具体系化和针对性，这就需要运用科学的方法对大量的信息予以加工，以去粗取精、去伪存真。这一阶段主要采用的方式是组织专家分析数据、相关立法比较分析、成本效益分析、实证分析、个案分析、比较分析等。

再次，制作评估报告。“评估报告是指评估工作小组在完成评估后，向评估组织机构提交的说明评估目的、评估程序、评估标准、评估依据、评估结论以及评估结果分析等基本情况的文本文件，也是评估工作最终完成的体现。”②卓越：《公共部门绩效评估》，中国人民大学出版社2004年版，第83页。对于党内法规可操作性评估而言，评估报告是评估的最终成果，它建立在全面调研的基础之上，对所评估的具体党内法规的可操作性评估工作的基本情况（包括评估过程、评估方式方法、评估时间等）和法规的可执行性及实施效果做了较为综合、客观的分析，并指出党内法规在操作性方面存在的问题及改进建议（包括继续施行或者修改、废止、解释、制定配套制度），以为党内法规的立、改、废等提供有益的参考。

三、党内法规可操作性评估的维度

党内法规具有法律的特征，是由国家公权力机关制定的通过规定党组织、党员的权力、权利和义务来调节党员的行为规范，具有普遍约束力，在必要的情况下也能够通过国家强制力保证实施。根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》的计划安排，其工作目标之一是为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。实现上述目标的一个重要条件就是要求作为党内法规核心要素的权利、义务、责任、程序性规则应当明确、具体、可操作。这也是确保党内法规生命力的重要前提。党内法规可操作性的要义是要有现实针对性、切实可行，保障其具有可操作性的关键是明确的权利、义务、责任规则和畅通、快捷的程序性规则。汪全胜教授把立法可操作性评估的维度界定为权力性规则、义务性规则、法律程序和法律责任四个方面。③汪全胜：《论立法的可操作性评估》，《山西大学学报（哲学社会科学版）》，2009年第4期。这种划分方式对党内法规的可操作性评估具有很大可借鉴性。党内法规主要包括准则、条例、规则、规定、办法、细则等，主要目的在于规范党组织和党员的行为，其核心的组成部分也应当为权利、程序、义务、责任这四类。

（一）权利性规则与义务性规则

“权利和义务是法律规范的核心内容，一个标准之所以被称为法律规范，就在于它授予人们一定权利，告诉人们怎样的主张和行为是正当的、合法的、会受到法律的保护；或者给人们设定某种义务，只是人们怎样的行为是应为的、必为的或禁为的，在一定条件下会由国家权力强制履行或予以取缔。”①张文显主编：《法理学（第三版）》，高等教育出版社2007年版，第139页。权利性与义务性规则不仅是党内法规的核心内容，同样也是党内法规可操作性评估的重要要素；权利与义务规则的是否明确、具体直接影响了党内法规的可操作性程度。具体而言，党内法规的权利与义务性规则有其特殊性，对其开展可操作性评估应当从以下方面考虑：

首先，权利与义务性规则的主体范围是否容易确定。党内法规的目的在于规范党员与党组织的行为，权利主体与义务主体主要为我国全体党员与党组织。具体的党内法规根据其规范内容不同，权利主体与义务主体的具体范围有所差异。这就需要根据不同的党内法规立法需求，设定不同范围的权利主体与义务主体，而不能笼统设定。例如，《中国共产党党员权利保障条例》的权利主体为全体党员。《中国共产党地方委员会工作条例》的权责主体为党的省、自治区、直辖市，设区的市和自治州，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区委员会及其常务委员会。党内法规的权利与义务主体还有可能涉及到党员与党组织以外的机关和个人。例如，《干部教育培训工作条例》的主体不仅包括党的机关干部，同时还包括人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及列入《公务员法》实施范围的其它机关和参照公务员法管理的机关（单位）的干部等。再如，《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》中的义务主体就是省部级现职领导干部。

其次，权利与义务的边界是否明确。在设置权利规则与义务规则时，不仅应当明确规则的范围，还应当综合衡量权利实现的可能性与义务主体应当承担的可能性问题，②汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社2012年版，第262－263页。也就是说，权利的享有与义务的履行都应当存在一定合理的范围，这个范围不仅应当明确、清晰，而且范围边界的设定应当具有正当性与合理性，尤其是义务边界的设定应当在义务主体的可承受范围之内。不仅如此，从党内法规效力位阶上来说，因下位法调整的对象更为具体，对其可操作性的要求也更高一些。例如，2015年中共中央颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》系统规定了党员廉洁从政行为规范，确定了党员从政时应尽的廉洁性义务。同年，上海市为贯彻执行该法及有关的中央党内法规，颁布了《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》，这是对上位法的细化规定，应当对上海市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业时应尽的义务规定的更为细致。

