普惠性民办幼儿园的认定、奖补与收费办法及质量监管研究

2017-05-06杜新荣吴琼李贵仁

幼儿教育·教育科学版 2016年8期

杜新荣++吴琼　李贵仁

【摘要】本研究对全国各省（区、市）出台的普惠性民办幼儿园认定及管理办法等政策文件从认定办法、奖补与收费办法、质量监管三方面进行了梳理，在此基础上探讨了进一步扶持普惠性民办幼儿园发展的策略问题。

【关键词】普惠性；民办幼儿园；扶持措施

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2016）07/08-0045-06

普惠性民办幼儿园是指国家机构以外的社会组织或个人利用非国家财政性经费举办〔1〕的面向大众、收费合理、质量有保障的民办幼儿园。“普惠”具有普遍性、非歧视性和非互惠性三个基本特点，〔2〕是近年来政府在学前教育中主导权逐渐回归的产物。2010年7月，中共中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，强调教育要坚持公益性和普惠性。普惠性幼儿园本意就是指面向大众的、普遍接受适龄儿童的、收费合理的幼儿园，既包括公办幼儿园或具有公办性质的幼儿园，也包括非营利性的民办幼儿园。〔3〕2010年年底，国务院发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》，首次提出了普惠性民办幼儿园这一概念，同时鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，强调通过保证合理用地、减免税费等方式支持社会力量办园，积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园的发展。随后，按中央政府的统一部署，各地纷纷制定“学前教育三年行动计划”，普遍将发展普惠性民办幼儿园作为发展本地区幼儿教育事业的重要手段。2014年11月，教育部、国家发展改革委、财政部联合印发了《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，指出，到2015年年底各地应出台认定和扶持普惠性幼儿园的实施办法，对扶持对象、认定程序、成本核算、收费管理、日常监管、财务审计、奖补政策、退出机制等作出具体规定。

一、普惠性民办幼儿园的认定办法

按现有国家和地方政策，我国的普惠性民办幼儿园实行县级认定、分类管理办法。所谓县级认定，是指县级政府负责对普惠性民办幼儿园进行认定、管理。分类管理是指在不同办园质量民办幼儿园分类认定的基础上进行管理。在各省（区、市）出台的普惠性民办幼儿园管理办法中，认定责任大多由县级教育行政部门及其组建的认定工作领导小组承担。大多数省份要求各地成立专门的认定工作领导小组负责认定，甘肃、贵州则要求认定工作领导小组由教育和财政部门人员组成。

普惠性民办幼儿园的认定流程大多包括考察评审、抽评、公示、备案四个方面。从办园资质、产权、保教质量、班额、保教人员资质和数量以及当地幼儿园发展规划布局对民办幼儿园进行分类认定。从不同的省份来看，这一认定过程主要有三种办法：一是由教育行政部门或认定工作领导小组进行审核；二是由认定工作领导小组组织专家或委托社会中介机构对提出申请的民办幼儿园进行评审认定；三是由县级教育行政部门联合当地财政、物价等部门对民办幼儿园进行资质审核。

对普惠性民办幼儿园的分类认定主要有以下两类：一类是通过制定独立的评价标准进行审核，另一类是依据公办园的评价标准进行审核。独立的评价标准大多由省级教育部门制订，内容包括评估标准和评估指标体系及具体条目，认定部门或认定工作领导小组据此进行打分，将结果作为划分等级的依据。例如，甘肃省将普惠性民办幼儿园分为普惠1级、2级、3级和基本达标级，测评分数达到65分以上者可进入普惠性民办幼儿园等级。依据公办园的评价标准进行审核是指普惠性民办幼儿园也需达到本地区同类公办幼儿园的办园标准。例如，江苏省要求民办幼儿园经专业机构评估认定，其保教质量达到省定三类幼儿园（省优质园、市优质园或合格园）标准之一者可确定为普惠性民办幼儿园。

