社会治理过程中的公民参与问题研究

言慕洁

摘要：多元化主体的社会治理体系是我国国家治理体系的重要组成部分，公民更是作为治理体系中的一主体，随着社会经济、政治的发展逐渐趋于重要地位。本文通过对“社会治理”和“公民参与”两个概念的简要梳理，分析在多主体的社会治理过程中公民的参与受到的阻碍并尝试适当性的解决路径，提出要真正意义上治理好社会还应完善我国的法律制度，依法治国，用法治建设和谐社会。

关键词：社会治理；公民参与；合作治理；法治

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）12-0085-03

DOI：10.16654/j.cnki.cn23-1464/d.2016.12.036

在后工业化的进程中，中国社会发展越来越快，政治经济文化国防实力都显著增强。随着“互联网+”的兴起，公民政治参与的自觉性和主动性也有一定程度的强化。作为社会体制中重要构成部分的社会治理体系，应注重扩大公民的参与方式，同时也要以良法治国，以善治为最终手段和目的。

一、社会治理与公民参与的相关概念解析

（一）社会治理的相关概念

社会治理是多主体、多层次、多领域的社会管理活动，是一种持续的互动过程。政府作为社会治理的主导者和启动者，以一种自上而下的姿态推动包括公民参与在内的多方位协同治理体系。公民参与不仅仅是社会治理的内在机制要求，也是推动社会治理的主要动力和手段，如果没有公民的参与，政府再怎么推动社会治理，也是不可能成功的。

相比较于社会管理，社会治理更注重于权衡风险与利益在事务管理过程中所占的比例，通过分析研究拟定宏观决策。社会治理是政府为主导，同时协同企业、社会组织以及公民等社会力量配合管理公共事务的一种模式。社会治理的关键在于将基层基础打实在、坐牢靠。好的社会治理可以称之为善治，而能够充分保障公民参与度的社会治理便是作为“善治”的重要条件。

（二）公民参与的相关概念

著名的社会学家和政治学家T·H·马歇尔（T·H·Marshall）在福利国家建立的大背景下使用并细致阐述了“公民资格”的概念，为自由主义的提出做出了重要的贡献。古希腊城邦时期，个人美德受到重视，公民资格被认为是社会地位和身份的象征。随着公民资格理论的发展，自由主义的公民资格概念也逐渐突出。社群主义者米勒认为，公民的独立人格以及人与人之间的互尊互重，是公民资格最基本且最重要的要求。在我国，公民资格概念的真正落实是基于十一届三中全会的召开以及1982年宪法修改的大背景下，公民的平等权利得到了保障和实现，公民对个人利益的追求和保护也愈加强烈。

改革开放后国家进行放权式改革，使社会获得了一定的自主性空间，公共领域也逐渐开放。与此同时，我国社会组织出现并发展，成为公民参与社会治理的重要组织载体。随着计算机信息处理技术的发展，信息媒体突破时间空间的限制，为公民参与社会活动、政治活动提供了非常好的载体，也为公民参与的扩展提供了重要条件。同时，与之相伴的是公民逐步提升的参与意识和参与方式。

公民参与即公民的政治参与，主要是指“公民依据法律所赋予的权利和手段，采取一定的方式和途径，自觉自愿地介入国家社会政治生活，从而影响政府政治决策的政治行为”，也就是说，是有参与意望的公民通过一定的途径试图影响公共政策和公共生活的一切行为活动。党的十八大报告中明确指出：“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”公民参与具有“自愿性”“合法性”和“多渠道”三个特征，公民可以自愿地通过各种合法方式例如投票、加入利益集团等参与政治活动，影响公共政策。它主要包含三个基本要素：一是政治参与的主体，指拥有参与需求的公民，即公民个体和由其合法组成的各种民间团体。从一般意义上讲，由于公民参与具有非职业性，政府工作人员和政党成员应被排斥在外；二是参与的客体，指公民可以合法参与的公共领域，即有公共利益存在的政治、经济和社会生活等领域；三是参与的渠道，即连接主体与客体的中介，公民可以通过这些渠道去影响党和政府的各项决策，使决策避免或最大程度地减少对公共利益的偏离，从而实现决策的科学化、民主化。