（二）责任性规则

相比与法律，党内法规一个非常重要的特点是党内法规严于国法，其中一些党内法规的立法目的在于规范党员的行为，其内容以义务性规范为主，与之相伴随的即为违反第一性义务而引起的第二性义务，也即责任。法律责任与立法的可操作性有着直接的关系，前者对后者起着关键性的作用，③戈含锋：《法律责任的立法研究：基于中国立法文本的分析》，经济日报出版社2015年版，第84页。其通过使违法主体对其违法行为承担相应的损害结果来发挥作用。这种否定性的规范评价使责任主体意识到违背党内法规的义务性规定需要消耗相应的成本，由此可以敦促其对党内法规的执行。具体到党内法规责任性规则的可操作性评价来说，应当遵循以下几点要求：

首先，党内法规责任性规则应当具体、可行。党内法规的责任性条款规定的越是详细、具体，其得到贯彻执行的概率越高，其威慑力也越强，党内法规的执行力也愈强。例如，《中国共产党问责条例》就指出，应当做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，落实党组织管党治党政治责任，并对党的问责工作应坚持的原则、问责主体、问责对象、问责事由、问责方式等做了较为全面的规定。此外，党内法规还规定，各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，中央国家机关各部委党组（党委），可以根据本条例制定实施办法，这就意味着地方在对本地区党员问责方面的规定应当更为细致、明确，具有可行性，以更好地落实《中国共产党问责条例》的规定和精神。

其次，党内法规责任性规则的设定不得与其上位法及宪法、法律相冲突。党内法规与国家法同为中国特色社会主义法律体系的组成部分，二者的衔接和协调是依法执政的现实要求，因此，应当以体系共存的兼容性、价值追求的同向性、具体规范的无矛盾性和行为指引的连贯性为基准，立足法治一般规律和我国政治现实。①秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》，2016年第5期。例如，《中国共产党纪律处分条例》对党员的纪律处分种类、纪律处分运用规则、对违法犯罪党员的纪律处分、对违反政治纪律行为的处分等做了较为全面的规定，同时指出，中央军事委员会及各省、自治区、直辖市党委可以根据该条例，结合各自工作的实际情况，制定单项规定。这里的单项规定属于下位法，其制定依据为《中国共产党纪律处分条例》，在具体细化规定时应与其保持一致，而不能与之相抵触。

最后，党内法规责任性规则的设定应具适当性，与义务性条款保持一致。众所周知，党内法规责任即为违反第一性义务所引起的第二性义务。党内法规责任因违反党内法规义务而产生，二者之间虽然有着较为明确的界限，但其为对应关系，党内法规责任性规则的种类和责任严厉程度的设置应当与其违法事项、违法程度相适应。如《关于领导干部报告个人有关事项的规定》对领导干部的报告义务及应当报告事项分条款作了说明，其后又对无正当理由不按时报告、不如实报告、隐瞒不报等违反报告义务的情形做了相应的责任性规定，即根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理；构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分。

（三）程序性规则

《中央党内法规制定工作五年规划纲要》指出党内法规建设的一个重要要求即为“程序严密”，其目的在于增强党内生活和党的执政规范化和程序化。②秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》，2016年第5期。党内法规与法律的区别之一在于其没有单独设立程序法。实体法律规则和法律原则通常由《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》来确保的实施，而对于党内法规而言，实体法和程序法是一体的，同时出现在一部党内法规之中。这也是导致党内法规刚性不足，重实体轻程序，缺乏保障权利、义务与责任实现的程序性规则，或者有关程序性规则规定过于笼统可操作性不足，直接影响党内法规的实施效果。例如，为了加强党政机关领导干部的廉洁性建设和密切同人民群众的关系，党中央办公厅于1995年颁发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（现已失效）对于申报主体、申报收入事项、申报时间、负责主体、监督检查等事项做了规定。2001年中央纪委、中央组织部为加强党风廉政建设，强化对领导干部的监督，促进领导干部廉洁履行职责，又进一步印发了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，对家庭财产报告的义务人、申报范围、负责主体等做了一定的规定。但总体来说，两部党内法规对实施程序方面仅做了较为原则性的规定，且较为笼统，可操作性差，加之对保证实施方面的程序性缺失，未规定相应的强制措施，在一定程度上其仅扮演了景观性立法的角色。我们对党内法规可操作性展开评估的目的也在于建立、健全程序严密、运行有效的党内法规制度体系。在对党内法规的程序性规则展开评估时，我们应当从以法律程序的构成要素方面着手：

