农业转型及其当下问题：基于“人的城镇化”的考察

□ 吴业苗

农业转型及其当下问题：基于“人的城镇化”的考察

□ 吴业苗

中国农业整体上进入传统农业向现代农业加快转型和实现农业现代化的关键时期，而这个时期的到来与城镇化发展密切相关。与此同时，中国城镇化发展也由传统的“物的城镇化”向新型的“人的城镇化”转变，它不仅要求进城打工农民从土地束缚中彻底解脱出来，转身为名副其实的城镇居民，而且要求进一步减少农民，不断转移农民。人的城镇化发展倒逼农业转型，唯有农业实现转型，并切实解决城镇化发展带来的农业劳动力减少、家庭承包经营式微，以及承包地流转和规模化经营中的问题，才能消除谁来种田的担忧，确保国家粮食安全。

农业转型；农业现代化；城镇化；城市化；人的城镇化；土地流转；人口流动；农村公共服务

中国有多少农民能永久性放弃农业生产，又有多少进城打工者能真正成为城镇居民，一定程度上取决于农业转型。农业转型决定了人的城镇化未来征程怎么走，成为人的城镇化发展的重要条件。只有农业生产不再是粗放经营，告别了传统模式并转变为现代模式，乡村人口才能被规模化、集约化农业真正地挤压出来，后顾无忧地进城居住、工作和生活。如此，农业转型及其现代化需要根据人的城镇化要求和趋势调整发展策略，以应对乡村人口不断流出而带来的一系列农业问题。

一、农业转型之急：解决谁来种田问题

在中国农民潮水般涌入城市之前，农业生产基本上按照传统方式进行，农户在农业生产力水平低且缺乏专业化分工的条件下从事农业生产经营活动。传统农业是一个经济概念：舒尔茨认为传统农业是“完全以农民时代使用的各种生产要素为基础的农业”①［美］西奥多·W·舒尔茨：《改造传统农业》，梁小民译，商务印书馆1987年版，第4页。；印度学者英格森对传统农业的解释更直白，认为传统农业以小型家庭农场为标志，不仅生产规模小，而且高度自给自足②［印］苏布拉塔·加塔克、肯·英格森特：《农业与经济发展》，吴伟东等译，华夏出版社1987年版，第5－6页。。传统农业是生产方式长期不变动、基本维持简单再生产、经济效率长期停滞的技术和产量不变的经济均衡状态。之所以能保持长期稳定，关键在于传统农业遵循的是家庭效用最大化而不是市场利润的逻辑，这与农民长期坚持的“以稳定可靠的方式满足最低限度的人的需要”的生存伦理是一致的①［美］詹姆斯·C·斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显、刘建等译，译林出版社2001年版，第16页。。在传统农业里，劳动是农民拥有的相对充足的生产要素，为了维持生存，他们不得不做那些利润极低且消耗大量劳动的农活——采用“内卷化”或“自我剥削”方式以保持农业收入或粮食产量缓慢增长②Geertz，Clifford：AgriculturalInvolution：TheProcessofEcologicalChangeinIndonesia，BerkeleyandLosAngeles：UniversityofCaliforniaPress．1963，p80．。传统农业由原始农业转变而来，使用人力加畜力相结合的劳动方式，精耕细作，伴随了中华文明五千年，直到今天仍有一定的生命力。毛泽东曾在中共七届二中全会的报告中指出，中国还有大约百分之九十左右的分散的个体的农业经济，“这是落后的，这和古代没有多大区别”，并且在今后一个相当长的时期内，农业就其基本形态说来，“还是和还将是分散的和个体的”③《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1991年版，第1430－1431页。。尽管毛泽东认为传统农业是落后的，不适合社会主义发展要求，必须予以改造，但遗憾的是，不仅合作化没有改造好传统农业和农民，即使在人民公社时期，国家将农户的土地收归农村集体所有，强制农民采用社队集体劳动方式进行农业生产劳动，也没有让传统农业彻底消失。国家在人民公社时期推行城乡二元分割体制，农民失去了向城镇和非农业转移的自主权，农村新增劳动力只能“过密”地集聚于农业生产，“个体式”小农在表面上消失了，但国家却培育了“集体式”传统农业：农业生产仍旧采用人力、畜力，机械化程度没有明显提高；农业技术水平低，化肥、农药使用率低，加上农民在生产中“偷奸耍滑”，粮食亩产量没有大的增加；农产品商品化率低，社队生产的粮食除了上交给国家的“征购粮”外④“征购粮”即“公粮”。在人民公社时期，国家采用征收公粮和购买余粮互相结合方式向农民收取农业税。，剩下的都要拿来维持农民日常生活，几乎没有余粮用于市场交易，况且，计划经济政策也禁止农民私自进行市场交易。人民公社时期的中国农业生产，除了生产单位由农户改为社队集体外，农业“传统”性质没有改变，“自给自足”和非商品化特征更明显。家庭联产承包责任制废除了社队集体劳动形式，农业生产恢复到一家一户的生产形态，并且这一形态在几十年中保持着相对稳定，直到城镇化发展、农民离土离乡才有所动摇。

