秩序维度的考量：由镇向城蝶变的战略起缘与路径选择

2017-04-28夏行

河南社会科学 2017年2期

关键词：中心镇城镇城乡

夏行

（中共宁波市委政策研究室，浙江宁波315000）

秩序维度的考量：由镇向城蝶变的战略起缘与路径选择

夏行

（中共宁波市委政策研究室，浙江宁波315000）

新型城镇化发展战略的核心是以人为本的城镇化，重心在城镇发展，变化在空间结构，基础在体制创新。随着这一发展战略的深入实施，必将对社会治理秩序和全球发展产生深刻影响。许多国外学者都把“中国的城市化”与“美国的高科技”并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素[1]。近年，浙江、山东、广东、江苏等沿海发达地区都在极力推进中心镇小城市化培育试点。可以说，在沿海地区乡镇功能性质的中心镇，正掀起一场由镇到市的华丽蝶变，这个蝶变核心就是社会治理秩序。

一、由镇向城华丽蝶变的战略起缘

改革开放以来，我国一直把改变城乡二元结构、推动城乡一体化发展作为重要战略思想，持续注重中小城市协调发展，大力推进新型城镇化，一大批小城镇迅速发展起来，一些经济发达镇也逐渐成长为具有城市特性的特大镇。随着城乡一体化发展，把农村地域建制的中心镇发展成为现代小城市[2]，是顺应城乡发展秩序变化、优化城乡空间结构的迫切需要，也是推进以人为本、以城带乡、一体发展的必然选择。

（一）从客观规律看，小城市是城乡聚落演变历史进程特征的新反映，是具有先行示范功能的新型城市化战略“引领者”

在漫长的城乡结构和城乡秩序的演化过程中，从村落开始，又因商品交易逐渐成长为集镇，最后发展成各类大中小城市，逐步形成村庄、集镇、小城市、大城市等形态鲜明的空间结构体系，这是一个城乡聚落逐渐向高层次形态结构演变的过程[3]。当前，在城镇化改革的浪潮中，一批中心镇迅速发展和崛起，有的开始逐渐成长为特大镇。顺应城乡聚落演变规律，把那些功能强、潜力大的中心镇发展为小城市，这是新型城镇化战略的重大创新。由镇向城蝶变，核心是强镇扩权问题，给予镇以城市的发展权。要通过率先在体制上实现突破，进行探路，从而在加快推进新型城镇化中更好地发挥排头兵、竞争主力军和创新先行者的作用。

（二）从区域发展看，小城市是产业集聚发展的新增长极，成为具有自我生长功能的区域“发动机”

从增长极理论看，一个区域的持续发展需要内源性的动力，需要发展“磁极”。城镇是城乡一体发展的重要节点，是培育区域“磁极”的重要选择。城镇要有“磁力”，要有虹吸效应，要能保持持续性的自我生长功能，必须跨越相应的规模门槛[4]。由镇向城蝶变，有利于集约发展，发挥规模效应，从而成为带动区域发展的增长极。当前，中心镇尤其是特大镇，具备了跨越门槛的条件，具有了规模经济效应。因此，要顺应城乡空间结构的等级性变化，努力将那些规模基础好、发展潜力大的中心镇培育成小城市，形成更大规模的集聚效应和扩散效应，使其成为具有自我持续发展能力的区域增长极。

（三）从空间布局看，小城市是统筹城乡发展的战略节点，是具有弥合断层功能的城乡“融合器”

以城带乡、一体发展是今后一个时期城乡关系变化的基本态势。农村人口向城市集聚，城市文明向农村辐射，需要有中间环节来承接。但是，在城乡二元结构的背景下，城乡空间结构有着严重的断裂问题，出现了“断层”现象，大城市过大，小城镇过多，中小城市不够。统筹城乡发展，主要节点就是中心镇。它一头连着农村，一头连着城市，被称为“农村之首、城市之尾”，是联系城市与农村的纽带[5]。适时推动由镇向城蝶变，既有利于农村转移人口市民化，又有利于城镇结构体系梯层化，为城乡融合发展提供广泛而持久的动力。