其一，法定的时序和时限。时序和时限共同构成了法定时间要素，它是法律程序的核心要素之一，前者指法律行为的先后顺序，后者是法律行为所占时间的长短。③陈林林、夏立安：《法理学导论》，清华大学出版社2014年版，第200页。法律程序的诸多要素需要通过时间联系起来，并经过一定时间来完成。时间的先后顺序与时间长短有着严格的要求，它们直接决定了党内法规的适用效率和适用结果的公正性。因此在制定党内法规时对时限和时序的规定应当准确、具体。例如，《中国共产党发展党员工作细则》中规定，入党积极分子在发展为预备党员之前必须要经过一年以上的培养教育和考察，同时规定，党组织收到入党申请书后，应当在一个月内派人同入党申请人谈话，了解基本情况。这里的“一年以上”与“一个月内”即为时限的规定，其在时间上为发展党员工作做了明确的指引。再如，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中规定，凡需立案的，应写出立案呈批报告，此即为有关时序的规定，立案呈批报告是立案的前置要求。

其二，党内法规主体及相互行为的确定性和相关性。党内法规程序得以运行的主要因素是主体及其行为，不仅主体需要具备确定性和相关性，主体的行为也必须具有确定性或相关性。如《中国共产党党内监督条例》中规定，党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。这其中确定了党委（党组）和书记的主要责任，即为党内法规主体的确定性，而党委常委会委员（党组成员）的相关责任即为主体的相关性。又如，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》中规定，纪委应当依照党内法规和国家法律开展组织协调工作，正确处理与有关部门在反腐败工作中的关系，支持、配合有关部门的工作，保证反腐败各项任务的落实。这其中的纪委及其行为具有确定性，有关部门及其在反腐工作中的行为具有相关性。

其三，法定行为方式。法定的行为方式也即法定行为的表现方式，在党内法规中应当对行为方式的种类、数量、幅度等应当做较为明确的规定。如《中国共产党问责条例》中规定了三种对党组织的问责方式、四种对党的领导干部的问责方式，并指出上述问责方式可以单独使用，也可以合并使用。这就对问责的幅度做了较为明确的规定。再如，《党的纪律检查机关案件审理工作条例》审查处理违犯党的纪律的案件的人员，需要回避的，经批准后实行回避；《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》严重违纪涉嫌犯罪接受组织审查的，应当向社会公开发布，这就对行为方式做出了较为具体的要求，便于操作。

四、党内法规可操作性评估结果的回应机制

“立法后评估结果的回应机制，就是指享有立法权的机关，对于评估结果中所提出的立法的立、改、废的意见的回复和反应，一般是有权机关通过对法律的立、改、废的行为作出回应。”①汪全胜、陈光：《立法后评估的回应滞阻析论》，《理论与改革》，2010年第5期。党内法规评估的目的在于有针对性地指出党内法规的可操作性程度，指出其存在的问题并给出相应的对策措施，最终作用于党内法规的制定和完善，增进党内法规的可操作性。党内法规可操作性评估结果的回应机制是将评估结果作用于党内法规立法实践的重要保障；也只有在评估结果真正作用于党内法规立法实践，为其提供有关立、改、废的决策依据时，党内法规可操作性评估的任务才真正完成。②汪全胜、陈光：《立法后评估结果的回应机制》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2011年第1期。健全的评估结果回应机制能够使评估免于形式化和运动化，因为无论如何科学的评估结果，若不能对立法实践产生有效影响，而仅作为一种形式性的活动，那便失去了评估的意义，造成资源浪费。党内法规可操作性评估结果的回应程度与下列因素有关，我们也应该有针对性地强化下列方面的制度建设，以防止回应阻滞，提升回应效果：

（一）确保评估结果的客观性和科学性

对党内法规进行可操作性评估的一个重要目的是为立法提供可靠的参考建议。将党内法规的可操作性评估结果作为立法实践依据，其背后的基本预设是评估结果必须真实有效。评估结果运用的前提在于评估结果的信度与效度，也即应当具有可靠性、客观性与有效性。③汪全胜：《法治评估结果运用的前提、方式和目的》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第6期。评估结论的获得具有较强的技术性和程序性规定，其对评估主体、评估对象、评估方法、评估指标体系的设计、评估信息的收集亦有着严格的要求。在评估过程中应当严格遵守这些方法、步骤和程序，否则，任何一个环节的不规范都有可能导致整个评估结论的不准确。具体来说，客观、科学的评估结论的形成具有如下要求：