有学者通过对现阶段农业综合能力、技术水平和农业生产结构等因素综合评估，认为“我国农业发展正处在农业转型期”⑤卫思祺：《现代农业发展的要素整合与政策选择》，《中州学刊》，2012年第3期。。诚然，就当前中国农业生产问题看，传统的家庭经营方式随着农村劳动力不断外流难以为继，面临劳动力严重缺乏的挑战。如果城镇化仍按照现在的速度继续推进，不久的将来，或许在“十三五”末，最迟在“十四五”期间，多数村庄将“凤去台空”，今天“谁来种田”的担心将演变为真实的“国家忧愁”。其实，传统农业生产面临的困境在新世纪日趋严重。2000年中国城镇化率是36 2%，2015年上升至56 1%，十六年间城镇化率提高了19 9个百分点，年均增长1 24%；城镇常住人口由2000年的45906万人增加到2015年的77116万人，增加了31210万人。与此同时，随着农民工在城镇打工收入的增多，农村居民人均工资性收入逐年提高（见图1）。农村居民人均工资性收入在人均纯收入中的占比越来越大，1985年是18 15%，到2015年高达43 3%。家庭更多的收入来自工资性收入，更多的农民不愿意从事农业劳动，这加剧了老人农业、妇女农业的程度，也使农业生产更加兼业化、副业化。

图1 农村居民工资性收入在人均纯收入中占比

农村劳动力与人口的大量外流，老人和妇女成为了家庭从事农业劳动的骨干，但随着老龄化、城镇化程度的进一步提高，老人无力、妇女无心从事农业生产的问题日渐突出。农业劳动有相当部分是重体力活，随着老人年龄增大，他们将无力从事繁重的农活，只能选择那些水路好、离家近的农田耕作，弃耕偏远的、需要投入更多劳力的农田。农村妇女在丈夫外出打工后被迫担负起家庭和农业生产重担，一度被媒体赞之为独立撑起了社会主义新农村建设天空的人，但实事求是地说，妇女留在农村从事农业劳动，并非完全为了农业生产，孩子上学是妇女留守的最主要因素。调查发现，当孩子中学毕业后，或者丈夫在打工地稳定下来后，越来越多的妇女随夫或孩子进入城镇，不再从事农业劳动。如此，不少村庄的儿童和妇女一年少于一年，只有老人一直在看守着村庄。更严重的是，已经或将要流动出去的乡村年轻人因不会种田，只能在城镇空间打拼、谋生，回农村种田的可能性非常小。就当前而言，虽然现在农业劳动还能依靠老人、妇女勉强维持，即使老人和妇女减少了，还有部分第一代农民工回流补充，但这终究不是长久之计。如果国家现在不重视农业生产的后继劳动者问题，待第一代回流的农民工老了，那“谁来种田”的问题将演变为“无人种田”的危机。如此，城镇化发展造成的谁来种田的现实问题正在倒逼传统农业转型，一些地方的传统农业悄悄地发生了变化：在农业生产主体上，单纯的农户正在转变为家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业等；在农田规模上，分散、小块的农田正在被整治为集中、连片、便于机械作业的大农田；在经营方式上，一家一户的分散、封闭式经营正在升级为分工、合作式经营，农业生产对社会服务包括市场服务和公益服务等的依赖性越来越大；在生产领域上，单纯的耕作、养殖正在形成一、二、三产业融合。令人高兴的是，迫于农业劳动力短缺压力，中东地区的一些省市正不断加快农业生产转型，现代农业雏形已经形成。

二、农业转型之惑：家庭经营方式的选择

农村家庭是一个集生产与生活于一体的多功能单位，家庭所有成员包括老人、小孩都是传统农业生产的经营者，并且，一般家庭能高效地配置家庭人力资源，合理地进行分工合作，尽可能地使家庭整体效益最大化。几千年来，中国农业生产都是由一个个农家运作、进行的，并保持着总体上正常态，使中华农业文明源远流长。但这种超稳定的经济生活均衡状态在现代社会受到两次大的冲击：一次是上世纪五六十年代的合作化和集体化改造，农民被迫放弃家庭生产形式，统一到合作社、生产队进行农业生产劳动；另一次是自上世纪八十年代一直延续至今的工业化、城镇化，农民在非农利润诱惑下主动将家里的主要劳动力配置到非农产业。第一次对家庭农业经营主要冲击来自国家政治权力，全国各地农村均按照社会主义意志统一要求，采用合作社、社队组织形式进行农业生产活动，农村家庭的生产功能被集体组织剥离出去，成为纯粹的生活单位。历史已经证明，全面集体化、高度组织化的农业改造，不仅违背农业生产经济规律，破坏农业生产力，造成农业生产停滞不前，而且违背农民意愿，挫伤农民的劳动积极性。藉此，无论是合作社形式还是社队形式的农业生产都遭到诸如“磨洋工”、“偷懒”等弱武器的抵制，以致于国家最终放弃农业生产集体化，重新回到传统农业生产的家庭“单干”经营形式上。