（四）从公共职能看，小城市是城乡基本公共服务均等化的重要载体，是具有集聚服务功能的强力“辐射塔”

由镇向城蝶变的一个重要目标是优化城镇功能结构，提升公共服务功能[6]。在城乡二元结构下，城乡基本公共服务是分隔的，也是不均等的，特别是由于乡镇数量偏多，层级梯次不明，公共服务资源整合不够，制约了公共服务水平的提高。当前，传统的以行政区划为界的封闭式发展格局正在逐渐被打破，新的以经济区域为界的开放式统筹发展格局正在逐步形成。由镇向城蝶变，就是要按城市标准与区域服务需求进行规模定位，在重大公共服务设施建设和重要功能配置等方面打破行政区划限制，实行区域统筹、联建共享，集中配置一些区域性的教育、卫生、文化、科技、娱乐、商业等公共设施，充分发挥小城市在区域公共服务中的集聚辐射作用。

二、由镇向城华丽蝶变的治理秩序

由“镇”变“城”是一次新的质的飞跃[7]，飞跃的是城乡社会结构功能的战略转换，是城乡社会治理秩序的优化重组。它不是机械的规模扩张，而是强调发展理念、建设思路、管理模式、生活方式、城镇功能的根本性变化[8]。用农民的话说：“我们是从农村走向城市，从农民走向市民。”由镇向城的蝶变过程，必然会反映到城乡社会治理秩序的变化上，这种变化是综合的、系统的，也是战略性的。从现实演进分析，这种由镇向城蝶变所引发的城乡社会治理秩序的变化，主要表现在五个方面的结构性转换。

（一）城镇功能秩序的结构性转换

由镇向城的蝶变，首先是城镇功能秩序的结构性转换，也就是由单一功能城镇向多元功能城市的转变。城镇功能是城镇存在的本质特征，是城市系统对外部环境的作用和秩序，这种功能包含了生产、服务、管理、集散、文化等多种功能。由于不同特色的城镇有不同的城镇功能，同样不同发展阶段也表现出阶段性的城镇功能。从现阶段众多的小城镇来看，城镇功能单一现象和雷同问题明显，生产功能显著增强，服务功能明显不够。特别是粗放式发展使城镇建设以外延方式快速扩张，这不仅是物质形态的老化，更是功能性和结构性的衰退。当前，“杂烩式”“摊大饼”的现象较为普遍。因此，由镇向城蝶变，就是调整和优化城镇功能形态结构，改变现有“杂烩式”的粗放式功能形态结构，转变为“拼盘式”有机融合的集约式发展形态，实现以规模扩张为主向以功能提升为主的转变。

（二）空间布局秩序的结构性转换

空间布局也有秩序，也会随着城乡空间结构的变化而变化。在城镇功能结构转型的影响下，城乡分割的“二元空间”结构将发生重大变化，城乡相融的一体化空间结构将逐步形成，从而实现空间布局秩序的结构性转换。这种转换，就是城镇体系的空间结构由单中心向多中心演化，形成新兴的“网络城市”[9]。（见图1）

图1 城镇空间发展阶段与城镇空间演变趋势

由镇向城蝶变，意味着城镇空间获得前所未有的扩张，必然使经济资源向城镇大规模集中，文化资源向城镇大幅度集聚，乡村人口向城镇大梯度迁移。这将使城乡空间布局结构秩序发生重大变化，城乡体系由星罗棋布式的分散无序分布向中心城市—小城市—节点城镇—农村新社区梯度式、网络化的新型城镇体系方向演进，新农村建设呈现由点状向面状、连线成片发展的演进态势，工业发展由混杂、散乱、多样分布向园区化、功能化、专业化的产业集聚型布局结构方向演进，特别是乡村企业呈现“二次集中”（即企业由小乡镇向中小城市和中心镇集聚）的发展趋势。可以说，未来城乡空间将会着力形成“中心城市—副中心城市—小城市—中心镇—中心村—特色村”这样多层级、组团式、网络化的城镇体系新格局。