二、公民参与社会治理的困境与出路

（一）公民参与社会治理存在的困境

1.公民参与社会治理的数量有限

虽然公民有权利参与社会治理，政府也有提供合适的途径方便公民参与到和谐社会的建设中。但在我国，传统政治思想和计划经济体制的思想根深蒂固，公民长期有权无处使的状态使得他们对自身的权利缺乏信心。“干部讲，群众听”“官本位”的传统观念深入民心，政府自上而下的行政方式让公民处于被动状态，以至于公民并不认为有必要或有权利参与社会事务的管理。现如今，随着公民参与社会治理的途径得以拓宽，但公民参与意识仍就淡薄，主要表现为参与社会事务管理的公民数量较少。真正能主动参与到社会管理中的公民还很少，而在很多情况下，绝大多数参与政府政策决策或公共事务商议的公民，是考虑到自身个体的利益，并不能算是真正为社会发展出谋划策。因此，要使公民转变传统思想并非一朝一夕的事情，自觉性的民主道路任重而道远。

2.公民参与存在间断性

公民参与社会治理需要政府和公民两方面的共同努力。而作为社会治理的主导者，政府部门的信息公开工作是否到位直接影响到公民参与的有效性与积极性。现如今是信息时代主导的社会，完整有效的信息可以促进合理适当的决策形成。众所周知，公共决策的形成是在对信息“接收一加工一产出”的一系列阶段中完成的。政府部門以其独特的优势掌握着社会管理所需的重要信息，而公民在政府信息零散或未开放的情况下，难以及时并准确的获取信息，从而参与到公共政策的制定中，公民意见并不能反映给政府，实现公民自己的政治参与，公民意见不存在连续性。

3.公民参与能力有限，个体性较强

随着我国综合实力的不断提升，城乡社会化进程的加快，现如今我国政府及公众所面临的公共问题也日趋复杂化与专业化，公共决策在形成过程中所需求的意见与建议更应具科学性。我国人口众多，公民受教育程度不集中且范围较广，在认识同一公共问题时会存在较大的偏差，甚至可能出现两极分化状态，由此导致治理过程的前期准备存在时间长，效率慢等特点。因此，我国的公民参与更提倡通过专家听证会、座谈会等形式开展，而非普遍公民的整体性政治参与。同时，互联网时代的蓬勃发展，公众得以有更广阔与便捷的平台间接的参与社会治理。在隐匿的互联网下，网民的言论自由发挥到“极致”，更有不计后果者。公众参与者有强烈个体性的利益意识，虽然个体性的利益自觉和利益意识的生成在反对集权制的政府安排方面有着积极意义，但是，这种利益意识对健全社会生活来说也有着消极效应，政府往往并不真正希望让每一种利益要求都得到实现。

（二）公民参与社会治理的出路

1.建立和谐的公共领域环境，培养公民的政治参与意识

马克思认为：“人是社会关系的总和。”社会关系的建立是人所处于公共场所必然要经历的。一个井然有序的公共领域对公民参与社会治理具有潜移默化的作用，它有助于人们在相处的同时能深刻认识社会安定的重要性，更自觉自愿地进行政治参与，两者相辅相成，共同构建和谐的社会环境。我国社会主义核心价值观将“自由、平等、公正、法治”作为我国社会层面的价值追求，以传统社会道德为基石，提高公众对公共领域中“公共性”的认识。个体利益与公共利益在一定程度上相一致时，公民会自觉保护自身利益不受侵害。公共性体现着公共利益，和谐的公共领域环境是公民共同的利益追求，在实践中公民不断提高参与意识，逐渐以能够平等参与公共事务的管理为目标，在社会治理过程中自由表达自身的意愿。