农业生产家庭承包制的实施恢复了家庭生产功能，农民劳动热情被集体统一和家庭分散的“双层经营”，以及“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的分配方式激发出来，家庭农业生产再次显示出旺盛活力。然而，农业承包经营不是长盛不衰的生产形式，城镇化发展先吸纳了农村剩余劳动力，到1990年代中后期农业生产的必要劳动力也加速进入打工者队伍，结果家庭经营受到城镇化的强烈冲击，“元气”不断损伤。就全国农业家庭生产状况来看，农业家庭经营在城镇化冲击下只有招架之功，没有还手之力；不仅如此，上亿农村家庭被城镇化冲击得支离破碎，家人各居城乡一方。

相较于合作化、集体化对农业家庭经营的冲击，城镇化的冲击力量更大、“破坏性”更强。第一次冲击来自国家，是政府根据社会主义意识形态改造农业，虽然场面波澜壮阔，几乎所有农民放弃了家庭农业，但未能消除后患，绝大多数农民仍眷念家庭农业，甚至还有不少人时刻等待着“复辟”机会，冀望家庭经营死灰复燃；而第二次冲击来自城镇化发展，是市场根据经济规律改造农业，虽然表面平静，没有多少惊涛骇浪，但暗潮汹涌，几乎每一个农民家庭都被卷进城镇化大潮中。尤其是，尽管第二次冲击为农民带来了家庭成员分离的痛苦，但冲击的背后没有政府权力的强制，农民心甘情愿承受冲击，并主动参与其中，壮大冲击力量。第二次冲击已经持续30多年，它严重侵蚀了农业家庭经营的根基，让家庭经营问题和农民问题叠加在一起，使农业问题变得更加复杂、尖锐。

面对城镇化带来的强大压力，农民家庭的应对策略与以前不同。应对集体化的普遍策略是出勤不出力的“偷懒”、“磨洋工”，以及“私分”、“多占”等，农民采取不与国家、集体直接对抗的软手段争取农业家庭经营权。而农民家庭应对城镇化的普遍策略不是抵制、对抗，而是根据城镇化发展趋势和要求主动调整家庭成员分工，力求适应城镇化发展要求。这突出表现在家庭劳动力“半工半耕”的分工上，即夫妻一方或父母和子女一方到城镇打工，另一方留在农村务农。家庭对城镇化发展作出的策略调整，一方面迎合了经济社会发展趋势，有助于城镇化进一步发展，另一方面终止了传统农业劳动“内卷化”问题，既保障了家庭成员吃饭的安全，又由于家庭成员从事非农劳动，获取了更多的经济收入，从而改善了家庭经济状况。对此，有学者大加褒扬农村家庭劳动力的“半工半耕”分工结构，认为它避免了中国城镇化发展中出现大规模贫民窟问题，为打工失败的农民留下了回乡的退路，并且“农民工自由往返城乡的弹性供给劳动力为中国未来30年争取一个良好的发展环境”①贺雪峰：《城市化的中国道路》，东方出版社2014年版，第40－48页。。

诚然，农民在城镇化进程中发明、创造的“半工半耕”家庭成员分工模式，让农户生产经营活动搭上了城镇化大车，并将农民生存空间拓展到城镇，使农户不再单纯。截至2013年，纯农户比重下降到39 65%，非农户和兼业农户比重已达60 05%②张红宇、李伟毅：《新型农业经营主体：现状与发展》，《中国农民合作社》，2014年第10期。。尽管农村家庭的“半工半耕”对城镇化发展有一定作用，也为农民家庭经营注入新活力，但客观地说，这种结构缺乏“人性”关怀，是城镇化对农民家庭的残忍摧残，它让原本完整的、温情脉脉的农村家庭变得夫妻分居、骨肉分离。“半工半耕”的家庭分工是农民家庭对城镇化做出的暂时性应对策略，长久下去，农民家庭将难以承受。如果国家一味地漠视城镇化进程中的农民家庭分离之殇，不顾农民家庭的痛楚，任由其存在、蔓延，必将遭到现代化的诟病和人性的责难。支持农民家庭“半工半耕”者，只看到家庭成员代际分工带来的经济效益，而没有顾及夫妻或父母与子女长期两地分居的辛酸和思念；只从国家利益出发，维护城镇化大局稳定，为国家的半城镇化开脱责任，而没有设身处地为农民个体着想，忽视了留守老人、留守儿童、留守妇女的生存问题；只看到了这种分工结构的短期经济效益，而没有充分考虑社会危害，置城镇化发展于大批农民离别、奔波，甚至牺牲的代价之上。试想一下，假如国家为农民提供与市民一样社会保障，打工失败的农民还会回农村吗？还会选择夫妻、骨肉长期分离“半工半耕”家庭分工模式吗？