（三）产业层次秩序的结构性转换

城镇发展的动力基础是产业。随着城镇功能的变化，空间布局的优化，必然会引起城镇产业的多元发展。由镇向城蝶变，不仅是城市形态的蝶变，更是产业形态的蝶变，会根据区域城镇体系职能分工，逐步形成各具特色的主导产业，并逐渐推进城乡之间产业结构的联动调整、梯度提升，推动实现小城市周边地区产业结构的城市化转型。产业发展秩序的演变规律表明，由镇向城蝶变，必然要求前瞻性研究产业发展策略、产业发展目标和产业发展措施。要从错位竞争、特色发展的思路出发，探索建立符合区域分工的特色产业集聚区，或者与同级城镇形成面向更大市场的规模化产业集群，增强小城市的自我生长功能。

（四）生活方式秩序的结构性转换

由镇向城蝶变，也是生活方式和生活秩序的结构性转换[10]。所谓生活方式和生活秩序的结构性转换，就是在城镇功能、就业结构、空间结构城市化转型的基础上，按照城市标准配套各项市政基础设施，形成健全的公共服务体系、完整的绿化生态系统与优美的城镇空间环境，让农村居民与城市居民一样都能平等地享受现代文明的成果，从而使农村居民的消费行为、生活方式、价值观念都将发生深刻的变化和城市化转型。当前，农民市民化了，“转身上楼了”，但生活方式仍然保持或者大部分保持农村化。由镇向城蝶变，就是要使农民市民化，既要让农民转变社会身份和职业，更要转变角色意识、思想观念、社会权利和行为模式，实现从农民角色群体向市民角色群体整体转型。

（五）乡村治理秩序的结构性转换

乡村治理是中国现代化进程中一个十分重要的问题，也是由镇向城蝶变必须解决的重大问题。在城乡分治的二元化制度结构中，农村实行的是集体所有制的土地产权制度，乡村治理也是一种按地域关系相联结的捆绑式的治理秩序。但在现代城市社会中，更多的是以业缘关系为基础的专业化分工社会。由镇向城蝶变，更大的考验是社会治理结构的转变，从传统村落共同体组织向开放社区命运体组织转变，从以土地关系为纽带向以业缘关系为基础的社会治理转变。由镇向城蝶变的过程，也是乡村社区向城市社区转变的过程，如何建立起一系列产权关系清晰、符合现代市场经济运行规律的经济制度和社区治理结构，是由镇向城蝶变中亟待研究和解决的难题。因此，应从培育小城市的角度来调整目前的乡村治理结构，改革不合理的农村管理体制和组织制度，加快乡村治理结构创新，推进农村新社区建设，加强社会组织培育，深化农村集体资产股份制改造，及时实现乡村治理向城市治理的转型。

三、由镇向城华丽蝶变的路径选择

加快经济发达镇行政管理体制改革，是我国当前推进新型城镇化的一个重要任务。由镇向城蝶变，就是一种经济发达镇加快改革的体现，是新型城镇化的一个突破口。这个突破口涉及空间优化、功能布局、产业升级、体制改革等方方面面，需要从各自实际出发，选择最合理的蝶变策略和路径，系统设计、统筹安排，综合配套、有序推进。

（一）由镇向城华丽蝶变的策略选择

由镇向城蝶变是一个复杂的过程，需要有策略、有原则，这样才不会偏离方向、迷失道路。从当前情况看，应把握“四性”原则，即定位要有战略性、规划要有超前性、建设要有现代性、管理要有智慧性。

1.定位要有战略性，以战略眼光对小城市进行科学定位。城市定位是城市发展和竞争战略的核心，关系着城市发展的方向和区域生产力的总体布局。要以战略眼光对小城市进行科学定位。从与中心城市相对区位的角度出发，小城市可以分为两类：一类是郊区新城，另一类是节点新城。这两者所承担的城市职能有一定的差异。郊区新城往往是中心城市的一个功能区，只承担中心城市的部分功能；而节点新城则是一个独立的城市，承担一定区域集聚和辐射作用，是联系城乡的关键节点。小城市除了基本功能以外，还必须具有鲜明的特色功能。像美国加州著名的海岸度假小城圣塔·巴巴拉市，其周围四个卫星城市突出休闲旅游、餐饮和人居等特色功能。值得注意的是，这个特色功能不仅仅关注于经济层面，还应重视教育、文化以及医疗卫生等其他领域，从特色资源方面去选择和营造特色功能。