普惠性民办幼儿园的分类认定，为不同层次民办幼儿园的发展创造了空间，有促进普惠性民办幼儿园保教质量提高的积极作用。但是，当下我国的普惠性民办幼儿园发展刚刚起步，在政府认定和监管过程中仍然存在一些问题。首先，普惠性民办幼儿园的认定标准“门槛高”。大多以省、市示范园为准入的硬性指标，从而将相当一部分民办幼儿园拒之门外。事实上，我国大部分民办幼儿园都难以达到省、市示范园水平。过高的标准可能会导致普惠性民办幼儿园办园积极性的降低。其次，监管部门职责不清。冯婉桢（2015）对J省民办幼儿园所作的调查发现，50%以上的民辦幼儿园园长不能完整、准确地报告有哪些政府部门在管理学前教育，90%以上的民办幼儿园园长不能清楚地描述政府各部门对学前教育管理的内容和方法。究其原因，是各级政府对学前教育监管工作职责的分工不清。

门槛高、职能缺失等问题产生的根本原因在于政府没有清楚地认识到学前教育的地位和作用。明确学前教育的性质和地位是发展普惠性民办幼儿园的逻辑前提。为此，应从理论和实践两方面认清普惠性民办幼儿园的地位和作用。从理论层面上来说，政府可以组织专家或专业机构对普惠性民办幼儿园进行研究，以加深对普惠性民办幼儿园意义与地位的认识。从实践层面上来说，政府应基于本地学前教育的发展目标、本地民办幼儿园的发展现状等，合理制定普惠性民办幼儿园的准入标准；设置独立的部门开展有关认定工作，以保障学前教育的地位；吸纳其他阶段的民办学校监管经验，建立完善的监管机制，以促进民办幼儿园在有序环境中的发展。

二、普惠性民办幼儿园的财政奖补及收费办法

财政奖补和收费标准是政府对学前教育经费进行投入和分配的重要政策举措，是对普惠性民办幼儿园进行扶持的核心内容。普惠性民办幼儿园收费的合理性，从根本上来说取决于成本分担的合理性。政府财政支持是普惠性民办幼儿园成本合理分担的关键，对幼儿园收费标准起关键作用。〔4〕

当下，我国政府已通过人、财、物的奖补对普惠性民办幼儿园进行成本分担，具体办法包括提供专项资金、税收优惠、减免租金、教师培训、生均保教费补贴等。专项资金由中央和省级政府统筹，分为中央财政资金和省级财政专项奖补资金两类。划拨专项资金时通常采取激励性办法，对普惠性民办幼儿园事业发展较好的县级政策给予倾斜。减免租金主要是对租赁园舍的普惠性民办幼儿园减免部分租金。教师培训是指为普惠性民办幼儿园园长和教师提供学历提升和专业培训机会。生均保教费补贴是指以公办园生均保教费标准对普惠性民办幼儿园进行奖补。此外，一些地区实施教育券和地段生政策等弹性奖补措施对普惠性民办幼儿园进行奖补。例如，从2011年起，江苏南京市对学前儿童（包括外来务工子女）每学年发放2000元教育券，公办园、民办园、集体园、部门园等都在使用范围之内，但教育券的发放对象为家长。上海市的地段生政策则规定民办幼儿园所招收的地段生比例如果达到30%，则房租享受减免优惠，如达到40%，房租实行全免。

限定普惠性民办幼儿园的收费标准是政府为普惠性民办幼儿园提供财政奖补而提出的交换条件，实质是将本由市场主导的定价体制纳入到政府的调控范围之内，通过控制普惠性民办幼儿园的收费标准，满足大众对优质低价学前教育的需求，这是政府扶持目的的直接体现。从各省（区、市）出台的普惠性民办幼儿园认定办法相关规定来看，收费标准可以分为三类：第一类是低于同级公办园收费标准的。如，江西南昌市规定普惠性幼儿园的收费标准不应超过公办园收费标准的50%。〔5〕第二类是略高于公办园收费标准的。如，云南省规定普惠性民办幼儿园收费标准应不高于公办园的1.5倍。第三类是与公办园标准持平的。如，陕西省规定保教费、住宿费参照同级同类公办幼儿园收费标准。

多种奖补措施并行、限定收费标准是政府平衡普惠性民办幼儿园和家长保教费用分担比例的重要举措，旨在从多个方面分担普惠性民办幼儿园的办园成本，降低家庭分担比重，使普惠性民办幼儿能面向大众尤其是面向中低收入家庭。但是，目前我国的奖补措施和收费办法仍然存在诸多问题：