2.政府要转变观念，做好信息公開工作

政府部门在工作中必定会有不足之处，应做而未做、应做好而未做好的公共事务。正确认识自身的不足，在日常工作中转变旧有的观念，加强“上对下的管理，下对上的监督”，每一层面的工作谢绝敷衍了事。信息公开工作是政府部门实现公共决策、民主决策的重要任务和关键，也是公民参与社会治理的重要前提。更要拓宽便民渠道，给予公众更多参与公共事务和公共决策的渠道，利用互联网平台，主动发布信息，及时向公民公开政务，做好信息公开工作。

3.加强教育投入，提高公民参与素质

公民个人素质的提高是公民正确参与社会治理和公共决策的重要途径之一。教育是提高公民参与素质的重要手段，通过学校教育、讲座宣传以及网络媒体的传播，以高频率、大范围等形式增强公民对自身权利认识的深度，促进公民以合理合法手段正确行使其知情权与监督权。

公民参与是“权利意识的一种表达”是“义务责任意识的一种落实”。社会治理是以政府部门为主导的，因此公民参与社会治理仍需政府为公民开拓治理途径，在社会建设的过程中提高公民参与能力，实现社会的自我约束。

三、社会治理与公民参与的未来发展——治理与法治

（一）合作治理与参与治理

在公民参与社会治理的过程中，存在着两种方式，一种是参与治理，另一种是合作治理。顾名思义，前者是以政府为主导的社会治理，后者是多元主体的社会治理，政府和公民以及第三方组织等之间是合作关系，其共同目的是为了管理好社会事务，做好公共决策，构建以人为本的和谐社会。因此，从本质上看，参与治理是由一方主导和各方参与的民主合作过程，而合作治理则是在自主、平等的基础上开展合作，因而是一种真正的共同治理。

（二）治理与法治

十八大报告提出要全面推进依法治国，把法治作为治国理政的基本方式。十八届三中全会指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。社会治理是法治社会建设的重要内容，是一项系统性、日常性和长期性的工作，需要建立健全长效机制。在现代社会，法律是最基本的制度形态，具有较强的稳定性、明确性和规范性。要使公众参与在社会治理中持续、高效地发挥作用，使公众参与社会管理成为常态化机制而不仅仅是昙花一现式的表演，就需要将公众参与纳入法治轨道。我国是依法治国的国家，社会治理中无论公众及社会团体是以参与抑或是和政府合作的方式进行社会管理活动，治理失灵必须靠法治。法律要发挥作用，需要全社会信仰法律，公众参与社会治理，应当养成遇事找法、解决问题靠法的习惯。

而从现实环境来看，现有的治理体系中存在治理错位和缺位的问题，创新社会治理体系迫在眉睫。因此，党和政府部门发挥领导核心作用，总揽全局，协调好各治理主体间的关系与利益，在分配均等化或公平化的前提下，系统建立政府、市场和公民为主要治理主体的社会治理体制。政府的统筹管理不是所有事一手抓的“越位”，也非事不关己高高挂起的“缺位”行为，而是既发挥自身独特的优势，同时也施展协调各方的能力。社会治理成效的重要路径之一是法治，是以良法、规则为基础的治理，是包括法律、法规、规章以及行业规范、社会组织章程、社区公约等在内的基于社会公共权益的规则，体现法的精神。遵守既定规则、服从法律法规，是各治理主体参与政治管理活动的前提与保障。因此，公众参与社会治理，首先应学法懂法，遵守法律法规，并树立正确的法治观念。其次，清晰认识到在社会治理过程中，法律制度建设是构建社会主义和谐社会的重要举措，良法是基础，是社会治理合理性的依据。在厉害的法典也具有时效性，法律的制定与颁布除了具有强制性外，也是对公民权益的保护。因此，公众才在参与社会治理过程中应结合实际，对法律或规则的合理性抱有一定的科学态度，公众是社会治理最广大的受益者，维护自身利益也是民主意识的体现。

善治的实质在于政府与公民相互合作管理现代社会，公民参与是有效治理多元社会，实现善治的重要基础。政府是社会治理最低标准的设定者，同时也是社会治理的最终监管者。正确合理的公共政策亦通过协商的制定过程，以符合或先于社会事务的良法为手段实现社会治理。