2.规划要有超前性，以未来思维对小城市进行规划编制。城市规划在城市建设和管理过程中占据着龙头地位。小城市是城市而不是“镇”，是与大都市相配套的小型城市，是城市群中的重要组成部分。因此，小城市的规划，必须切实转到城市属性上来，按照现代化中小城市的理念与标准去规划土地利用强度和密度、产业布局、基础设施、居民社区、交通体系等，使得城市各个系统相互匹配、相互融合。特别值得一提的是，小城市应彰显自己的个性，重视城市形象和人文精神的塑造，以满足特色功能培育和营造的需要。同时，要注重城市设计，重视城市形象和人文精神的塑造，打造有个性的城市名片。

3.建设要有现代性，以开放的视野对小城市进行布局建设。小城市的建设是对城市规划的执行和实现，是城市发展的关键环节。在建设过程中，一定要体现现代化的视野，至少做到“二十年不过时、五十年不落后”。对此，必须严格按照现代化城市的高标准推进小城市的建设。在建设质量上要有“百年大计”的标准，各类配套设施要适当超前建设。居住物业的设计上要有层次性，适应不同层次人群的居住需求，分阶段建设的住宅小区要集中布局，使之形成管理的经济规模。地下管网要高标准超前建设，配套设施与重大项目同步建设、同步验收，并把公交优先的理念落实到道路框架和相关配套设施建设的全过程，充分体现现代城市管理与运行的要求。

4.管理要有智慧性，以互联网方式对小城市进行智能改造。对于小城市而言，城市管理可以说是一个全新的职能和任务。要进行先进性的顶层设计，努力形成具有智慧性的小城市管理技术手段和体制机制，使其成为实践智慧城市建设的先发区域。这就需要加快完善数字化的管理系统，建立城市网格化管理信息平台，推动城市管理工作的互联、信息的互通和资源的共享。小城市的管理要充分运用互联网、物联网及现代信息通信技术，积极采用数字化城管和网格化管理，打造信息化综合平台，将信息技术广泛应用到城市管理、交通运输、应急指挥以及便民服务等系统中。同时，要加强智能化的社区管理，让居民能足不出户享受网上缴费、浏览数字图书馆、调阅家庭健康档案等服务。

（二）由镇向城华丽蝶变的培育路径

小城市是新一轮统筹城乡发展的新引擎、发动机和增长极[11]。当前，摆在我们面前的主要问题已经不是要不要培育小城市的问题，而是如何使中心镇快捷地蝶变为现代化小城市的问题和如何使小城市成为统筹城乡发展的重要战略节点的问题。针对实践中的经验和发展中的困境，就由镇向城蝶变的培育路径问题，做些试探性的思考和回答。

1.空间布局要“择优培育”，加速形成以小城市为节点的网络型城市格局。所谓“择优培育”，就是要顺应市场运行机制和城乡聚落演进的规律，探索建立由镇向城蝶变的竞争性选择机制，将最具成长力的小城镇选择为小城市培育的战略重点。小城市培育的一个重要目标是既要使自己成长为区域性的增长极，更要通过小城市的区域整合，加速网络型城市的形成，在更大范围、更宽领域产生节点链接连锁效应，使城乡之间功能相互依赖更加紧密，努力实现双向运动、双向辐射。要实现这样的空间发展目标，小城市培育的选点布局和联动发展至关重要。一要科学布局，择优发展。按照全域理念，以统筹城乡、梯次衔接、布局合理、功能配套、突出特色的原则，以市域主体功能为导向，在市域范围内统筹配置资源要素，统筹规划全域城乡空间布局，着力形成“中心城市—副中心城市—小城市—中心镇—中心村—特色村”多层级、组团式、网络化的都市区城镇体系新格局和区域优势互补、主体功能清晰、国土空间高效利用的市域空间新结构。二要区域协作，组团发展。小城市培育的一个根本动因是为了更好推进区域统筹协调发展。要把放大小城市对区域的带动功能放在更加突出的位置，正确处理好小城市与中心镇、跨行政区域乡镇的关系，高度重视跨县域交界乡镇区域经济的联合发展，突破小城市镇域局限，探索建立小城市辐射范围内规划共编、工程共建、功能共享的体制机制，促进区域城乡资源合理流动、高效配置，推动区域经济向更高层次发展。三要镇村联动，联姻发展。由镇向城蝶变，应该是充分体现城市与农村联姻发展，加快编制中心村布点规划，深入实施中心村培育工程，形成新型城镇化与新农村建设联动推进和良性互动机制。