首先，扶强扶优的奖补措施在一定程度上限制了教育公平。加大财政投入、扩大普惠性民办幼儿园资源是我国学前教育发展的趋势。从“十二五”期间划拨500亿元用以发展学前教育事业到2015年7月财政部和教育部联合下发的《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》，学前教育的财政投入不断上升，体现出国家对学前教育事业的重视程度日益提高。但是，学前教育财政投入的过程中却出现了分配不均衡的问题，具体表现为“扶强扶优”。〔6〕

针对这一问题，有研究者指出，学前教育经费应该按照幼儿园的幼儿人数平均分配（桂磊，2004）。但是，平均分配也并不是一个有效的解决策略，教育的公平性是指公共教育经费在不同地区、不同收入受教育者之间的公平、合理分配，使每个人得到同样的教育机会和条件。〔7〕我国学前教育发展的省际差异明显，因此，基于这种不均衡性，制订合理的成本分担计算方法才是当前比较公平的专项资金划拨办法。假设根据测算，该地区的财政投入总量是I，幼儿生均教育成本是C，政府根据政策预定的分担成本比例是X%，该地区适龄儿童总数是Q，其公式是：I=Q×C×X%。由于同一辖区的不同地区、不同等级幼儿园的生均成本不同，其中C应为加权平均数；又由于政府对不同地区、不同类型的幼儿园、不同贫富程度和不同族群幼儿的财政补助水平有差别，X%也应是加权平均数。〔8〕

以资金的使用效用分类奖补是平衡不同等级普惠性民办幼儿园之间差异的另一种路径。普惠性民办幼儿园实行分级认定，不同层次普惠性民办幼儿园的起点不同，资金使用效用的程度也不同。发展较好的普惠性民办幼儿园不仅与政府扶持有关，也与自身的软、硬件设施以及教师等因素有关。所以，应对不同等级的普惠性民办幼儿园实行分类扶持，根据不同类型普惠性民办幼儿园的核心需求进行奖补。例如，A级普惠性民办幼儿园师资力量雄厚，对公办教师的需求小，但是D级普惠性民办幼儿园可能需要派驻公办教师以提高其教学质量。因此，政府应该核算不同层次普惠性民办幼儿园的教育经费使用率，建立曲线扶持模型，初期多向低等级的普惠性民办幼儿园倾斜，鼓励其改善办园条件，提高办园质量。

其次，政府—幼儿园奖补模式将家长排除在了奖补体系之外。按照补贴的主体不同，我国对普惠性民办幼儿园的奖补有两种路径：一种是对受惠方即家长进行补助，另一种是对民办幼儿园的相关开支项目进行奖补。

通常，普惠性民办幼儿园的办园资金来源于家长支付的保教费用和政府的奖补，资金开销包括教师工资、福利、园舍租金等；政府对幼儿园的奖补路径可以是对家长的奖补和对幼儿园的奖补。但是，当下各省（区、市）在制定普惠性民办幼儿园的奖补办法时，往往将家长排除在奖补体系之外。学券制是一种“政府投入”和“市场机制”的结合。与传统的政府垄断办学、学生被强制就近入学相比，学券制可以增加父母自由选择教育机构的可能；能促进教育机构之间的公平竞争、提高整个教育系统的质量和运作效率。〔9〕但是，通过学券制对家长进行奖补目前仅在少数地区尝试，如南京、杭州、宁波市镇海区獬浦镇等地。

从长远来看，政府應将家长纳入奖补体系之中，如，对家长采用发放教育券的方法或对幼儿园采用招生奖励的政策。对家长进行奖补有利于提高普惠性民办幼儿园的美誉度。教育券可使家长由被动受益方转变为主动的参与者和助推者。此外，拥有自由择园权可使家长成为普惠性民办幼儿园保教质量的监督者。这种形式能在一定程度上克服某些社会公共产品由政府提供可能出现的低效、官僚等问题和由私人提供易出现的逐利、质量下降等问题。〔10〕