首先，评估方法的科学性。立法评估对技术性要求较高，评估方法的科学性直接影响了评估结果的准确性，在不同的评估阶段需要采用不同的评估方法，甚至在同一评估阶段也要视情况综合采用多种评估方法。这要求评估主体将各种评估技术与方法（包括德尔菲法（Delphimethod）、风险评估法、社会调查法等）灵活运用到可操作性评估实践中，以便于最终问题的客观反映和对策给出的针对性。

其次，评估信息收集应客观、全面。全面而客观的评估信息是保证评估结果的信度和效度的前提条件，缺少该条件就无法形成具有说服力的评估结论，更谈不上应用于立法实践。目前，党内信息公开程度的不足增加了评估主体收集有效数据的难度，这就要求有关机关、部门、单位及党员个人等予以积极配合，在评估需要时及时提供本单位或本人掌握的有关信息，保证信息获取的顺利性、准确性和全面性。此外，评估指标体系的选取也是影响评估信息获取的准确性与全面性行的重要因素。可操作性评估开始后，在收集评估信息之前，首先要针对评估对象和评估主题设计和选取评估指标，其为信息获取确定了明确的范围，也即需要获取哪些方面的信息，因而在党内法规可操作性评估指标最终确定之前评估主体应当组织有关专家予以充分论证。

最后，形成高质量的评估报告。党内法规评估报告是指党内法规评估主体最终向党内法规制定机关提供的较为正式的评估文件，包括评估主体、评估过程、评估方法、党内法规可操作性现状、存在的问题及在党内法规立、改、废等方面的对策等。它较为全面地还原了整个党内法规可操作性评估的原委，并伴有分析结论，是影响党内法规制定机关的最重要的依据。党内法规可操作性评估报告的客观性、科学性与评估结论的采纳程度呈正向关，评估结论的客观性和科学性越高，其被应用与立法时间的可能性就越大。评估结果是否采纳与评估报告中呈现的信息特色、是否能反应决策的需求与价值、报告内容的严谨性、调查方式与问题形态之间的契合度等因素有重要关系。①李允杰、丘昌泰：《政策执行与评估》，北京大学出版社2008年版，第164－166页。

（二）建立评估实施主体与党内法规制定主体之间畅通的沟通机制

当决策者（使用者）介入问题情境，同时倡导问题如何被解决时，或者当评估者与决策者双方的沟通频繁无障碍时，评估结果更为容易被重视并付诸于实践。②Leviton，L．C．andHughes，E．F．X．，ResearchontheUtilizationofEvaluations：AReviewandSynthesis，EvaluationReview，5（August），1981，PP．525－548．我国目前的立法评估主要属于内部评估，由立法机关发起和负责，但评估的实施主体较为多样，其既可以吸收专家学者等参与到评估过程中来，也可以委托独立的第三方开展评估。对于党内法规可操作性评估来说，如果是党内法规制定主体发起并组织评估，那么，其就会全程主导整个评估的过程，其他参与主体也由党内法规制定主体决定，在这种情况下党内法规可操作性评估的责任主体和实施主体是一致的，因而不存在党内法规制定主体与评估实施主体的沟通问题。

当党内法规的制定主体委托党内法规的其他起草机关或部门、第三方独立主体进行评估时，党内法规的制定主体不应被动地只在最后阶段参阅完成的党内法规可操作性评估报告，而应当派本机关代表积极地提前介入到可操作性评估工作的各个环节。被动式的介入往往存在对评估工作缺少了解、对评估结论难以认同的问题。而党内法规的制定主体提前介入到信息收集阶段、资料分析阶段，提前了解党内法规可操作性的现状，并参与到后期对问题的讨论和分析中来，这样不仅增强了党内法规制定主体对可操作性评估的主导和监督，而且也有助于提高评估效率，提高评估质量，增强对评估结果的认同。

（三）构建党内法规可操作性评估结果的义务性回应规则

立法评估的回应机制是立法评估的最后环节，也是关键环节，它对立法评估结果是否能够作用于立法实践起着关键性的作用。由此，在构建党内法规可操作评估体系时，必须确立相应的义务性回应规则，以确保评估结果实际效能的发挥。我国在制定有关立法评估方面的法规时，也对评估结果的义务性回应做出了不同程度的规定。例如，《陕西省地方立法评估工作规定》即规定，对评估结果中的有关法规的立、改、废方面的建议按照地方立法程序对上述意见付诸实践。党内法规可操作性评估结果的义务性回应规则的构建，主要包括以下三个方面：