2.城镇产业要“换壳升级”，加速形成具有自我成长动力的产业集聚区。由镇向城演进，需要依靠产业集群的发展和推动。所谓“换壳升级”，就是要把小城市作为小而低、小而杂的企业集中地转换成小而高、小而特的专业化产业集群地，实现产业的转型升级，形成具有现代市场经济的内生优势。一要做大集聚文章，打造城市产业区块。按照“产业集聚、工业集中、土地集约、管理集成”的要求，加强发展平台建设，形成完善的生产性服务业体系，增强小城市对现代产业集聚的服务能力。加大重点项目布局向小城市倾斜，主动将一些关联度大、带动力强的产业型项目优先安排到小城市，鼓励分散布局的农村中小企业和个体工商户向小城市工业功能区集聚，增强小城市产业功能区块的发展活力。二要做大提升文章，培育主导产业集群。根据当地产业布局、产业优势等因素，寻求地方产业生长点，培育具有地方根植性、网络化和市场竞争力的特色产业集群，特别要充分利用小城市的块状经济优势，发挥产业集群龙头企业带动作用，积极抓好区域品牌建设，完善产业配套链条，建立产业服务平台，加快推动块状经济逐步向现代产业集群转变，着力形成一批产业聚集度高、产业链完整、区域内配套能力较强的特色产业和强势产业，为小城市发展提供内生动力。三要做实联动文章，促进产城融合发展。产业是城市发展的基础，城市是产业的载体，两者不可分割、互相影响。要强化“产城融合”理念，协调好“产业”与“城市”之间的关系，促进“产”“城”更加协同发展、良性互动，让产业更加依附于城市，让城市功能更好地服务于产业。要有意识地培养与城市相融合的现代服务业，打造生产、生活、生态功能融合的复合社区。坚持一、二、三产业联动发展、融合发展，把小城市建设成为各次产业相互促进、协调发展、联动推进的现代新型城市。

3.城镇空间要“扩容提升”，加速提升综合承载和集聚辐射功能。所谓“扩容提升”，就是要增强小城市对周边地区的辐射力和带动力，突破小城市行政区域局限，拓展城镇发展空间，促进城镇功能整体提升，使镇由乡村地域的行政经济中心向区域性的经济服务中心完美转身。小城市的地位作用很大程度取决于其内在功能，而功能的强弱一定程度上取决于其发展空间的大小。因此，要根据城乡发展总体布局，积极拓展小城市发展空间，努力跨越行政区域，不断提升小城市对经济社会发展的支撑和服务能力。一要推进城镇有机更新，整理发展空间。旧城改造，村庄整理，可以节约发展空间，更能腾出发展空间。要更加重视和加强旧城改造提升，把旧城改造与中心村、功能型城市综合体建设有机结合起来，促进城市业态、文化景观、功能设施、人居环境的有机更新，推动城市形态由小城镇向小城市转变。二要适度调整行政区划，拓展发展空间。行政区划调整是推动区域经济发展的重要因素之一。要突破中心镇行政区划局限，以区域自然地理基本特征和区域经济发展内在逻辑为依据，因地制宜地把周边乡村并入中心镇的范围，增加中心镇发展的腹地。三要优化城市综合功能，跨越发展空间。完善的城市功能，便捷的生活设施，能使集聚跨越行政空间，能使辐射超越行政区域。要把小城市作为推进城乡一体化、基本公共服务均等化的重要载体，加快功能性城市基础建设，促进优质的教育资源、卫生资源、文化资源向小城市集中，形成共建共享、城乡一体的公共服务设施网络布局，大幅度提升小城市品质，完善小城市现代功能，提高小城市综合承载能力。