现实中，农民家庭“半工半耕”正在发生变化，其中最显著的表现就是缺少劳动力或没有劳动力的家庭将自家的耕地流转出去，不再继续从事农业劳动。1988年宪法修正案第10条第4款规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但家庭承包地流转一直缓慢，到2008年只流转了1 1亿亩，占家庭承包经营耕地面积的8 8%。2008年农业发展方式加快转变，承包地流转随之增快，尤其在党的十七届三中全会后，全国各地根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台鼓励承包地流转的政策，一些地方还成立产权交易所、土地流转交易中心、农交所等机构，健全土地承包经营权流转市场，促进农民依法自愿流转土地承包经营权。到2015年底，全国家庭承包地流转面积4 47亿亩，占家庭承包经营耕地面积的33 3%，八年间增长24 5个百分点，平均每年流转面积增加4 2亿亩（见图2）。

图2 耕地流转面积占家庭承包经营耕地总面积比

2015年中国城镇化率是56 1%，如果城镇化发展能按照预测水平提高，即2020年的城镇化率达到59 17%，2030年达到69 23%，2050年达到84 45%①简新华、何志扬、黄锟：《中国城镇化与中国特色城镇化道路》，山东人民出版社2010年版，第267页。，纯农户数量、兼业农户的数量都将大幅度下降，耕地规模化、集中程度也将进一步提升，传统的、一家一户农业的家庭经营方式将愈发式微，国家引导和培育的家庭农场、专业大户将成为农业生产的中坚力量。当然，大农户的农业经营活动不是孤立的，农民合作社、龙头企业以及各类农业社会化服务组织也将在农业生产中发挥重要作用，它们有的会通过生产、经营合作的形式将分散农户组织起来，有的会直接从事农业生产经营活动，还有的将为家庭农场、专业大户、合作社的农业生产提供社会化服务，帮助新型农业生产主体更好地进行农业生产活动，促使农业生产产生更多的“斯密动力”——“只要采用了分工，在任何一门手艺里分工都会给劳动生产力带来成比例的增长”②［英］亚当·斯密：《国富论——国民财富的性质与起因的研究》，谢祖钧等译，中南大学出版社2003年版，第14页。。

农业转型后农业家庭经营最好的形式是家庭农场、专业大户。贺雪峰认为解决目前中国农业单家独户、小且分散的经营困局有美国式大农经济、日本和韩国以及中国台湾地区的通过综合农协改造式的小农生产，还有为小农提供社会化服务，使其继续走分散式的小农经济等路径③贺雪峰：《简论中国式小农经济》，《人民论坛》，2011年第23期。。美国式大农经营在中国东北和部分地广人稀的地区有发展可能性；综合农协在中国当前还缺乏合法性，可以变通为合作社经济，利用合作社将多个小农联合起来；至于是否要维持分散的小农经济现状，情况比较复杂。从理论上看，小农经济与现代农业不适应，无法应对市场经济和城镇化发展的挑战，但现在的问题是，仍有不少人包括一些农民把小农经济看成是“讨人喜欢的灰姑娘”，明知道她有不少缺点、不足，但总想着法子“打扮”她。综此，无论从国外经验还是从国内城镇化发展和农业问题困境来看，“大农”缺少广泛性，不能普遍推广，“小农”的生命力日渐衰弱，规模化、市场化、机械化的现代农业与小农生产方式对立，小农的未来生存空间日渐狭小。就当前形势论，小农在中国或许还将长期存在，但现在的小农已经与传统小农有很大的不同，它不能独立存在，必须依附于合作社等组织才能更好地参与市场竞争。现代农业的家庭经营形式最好的、最具生命力的是家庭农场，“家庭农场制度符合农业生产的特性”，它能“积极采用现代生产技术、参与国内外市场、适应现代社会化大生产”④文礼朋：《历史发展的悖论：农业生产的特殊性与家庭自耕农的生命力》，载北京大学世界现代化进程研究中心主编：《现代化研究》（第三辑），商务印书馆2005年版，第50页。。当然，专业大户也是现代农业重要经营主体之一，它与家庭农场不同的是更注重经济作物种植和动物养殖，对专业性、技术性、经济性要求更高，可以与家庭农场一道共同承担起现代农业发展的重任。

三、农业转型之责：耕地流转与农民走向

现有的一家一户承包经营方式必须调整完善，以适应农业转型和现代农业发展要求。在城镇化和城乡一体化进程中，重庆、成都、苏州等地为促进更多的农民进城落户，鼓励农民用土地承包经营权置换城镇社会保障权、用集体资产所有权置换股份合作社股权、用宅基地使用权置换城镇住房所有权，推动分散农民向城镇和新型社区集中。虽然“三置换”在试点地方取得了一定成就，农民的城镇化水平有所提高，但这种做法遭到政界、学界的广泛批评，认为它符合地方政府出于土地财政需求而忽视农民正当权益或损害农民利益的城镇化途径，违背了公平公正原则，呼吁上级政府制止“三置换”①2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。。其中还有一些学者认为小农经济富有生命力，主张继续稳定农村土地家庭承包制——该制度最适宜中国农业生产特点，并且中国是人口大国，即使城镇化率达到80%以上，也将有3－5亿人口居住在农村，并从事农业劳动。尽管学界对土地家庭承包制的时效性一直存在不同看法，见仁见智，但必须承认，目前一些地方的农村土地调整和流转的实践活动已经走在理论和国家政策的前面。