第一，对立法意见的回应义务。党内法规可操作性评估中的立法意见是指，通过可操作性评估发现该部党内法规具有现实存在的必要性，其规范着我国党内法规的重要领域，但该部党内法规的规定过于原则、可操作性差，实际产生的影响与预期差距较大，难以通过修法的形式对其进行一定程度上的完善，只能通过配套立法的形式对操作规则加以细化规定。配套立法是评估立法建议实施的主要方式，具有附属性和灵活性的特点，在上位法规定因原则性较强而影响实施、操作性较差的情况下，下位法配套是辅助上位法实施的重要手段。如《兰州市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》对评估结果中的立法意见的回应做了较为明确的义务性规定，并规定了相应的监督实施措施。立法评估报告是立法工作计划制定的重要依据，需要进行相应的配套立法的，需在常务委员会会议后三个月内向其报告落实情况。《广州市人大常委会立法后评估办法》也专门规定了对评估报告中给出的立法意见回应义务，对于评估报告中配套立法的建议，法制工委和有关工委负责监督落实程度，有相关的法规组织实施部分具体负责相关配套制度的建立。这为我们党内法规配套立法提供了借鉴。在根据评估中的意见进行配套立法时，应注意防止配套效率低、配套立法耗时长、配套立法随意性大等问题，应建立健全配套立法衔接和跟踪制度、明确配套立法出台时间等。①徐向华、周欣：《我国法律体系形成中法律的配套立法》，《中国法学》，2010年第4期。

第二，对修法意见的回应义务。党内法规可操作性评估中的修改意见是指评估实施主体在对具体的某部党内法规的可操作性评估后，发现党内法规中的某一个、某几个条款表达模糊、缺乏可操作性需要修改，或者发现该部党内法规可操作性要素缺失，需要对党内法规启动修改程序，增加相应的操作性规则。通过对党内法规修改增强其可操作性是评估意见的重要形式。若是可操作性造成了法律法规不能良性实施，就应从立法自身分析，有针对性地提出修法建议，而法律修正案经过审议、表决和通过后也预示着对评估结果做了最好的回应，这其中畅通的法律修改回应机制的建构是关键。②汪全胜：《论法律绩效评估回应之法律修改》，《河南省政法管理干部学院学报》，2009年第1期。评估结束后，若评估结果给出的是修改党内法规的建议，应在相应的中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区或直辖市党委进一步讨论后决定列入立法规划或立法计划，并由相应的有权主体提出具体的修改意见，未被列入的应当说明。如《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》即确立了对评估中修法意见的回应制度，有提案权的主体可将立法后评估报告中的修法意见以法规议案的形式向省人大常委会依法提出，这也为将来党内法规可操作性评估结果中的修法建议回应提供了借鉴。

第三，对废止意见的回应义务。党内法规可操作性评估中废止意见是指通过可操作性评估发现，随着社会的发展，该部党内法规本身存在的意义非常有限，且可操作性较差，实施的效果不明显，失去了进一步修改的必要，而通过一定的程序对法予以废止。党内法规评估结果中的废止意见说明了该党内法规的存在失去了意义，需相应的义务性规则保障该党内法规的顺利废止。如《南京市人大常委会立法后评估办法》即规定：对评估报告中提出的地方性法规废止意见，可建议列入立法计划或立法规划，有权提案主体可依法提出废止该地方性法规的议案。党内法规的废止程序可以借鉴这一办法。

党内法规可操作性结果建立在前面一系列的评估工作基础之上，是整个评估的精华部分，是党内法规立、改、废的重要依据。党内法规制定主体应当对评估结论予以足够的重视，认真研究评估报告中指出的该党内法规在可操作性方面存在的问题及对策建议，并在一定时间内向评估实施主体做出一定的反馈意见，说明对评估问题的认可和评估建议的采纳情况，对不能采纳的意见应当说明理由。□

（责任编辑：胡晓慧）

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1007－9092（2017）03－0041－010

2017－04－26

汪全胜，山东大学（威海）法学院院长、教授、博士生导师，法学博士，主要研究方向为法理学、立法学；黄兰松，山东大学（威海）法学院博士研究生，主要研究方向为立法学。

国家社科基金重大项目“推进党内法治建设理论与实践创新研究”（编号：14ZDC006）。