4.农民进城要“转移转化”，加速推进农民市民化进程。人是城镇化的核心，城镇化首先是人的城镇化。所谓“转移转化”，就是要坚持以人为本的城镇化，大力推进基本公共服务均等化，增强小城市吸纳农民进城的承载能力，全面推进农民身份转变和职业转化。人的城镇化，农民要市民化，核心是既要让农民进得了城，又要让农民稳得下来[12]。一要打破制度樊篱，让农民自由进城。要深化户籍制度改革，建立按居住地登记户口的城乡统一的户籍管理制度，积极探索集体经济制度下农民合法产权的有效实现形式，率先推进农村住房制度改革，率先探索促进本地农民转换为市民和产业工人的各项社会基本保障制度的改革，探索开展以本地农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可流转交易为主要内容的户籍管理制度改革试点，既不能让农民“裸身进城”，也不能让农民“净身出村”，促进农民的“转移转化”。二要提升就业能力，让农民安心进城。当前，大部分进城农民只是完成了“空间转移”，身份和职业的转变尚未完成，并没有真正“化”入城市。要以提高农民素质为主线，加强农民职业教育和素质教育，完善就业服务体系建设，加快培育新农民、新市民。三要消除政策障碍，让农民工落户进城。让流动人口稳定下来，促进农民工融入城镇。特别是新生代农民工有序转变为城镇居民，是现阶段城市化的核心，也是小城市人口集聚的突破口。要全面实行居住证制度，按照待遇同城化、市民化的要求，实施均等化的教育、医疗、就业、住房、保险等“市民待遇”政策，促进农民工向城市居民转化。

5.要素保障坚持实行“市场运作”，加速形成有结节效应的资源配置机制。所谓“市场运作”，就是要坚持市场化改革取向，建设资源要素交易市场，促进资金、人才、技术等各种要素资源向中心镇集聚，努力使中心镇从一个城乡连接的通道转变为具有较强影响力的区域性资源配置中心。因此，要消除行政障碍，建立区域性要素交易市场，充分发挥市场配置资源的作用，促进土地、水、资金等资源要素在各毗邻乡镇的有序流动，提升资源利用效率，加速区域经济的发展。当前，土地、资金、人才等要素是小城市培育的核心要素，也是急需解决的三大要素。要善于运用现代市场机制，有效化解土地、资金和人才保障等方面困境。一要推动土地流转，积极破解用地瓶颈。要积极探索试行农村集体建设用地流转模式和机制，尝试推进农村宅基地使用权市场化改革，有序推动农村宅基地等非农建设用地以市场机制流入小城市，为农民进镇提供启动资本。完善土地指标配置办法，建立省级统筹安排的单列用地指标制度，切实保障小城市建设用地需要。二要创新融资机制，增强建设资金保障。要放开中心镇建设市场，引入多元化投资主体，建立健全以政府财政为保障、全社会共同参与的中心镇建设投融资机制，形成中心镇基础设施建设和公用设施建设市场化运作、产业化开发、企业化经营的格局。积极探索具有小城市特色的金融业务体系，鼓励具有独立审批权限的银行等金融机构向小城市布局，加快设立村镇银行、小额贷款公司，探索组建农村资金互助社和保险互助社。加强城镇投资公司建设，增强城市建设“造血”功能。三要强化市场引导，加快优秀人才集聚。深入实施“引智”工程，采取与高校合作培养等模式，鼓励各类高端人才和紧缺型人才向小城市集聚和流动，逐步形成城市人才规模优势效应。要完善用工政策，加大对大专以上毕业生用工补贴政策，对符合产业政策导向、使用大专以上毕业生的用工企业和单位，实施稳定就业补贴、社保补贴、培训补贴和住房补贴，为小城市吸引一大批优质人才资源。