在城镇化加速发展阶段中，耕地问题凸显，亟需国家政策回应。在土地家庭承包上，中央已经明确指出，“现有农村土地承包关系要保持稳定，并长久不变”。这就是说，即使农业转型后土地实施了规模化经营，但也不能动摇农民的土地承包权。然而，传统农业转向现代农业的重要前提是土地规模化，一家一户承包经营的土地碎片化已经阻碍了现代农业规模化运营、机械化作业。再者说，以农户为单位经营小块农地的经济效益大大低于打工，甚至一个农民一年种田的收入还不到一个月打工的收入。由此，土地家庭承包制陷入内忧外困中，承包地成了鸡肋，弃之可惜，不弃则成为农民进城的包袱。现在多数流动农民尚在漂泊中，不少家庭还可以让老人、妇女耕种，一旦流动农民转身为市民，承包地的退出就必须跟上。土地家庭承包制由上世纪八九十年代的高效期步入低效期，制度生命力及对农业生产推动功能都有所减弱，需要深化改革和进一步完善。鉴于国家稳定农村土地承包制的刚性规定，当前最好的办法是建立“所有权、承包权、经营权‘三权分离’的新型农地制度”②张红宇：《我国农业生产关系变化的新趋势》，《人民日报》，2014年1月14日第7版。，即农村土地所有权归集体，农民个人拥有土地承包权和经营权，并且在保持土地承包权长久不变的基础上推行承包地的“用益物权”流转，使其规模化，进而促进传统农业转型、升级。2013年中央一号文件明确指出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。2016年中央一号文件再次强调，“依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种”。

与农村土地流转相关联的是土地规模程度。中国耕地不到世界的9%，要养活世界近20%的人口，因此中国农业劳动生产率的提高肯定不能建立在土地生产率下降的基础上，也就是说，美国“大国大农”的农业生产模式不适合中国。一些学者研究指出，农场规模和劳动生产率存在反向关系③ChristopherUdry．Gender，AgriculturalProduction，andtheTheoryoftheHousehold．JournalofPoliticalEconomy，1996，vo1．104，pp1010－1046．，小农家庭农场比大农场富有效率④林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第1－62页。，“土地经营规模并不是越大越好”⑤许经勇：《农业现代化视野的土地流转、规模经营与职业农民》，《学习论坛》，2015年第3期。。还有学者以日本、韩国和中国台湾地区的农业小规模为例，认为中国大陆与这些国家与地区一样，人多地少矛盾尖锐，不适宜采用美国“土地大集中、资本大投入、装备高科技、企业式管理”的模式，应该强化社会化服务体系建设，重视家庭经营式的精耕细作，并“用一切发达的技术装备改造农业，使农业成为亮丽的经济增长点”⑥李义平：《农业与城市化——重读舒尔茨的〈改造传统农业〉》，《读书》，2012年第8期。；国家要控制土地规模，不能过大，如台湾“官方不支持农村土地向大户和企业集中，即使有足够的理由，也不能超过30亩”⑦宋亚平：《规模经营是农业现代化的必由之路吗？》，《江汉论坛》，2013年第4期。。当前中国一些家庭农场和专业大户经营的土地规模都比较大，国家农业部经管司、经管总站2015年底对34 3万户家庭农场专项统计指出，平均每个家庭农场经营耕地在125亩左右。

中国农业经营规模多大才适宜，有三个主要考量因素。一是种植粮食的耕地规模。由于经济作物种植和畜禽养殖对土地规模要求差异较大，不便于对土地规模做一般性要求。二是农户的经济收入。农户经营农业收入要与市民收入相近，如果耕地少，经济收入低于市民，农民就会弃耕，但也不能高出平均利润很多，否则会有更多的人选择农业生产，不愿意进城。三是每年种植一季与种植两季的农地规模不同。只有一季作物的耕地规模是两季的1倍，才能保证农场经营者的经济利润相当。藉此，按照第六次人口普查户均人口3 1和2015年城镇居民人均可支配收入31195元，以及1亩一季纯收入500元计算：种植一季的农户耕地规模是3 1×31195／500＝193 4亩；种植两季的农户耕地规模是3 1×31195／500／2＝96 7亩。这就是说，种植一季和种植两季的农户耕种农地规模分别是100亩、200亩左右，只有达到这个规模，从事家庭农场经营的农民才可能有利可图。