最后，幼儿园保教费用缺乏合理的标准。当前，各省（区、市）对本地普惠性民办幼儿园大多采取指导性收费标准，这虽有利于宏观上把握普惠性民办幼儿园的价格。但这种定价通常缺少合理性论证，政府往往并没有将奖补措施与普惠性民办幼儿园的收费标准加以匹配，容易导致政府、家长、社会、幼儿园这四个成本分担主体的失衡，最终导致普惠性民办幼儿园的入不敷出，增加普惠性民办幼儿园运营的经济压力。

为此，应该合理核算幼儿园的前期投入及运营开支。只有满足民办幼儿园的合理营利需求，才能促使其愿意与政府合作，为社会公众提供优质保教服务。因此，政府在制订普惠性民办幼儿园收费政策时，不宜单纯以公办园为参照，还应计算民办幼儿园的前期投入与合理回报率，并根据幼儿园的办园年限、当地民众的教育购买力等合理核算民办幼儿园的收费标准。其计算公式可表述如下（民办幼儿园的经济来源主要为举办者出资，也有部分来自社会捐助，但社会捐助比例较小，并且捐助资金往往与民办幼儿园的办园质量等有关，因此，本计算公式不考虑社会捐助因素）：

普惠性民办幼儿园生均收费标准：

以上公式表明，普惠性民办幼儿园保教收费标准合理的关键是平衡政府奖补与民办幼儿园收益。当普惠性民办幼儿园的办园收益大于或等于一般民办幼儿园的办园收益时，才能真正对普惠性民办幼儿园产生吸引力，才能保障普惠性民办幼儿园的稳定运营。也就是说，政府要加大财政投入，分担普惠性幼儿园运营开支，才能保证普惠性民办幼儿园的收费标准与公办园持平或低于公办园。如果政府财政投入有限，则可以允许普惠性民办幼儿园在一定范围内收取高于公办园标准的保教费，以此来保证普惠性民办幼儿园的正常运营和服务质量，确保普惠性民办幼儿园的营利需求与大众对优质学前教育需求之间的平衡。

三、普惠性幼儿园的质量监管

2010年，首届联合国教科文组织世界学前教育大会提出“质量和机会同样重要”的重要论断。因此，普惠性民办幼儿园的办园质量应成为政府购买民办幼儿园保教服务的核心要素。为确保普惠性民办幼儿园的办园质量，政府要从教师质量和幼儿园质量两方面加以监管。

对教师质量的监管可通过公办园和普惠性民办幼儿园结对帮扶、驻派公办教师、加强培训等措施进行。结对帮扶实质上是公办园和普惠性民办幼儿园之间就保教工作进行对话和交流，可通过派公办幼儿园教师定期去民办幼儿园执教、民办幼儿园教师定期到公办园跟班学习等方式进行。通过公办幼儿园教师的传帮带，普惠性民办幼儿园教师可结合本园实际情况，在实践中学习、提升自身的专业水平；公办幼儿园也可在交流和对话中吸收民办幼儿园优秀的保育经验和管理办法。

与派公办幼儿园教师定期去民办幼儿园执教不同，驻派公办教师是政府从公办幼儿园中选派业务水平高、责任心强的教师以及管理人员，到普惠性民办幼儿园支教或从事管理工作，通过更全面的传帮带提高普惠性民办幼儿园的保教和管理水平。驻派公办教师管理普惠性民办幼儿园是政府将普惠性幼儿园纳入监管体系的一项重要措施。此外，政府对普惠性民办幼儿园的人力资源支持，可有效帮助普惠性民办幼儿园节约教师开支费用。

加强幼儿园教师培训是提高幼儿园教师队伍质量的关键。〔11〕高素质的教师队伍才能保障幼儿园的保教质量。对普惠性民办幼儿园教师进行培训是指经认定的普惠性民办幼儿园园长、教师接受与公办园园长、教师同样的培训。长期以来，民办幼儿园教师的管理粗放，民办幼儿园教师通常学历低、持证率低。对民办幼儿园教师进行培训，能够有效提高教师队伍的专业水平，有利于稳定教师队伍，减少教师流动，为保育质量的提升提供保障。同时，加强对民办幼儿园教师的培训有利于提高教师个人素质，激发教师从教的积极性。