6.体制改革要“行政放权”，加速赋予镇以城市的发展权[13]。所谓“行政放权”，就是要积极推进强镇扩权改革，赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限，以城市的发展权加速中心镇成长。当前，要重点围绕行政放权，形成事权下放、财权配套与执行监管有机衔接的行政体制，破解“小鞋大脚”的难题。一要围绕事权下放，深化行政审批制度改革。事权下放是指通过网上办公、设立分支机构、窗口受理等形式，将小城市的管理推进到镇一级，实现现场受理、实时办公，最大限度地实现便民、高效。要按照“一镇一策”的原则，合理划分县与中心镇的审批权限，因地制宜确定放权目录，重点下放便捷群众和企业的社会管理与公共服务权限。要加强对下放管理权限的有序承接和运行，形成便捷高效的审批服务机制，提高城镇发展的行政效率。二要围绕财权配套，深入推进财政体制改革。按照“一级政府、一级财政”的要求，支持中心镇设立与财政管理体制、税费征管体制相配套的独立的财政机构和镇级金库，行使镇一级财政管理职能，具体负责中心镇财政收入的收纳、退库、划解和库款的支付划拨。按照财权与事权相匹配的原则，实行预算内财力向中心镇倾斜政策，逐步建立稳定、规范的县（市）区与中心镇的财政分配关系。按照“划分税种、确定基数、超收分成、大头留镇”的原则，适度调高财政留镇比例。三要围绕执行监管，加快行政执法体制改革。按照“一主两配”的改革思路（“一主”是指综合行政执法改革，“两配”是指建设统一政务投诉举报平台和建立联合执法协调指挥机制），通过直接放权、委托办理和派驻机构等方式，推动行政执法重心下移，着力建立权责统一、权威高效的综合行政执法体制，实现“一顶大盖帽，统管百姓‘利益事’”。四要围绕用人自主，深化干部人事制度改革。要根据“精简、统一、效能”的原则，科学界定中心镇政府职能，允许中心镇按照需要设置机构和配备人员。依法理顺县、镇二级政府的职责和权限，下放“八所七站”的垂直领导权限，实行条块结合、以块为主的管理体制，以保持中心镇职能的完整性和一致性。

7.乡村治理要“转制转型”，加速推动社会治理向现代城市治理模式转变。由镇向城蝶变，基础是治理方式的现代化。所谓“转制转型”，就是要改变乡镇治理模式，转变乡镇管理职能，使中心镇能有效承担起城市管理服务职能，成为具有以城带乡发展功能的公共服务型城市政府，实现从传统型乡镇政府到现代型城市政府的转型升级。一要突出服务创新，推动管理职能转变。过去，中心镇的职能主要是发展职能，重点在“三农”工作上。而由镇变城之后，随着建成区的扩大和人口的集聚，政府职能的重心也将由发展职能向发展职能与服务职能并重转变。因此，要加快转变政府职能，强化公共服务职能，加强中心镇便民服务、综合执法、社会治理、市场监管等四个平台建设，逐步形成与中心镇功能作用相匹配的行政服务体系，着力提高中心镇的社会治理和公共服务能力。二要突出组织创新，推动公众有序参与。要大力实施城镇管理社会化机制，有序培育公益服务类社会组织，鼓励社会组织参与城镇的运营管理，促进城镇管理向精细化、网络化、人性化方向发展，推动社会治理向现代城市治理模式转变。大力推进本地居民与外来务工人员共建共享的融合性社会组织建设，推进这一特殊社会群体与社会整体融合和良性互动，为外来务工人员创造一个健康、舒适、安全的生活空间。三要突出治理创新，推动城镇社区重构。由于建成区是从行政村转化而来，因此本地人口和外来人口混居，农村居民与城镇居民混居，“村中居”或者说居委会“寄生”于行政村的现象也很突出，形成了居委会和村委会两不管或在行政空间并存管理的二元管理体制。可以说，“大杂烩”是这个区域内的显著特点。因此，由镇向城蝶变的一个重要任务是乡村治理方式的转型，特别是建成区内的“村改居”。要按照“科学规划、合理布局、资源共享”的原则，以建制村为单位开展新型社区建设，通过“村改居”的方式将建制村转为城镇新型社区，使乡村农民变为城镇居民。

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