鉴于转型后中国现代农业经营对土地规模的要求，这里说明三点。一是谨慎对待龙头企业下乡。龙头企业经营的农地规模大、品种少，更注重经济作物生产，容易造成农地性质改变，如果监督、引导不到位，容易对农业可持续发展形成威胁。再者，企业追求的是最大化利润，它们到农村不一定为了种粮食，有可能打着农业企业旗号，钻国家农业补贴的空子，赚取更多的非农利润。二是支持与农业生产相关的合作社发展。当前合作社有多个类型，如土地股份合作社、专业合作社、富民合作社、集体合作社等，其中土地股份合作社是农民以承包地入股形式进行农业生产经营活动的经济组织。它经营的土地规模可以不断放大，因为合作社是建立在农民广泛参与的基础上，是众多农户的农业生产经营的合作，即农民举办、农民管理、农民经营、农民受益的经济组织，为的是让农户“抱团”壮大，增强市场竞争能力。三是农业毕竟是高投入、高成本、比较利益低的产业，无论经营规模大小，政府都要给予“高补贴”。美国农民收入的2／3、日本农民收入的1／3都来自政府补贴，而中国农业生产补贴一直比较低，需要增加补贴力度，并且还要推行新增补贴向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜的政策，引导承包地规模化经营。

承包地流转及规模化后，农民将有三个变化。第一，农民将加速流入城镇。2015年全国农民工超过2 7亿人，随着城镇化和农村耕地规模化进一步提高，还将有大批农民源源不断地流入城镇。除了农业劳动力继续流向城镇外，留守妇女和留守儿童的流动也将随之加快，原因在于：（1）农民工子女的就学、升学与城镇对接，越来越多留守儿童将进城读书。城镇学校对农民工子女就学全面开放，孩子随父母到打工地上学能享有与城镇孩子同等权利，加上大多数省市取消了回原户口所在地报名参加高考的规定，孩子在城镇学校读书比留在农村更方便，更有利于孩子成长。（2）留守妇女也将逐步进城。多数妇女留守在农村主要不是种田，而是为了照顾孩子，当孩子毕业进城打工或到城镇读书后，她们为了夫妻团聚，也为了获取更多的收入，会毅然决然地进城居住、打工。第二，小农将逐渐退出农业生产领域。中国农业发展不会是美国的“大国大农”模式，也不会是日本、韩国的“小国小农”的模式。尽管中国目前家庭经营小块农田、从事简单种植、养殖的传统型农民约占全国农民总数的65%－70%①蒋和平、崔凯：《培育创业型农民带动中国农业现代化建设》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第3期。，他们还具有马克思、恩格斯所说的分散、孤立、封闭、排斥分工、排斥市场经济的自给自足或半自给自足的小农特征，但“我们的小农，同过了时的生产方式的任何残余一样，在不可挽回的走向灭亡”②《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社1995年版，第487页。。随着农业转型完成，小农必将退出历史舞台。第三，支撑现代农业运营的将是中农和职业农民。与现代农业规模化经营相适应的中农不像封建时代的中农，即家里有一定的田地并自己耕种，且能维持日常生活的自耕农。传统农业转型而形成的中农是无数小农经过城镇化冲击后仍坚守在农村，接受村庄或相邻村庄流出土地的农民，他们正式身份是农场主、专业大户。规模大点的中农是从事经营活动的私有企业主，小的则是从事农业劳动的个体户。大农场主一般自己不劳动，主要雇用劳动力从事农业劳动；小农场主本人需要从事农业劳动，只有在农忙时才使用雇工。有农业企业主就有对应的农业雇工，他们就是职业农民。与现代农业相适应的职业农民，有的是从小农转化来的，他们一边把自家耕地流转给农场主、专业大户、合作社收取租金，一边为租户打工；有的是城镇打工失败或不愿意在城镇居住的回乡农民；还有的可能是城镇人，他们在城镇找不到合适工作，就到农村为农场主、专业大户打工。现代农业中，农村人的身份复杂，农场主、专业大户不一定是严格意义上的地主，他们的土地基本上是承包户的，是多个农户共同的雇工；同样，为农场主打工的职业农民的身份既是雇工又是地主，因为他们是打工者，但雇主的土地却是他们自己的，他们才是农田的主人，是真正的地主。

四、农业转型之需：人的城镇化发展

“人的城镇化”既是新型城镇化也是农业现代化的重要主题，农民离土进城倒逼传统农业向现代农业转型，而农地向家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业生产经营主体集中，以及农业生产规模化、产业化、都市化和市场化发展能促进人的城镇化发展。换言之，农业转型及其完成将推动“半城镇化”问题解决，不仅城镇农民工的市民化要加快步伐，居住在农村的留守老人、妇女和儿童也将不得不离开农村，农业从业人员将继续下降（见图3），城镇化程度也将随之大幅度提高。

图3 第一产业从业人员占全部从业人员比重的变化

改革开放以来，农业从业人员持续下降，2014年已经下降到30%以下。金三林根据DGC－CGE模型推算，农业从业人员还将继续减少：到2020年，农业从业人员约有2 14亿人，占全部就业人员比重约27 3%；到2025年，农业从业人员将减少到1 85亿人左右，占全部就业人员比重约24%；到2030年，农业从业人员将减少到1 6亿人左右，占全部从业人员比重2l%左右（见表1）。他还指出，根据一般估计，我国农业只需要1 8亿～1 9亿劳动力，如此，到2025～2030年，我国农业剩余劳动力转移将基本完成，“接近于日、韩等达到的刘易斯第二转折点时期的水平”①金三林：《内需增长的支撑：农业转移人口消费特点及发展趋势》，中国发展出版社2014年版，第77－79页。，城乡二元经济结构将彻底终结，中国也将步入城乡一体化发展新阶段。