当前，各省（区、市）对普惠性民办幼儿园的监管主要表现为认证监管、过程监管和质量监管三个方面。认证监管是主管部门每年对普惠性民办幼儿园认证一次，有效期一般为三年。对普惠性民办幼儿园的过程监管通常为监督抽查、暗访等。质量监管是对普惠性民办幼儿园进行监管的核心工作，也是政府购买服务的前提。当前对普惠性民办幼儿园的质量监管较注重幼儿园要以游戏为主要活动形式，要尊重幼儿的身心发展规律，严禁小学化等方面。

通过政策文本分析发现，我国有关普惠性民办幼儿园的扶持措施仍有待细化和完善。各地出台的相关文件通常都只是划“底线”，即出现安全责任事故、违背学前教育规律等重大问题时，惩治或取缔普惠性民办幼儿园。虽然“底线”有确保幼儿园规范运行的作用，但过低的底线并不能保障普惠性民办幼儿园的保教质量。究其原因，是因为迄今我国尚未形成完整的质量评价体系，致使一部分民办幼儿园在被确定为普惠性幼儿园后并没有真正承担起提供优质保教、惠及大众的责任，反而盛名之下，其实难副。例如，2014年，新疆乌鲁木齐市首批普惠性民办幼儿园——天山区宏大小精灵幼儿园、昌乐园幼儿园就因违规涨价，被政府相关部门叫停。〔12〕

学前教育质量监管体系是学前教育发展的指挥棒，完整的质量评价体系是促进学前教育健康发展的重要保障。首先，应本着谁认定、谁监管的原则，真正落实以教育行政部门或认定工作领导小组为主体的监管责任。其次，明确监管内容，切实做好普惠性民办幼儿园的质量评价工作。教育主管部门应联合财政、卫生、食品、医药等相关部门制订幼儿园质量评价标准，从教育活动、师幼互动、保育教育等方面进行质量监控。相关专业团队可依据《3～6岁儿童学习与发展指南》，科学制定幼儿发展评价方案，并通过成长记录袋等方式加以展示，上级部门应定期对普惠性民办幼儿园进行复查，跟踪普惠性民办幼儿园的保教质量。最后，相关部门可拓展监管手段。将定期视察与暗访相结合；建立信用记录制度，通过网络平台，吸纳家长、社会媒体、立法机关等对普惠性民办幼儿园进行评价，监督结果公开化、透明化，对信用记录不良的幼儿园予以相关的财政处罚直至追究法律责任等。

四、结语

自普惠性民办幼儿园政策推行以来，各地纷纷发展普惠性民办幼儿园，扩大了教育资源，有效地缓解了我国“入园难”“入园贵”的情况。但是，对普惠性民办幼儿园的扶持尚未形成一个包含学前教育质量政策、学前教育体制政策、学前教育经费政策和学前教师政策的完整的普惠性民办幼儿园政策体系。〔13〕因此，有关普惠性民办幼儿园的扶持政策体系有待进一步完善，以切实推进普惠性民办幼儿园教育事业的积极、健康、可持续发展。

参考文献：

〔1〕庞丽娟.中国教育改革30年学前教育卷〔M〕.北京：北京师范大学出版社，2009.

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〔3〕王元凯，刘传莉.对发展农村普惠性幼儿园的思考〔J〕.教育导刊，2011，（7）：17-20.

〔4〕虞永平.合理收费助推学前教育健康发展〔EB/OL〕.〔2012-01-21〕.http：//www.cnsece.com.

〔5〕萬仁辉.江西省将补贴普惠性民办幼儿园〔N〕.江西日报，2014-12-16.

〔6〕宋映泉.不同类型幼儿园办园经费中地方政府分担比例及投入差异：基于3省25县的微观数据〔J〕.教育发展研究，2011，（7）.

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〔8〕〔10〕蔡迎旗.幼儿教育与财政投入〔M〕.北京：教育科学出版社，2007.

〔9〕彭湃，俞文.公共财政支持普惠性幼儿：基于学券制分析框架的中美比较〔J〕.教育与经济，2015，（2）：17-24.

〔11〕王默，洪秀敏，庞丽娟.聚焦我国民办幼儿园教师队伍的发展：问题、影响因素及政策建议〔J〕.教师教育研究，2015，（3）：3.

〔12〕蒋夫尔.新疆扶持普惠性民办幼儿园发展〔N〕.中国教育报，2012-12-23.