表1 中国未来劳动从业结构变化② 根据原表内容改制。参见金三林：《内需增长的支撑：农业转移人口消费特点及发展趋势》，中国发展出版社2014年版，第79页。

金三林的计算基于2010年以前的数据，就近几年农业从业人员实际减少的速度来看显得保守。他预计2020年占比是27 3%，而2015年中国农业从业人员占比已经是28 3%，2020年的占比无疑要比预算的低，即农业从业人员转移速度与数量要比上表预算的快且多。再者，根据农业现代化实现阶段中起步期、成长期和成熟期的指标值，③宋洪远、赵海：《我国同步推进工业化、城镇化和农业现代化面临的挑战与选择》，《经济社会体制比较》，2012年第2期。2015年农业产业产值在国民生产总值当中的比重为 9 0%，低于农业现代化成熟期的10%指标，而2015年农业从业人员比重是28 3%，处于农业现代化成长期指标20%－50%范围内，且在区间的1／3位次上，农业从业人员占比仍然较高。由此，城镇化和农业现代化发展的重要任务之一就是要继续减少农业从业人员数量，尽可能快地使农业从业人员占比降到20%以下。即使这个目标能在2020年实现，它也比农业产值的成熟期目标晚了5年以上，故此，人的城镇化发展责任大、任务重，农业因转型而多出来的人口需要通过人的城镇化发展进一步消化。

由上可以肯定地说，未来5年还需要加大乡村人口向城镇流转力度。农业转型及其现代化发展在人口转移上面临的问题就是人的城镇化问题，即人口城镇化滞后于土地或空间城镇化、户籍城镇化滞后于人口城镇化的问题。当前国家对这两个不协调的解决主要立足于城镇视角，冀望通过城镇户籍制度改革、城镇公共服务向城镇常住户口（农民工及其居住在城镇的家属和子女）全面覆盖来降低农民进城门槛和提高市民化待遇，进而让更多农民进城，并且让他们成为名副其实的市民。这些解决措施是基于城镇场域内农民市民化存在问题设计的，对加快农民流转和市民化有一定的积极作用，但它仍属于人口转移的粗放型城镇化，不是集约型的“人的城镇化”，人的城镇化需要尊重农民的意愿和选择，在农民自身利益没有减少或不同程度地增加的前提下引导他们放弃农业，进城转身为市民。如此，人的城镇化主战场不在城镇而在农村。

人的城镇化发展核心理念是以人为本，动员、引导农民进城不能采用强制措施。尽管现在不乏有人为英国暴力圈占农民份地为大牧场、大农场，强迫农民进城的“圈地运动”招魂，说它用残酷血腥“破除了城乡间和工农间的经济壁垒”，并“最先开启了人类农业现代化之门”，①张觉力：《关于我国实现农业现代化根本出路的思考——“圈地运动”对于我国破除农业旧体制、发展现代农业的启示》，《理论探讨》，2013年第4期。但毫无疑问，如今世界的政治经济氛围与14－15世纪已经有很大的不同，不允许中国实施“圈地”策略。退一步说，即使采用“圈地”式城镇化路径，也不一定就有英国的效果。譬如20世纪中期菲律宾进行的城镇化颇类似于英国的“圈地运动”，国家制定政策鼓励农民土地流转，支持城市资本下乡发展规模农业，失地农民被驱赶进城。这一模式曾被西方赞誉为有效地解决了三农问题的“亚洲典范”。然而，由于进城农民素质低，只能从事技术含量不高的劳动密集型工作，随着科技不断进步，以及企业转型升级，大批进城农民失业，生活陷入贫困状态，并成为菲律宾严重的经济问题、社会问题和政治问题。菲律宾的城镇化窘境并非个案，拉美的巴西、墨西哥等国也遇到同样的问题——“拉美现代化陷阱”。中国城镇化发展处境与英国不同，比菲律宾、拉美的一些国家还要复杂，尤其要坚持“人的城镇化”发展理念。一方面，政府不能把“龙头”企业看成为现代农业发展的“守护神”，要对城市资本或龙头企业兼并农地规定准入条件，防止它们把现代农业的“好经”念歪；另一方面，政府要支持家庭农场、专户大户和农民合作社的发展，因为这三大经营主体进行现代农业生产经营活动，不仅能尊重农民进城、留村的意愿，农民可以自主地根据城镇化发展要求和趋势做出理性选择，更重要的是，家庭农场、专业大户和农民合作社是农民自己经营农业，是自家和尚念农业现代化的“经”，基本上能保证农业现代化在正确轨道上运行。

此外，也是最关键的，农业转型及其现代化发展需要公共服务予以支持。人的城镇化是农业转型、农业现代化发展的助推器，农民在城镇化进程中离土进城，种田农民减少，将倒逼农村土地流转，促使土地向家庭农场、种田大户、合作社集中。而农村土地流转、农业转型、农业现代化发展是解决人口城镇化后遗症的唯一出路，也是消除人的城镇化后顾之忧有效策略。但是，农业转型及其现代化发展除了政策支持外，更需要政府在农村发展公共服务事业，一方面以适应城镇化进一步发展要求，促进更多的乡村人口流入城镇，另一方面避免农村凋敝、农业颓废，支持新型农业经营主体发展农业生产，切实保障国家粮食安全，让中国人的饭碗牢牢地端在自己的手里。具体地说：

第一，公共服务要支持农户承包地经营权流转。承包地流转及其规模化需要在所有权、承包权不改变的前提下进行，虽然目前全国承包地流转面积接近耕地总量的1／3，但一些地方承包地在流转中出现不少问题，损害承包户和使用者的正当权益，产生的一些深层次矛盾影响了农地流转。为了保护土地承包户和经营者的经济利益，也为了促进农村承包地进一步流转，公共服务需要为承包地流转提供政策、法律、调解等服务。一方面不能强制农户流转土地。如果出现因个别农户不愿意将自己承包地流转的问题，地方政府和村委会要做细致的工作，采用承包地置换的方式保障农户的土地承包权和经营权。另一方面，不能损害农户利益。农户往往是承包地流转的弱势一方，谈判、议价能力低，一些新型经营主体打着政府支持和政策准许的幌子，采用威胁、恫吓、诱逼方式低价流转农户承包地，或改变农地使用性质，将粮田改种更能赚钱的农作物。相比较低价诱逼农户流转承包地致使农户蒙受经济损失，改变农地使用性质的危害更大，它将导致农地失去产粮功能，造成农户根本利益受损。对此，政府提供的相关公共服务要公正、公平，切实维护承包户和新型经营户或组织的正当权益，不能倚强凌弱，更不能借此“寻租”。

第二，公共服务要支持经营者发展农业生产。承包地流转中农业生产经营主体有家庭农场、专业大户，有多个小农户联合起来的合作社，还有暂时没有将承包地流转出去的分散的小农户，这些生产主体经营的土地规模大小不同、生产条件差异较大，他们对农业生产的资金、技术，以及产前、产中、产后的服务要求不同，需要政府为它们提供恰当的、有效的服务。比如：小农户，由于家里主要劳动力外出打工，从事农业劳动的老人或妇女无力从事耕地、栽插、收割等重体力农活，需要政府、市场提供农机等劳务服务；家庭农场和专业大户，由于农业生产的经营管理主要是家庭成员，更多的农活需要依靠雇工，他们对资金、技术、农机、生产、销售等服务有更广泛的需求，或者说，对大多数家庭农场和专业大户而言，公共服务是他们能否进行农业规模生产经营的必要条件，没有公共服务的全面、广泛支持，规模化农业生产就无从谈起。

第三，公共服务要支持农业基础设施建设。传统农业的基础设施最重要的是水利，即水利是农业的命脉，农田水利设施是农业生产抗御自然灾害的生命线——只有完善的农田水利设施，才能让农业生产旱涝保收。如今的农业生产除了水利设施外，还由于农业规模化发展需要大量、不同类型机械，于是农村道路就成为现代农业发展的重要基础条件。然而，农业生产需要的这两项基础设施在多数农村地区都比较薄弱，农村水利最后1公里设施落后，以及农村道路面窄、没有硬化等问题仍比较严重，需要政府加强农田水利设施和农村道路建设，提高农业生产“硬性”公共服务水平。

第四，公共服务要支持乡村人口向城镇转移。乡村人口向城镇转移任重道远，一是已经流出农村到城镇打工的农民市民化程度低，其中有一部分人尤其是第一代农民工正在不断回流到农村，这与城镇化发展方向相悖；二是更多的乡村人口喜欢大城市，特别是一线城市和经济较发达地区的二线城市，而这些城市的市民化成本高，市民化难度大；三是中小城市包括县城镇等市民化成本较低，一般打工者依靠打工的积蓄能够承受购房、小孩读书等市民化成本，而这些地方就业岗位少，工资待遇差，一些农民看不上小城市和农村城镇。鉴于此，政府不能将公共服务均等化发展重点放在大城市，也不能放在乡村，而要重点支持中小城市和有一定规模的城镇，尤其要支持县城镇的公共服务发展，使其与大城市接近，并且高于乡村水平，进而吸引更多的农民以及那些喜欢小城镇生活的大城市人到此聚集，减轻大城市市民化压力，实现人的城镇化既好又快地发展。□

（责任编辑：王宁）

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1007－9092（2017）03－0111－010

2016－10－11

吴业苗，南京师范大学社会发展学院、国家治理与政府创新研究中心教授，博士，主要研究方向为公共服务、城乡一体化、市民化。

国家社会科学基金重点项目“公共服务均等化视阈下‘人的城镇化’实践问题与体制创新研究”（编号：15ASH015）。