公共管理的秩序维度：一个理论考察

李文钊

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

公共管理的秩序维度：一个理论考察

李文钊

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

一、导论

新的时代，需要治理的新科学。托克维尔在考察美国的民主时曾经指出，美国正在经历一场人类历史上还未曾实验过的革命，即从贵族社会向民主社会转变。要理解新的实验及其背后的设计，需要新的科学。为此，他提出：“一个全新的社会，要有一门新的政治科学。”[1]2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。同样，要理解中国伟大变革，实现国家治理体系和治理能力现代化，也需要一门新的国家治理科学。很显然，在现有学科体系中，公共管理学科最有可能承担国家治理的新科学这一历史使命。

公共管理学科要承担推进国家治理体系和治理能力现代化的历史使命，就必须进行理论创新。公共管理的传统理论和逻辑不能够适应新的时代变革，寻找新的治理科学正是公共管理学科当前面临的最紧迫的任务和挑战。毛寿龙教授及其团队[2][3][4]提出了从秩序维度思考公共管理，试图发展一个公共管理的秩序理论，这是寻找治理的新科学的有益尝试。目前，从秩序维度来理解公共管理，正在被应用于一些具体的公共问题情景之中，如社区治理、医疗改革、中国政府治道变革的回顾与展望等。

为了进一步深化和扩展公共管理秩序维度的理解和认知，本文试图从理论的角度考察公共管理的秩序理论，以促进秩序理论与公共管理理论有效对话，建构一个有公共管理特色的秩序理论。接下来按照如下内容展开：首先，对公共管理研究的历史进行简要回顾，并指出公共管理学科一直面临着“身份危机”和“合法性危机”[5]，秩序维度可以为缓解“身份危机”提供有益尝试。其次，对秩序理论的一些思想资源和理论传统进行简要回顾，它为我们构造统一的公共管理的秩序理论奠定了基础。再次，通过将公共管理研究的传统与秩序理论的思想有机结合，提出一个从秩序维度来理解公共管理的统一分析框架。最后，回到实践，思考秩序理论与秩序实践的共生演化问题，一个系统的有解释力的秩序理论仍然需要多方努力和探索。

二、在对象、视角与理论之间：公共管理研究的演进及其缺陷

一般认为，美国学者伍德洛·威尔逊是公共管理研究的鼻祖。威尔逊于1887年发表了划时代的论文《行政学研究》，最早倡导建立一门学问专门对政府的行政问题进行研究。行政问题的研究不同于政治问题的研究，政治与行政二分法的思路最早来源于此。在该论文中，威尔逊还主张使用历史研究法和比较研究法，对政府的职能和管理方式进行研究，建构一门行政科学。此后，有关行政研究的一些重要争论[6]，如政治与行政的争论、行政科学的争论等都可以在其设想中找到萌芽。正是这些争论，一方面促进了公共管理学科本身的发展与演化；另一方面也造成了公共管理学科本身的合法性危机，甚至瓦尔多等学者认为，公共管理学科更多应该是一门类似于律师、医生的职业，而不是一门探究真理的学问。

围绕公共管理研究产生的争论，可以从研究对象、研究视角（Approaches）、研究理论三个层面去分析。研究对象是公共管理研究者面临的第一个争论，它在某种程度上会影响研究视角和研究理论的选择。传统的公共行政将官僚制和政府作为研究对象，讨论提升官僚制和政府运行效率的原则，这些研究大多与组织理论和行政科学联系在一起。将官僚制作为研究对象，预示了“官僚制”作为解决问题的唯一路径，这使得公共行政研究本身陷入思想危机[7]。文森特和埃莉诺曾经提出了将公共选择作为公共行政研究的另一种途径，主张使用公共物品或服务作为分析单位。官僚制仅仅是实现公共物品或服务供给的制度安排之一，还有很多组织方式或制度安排可以实现公共物品或服务的供给，这为公共物品或服务的多样性供给提供了理论基础。此后，埃莉诺将这一思想应用于警察服务的实证研究之中，并没有将警察局作为分析单位，而是将警察服务本身作为分析单位。警察局只是警察服务这一分析单位的构成要素之一，还包括其他单位，如公民、官员、街头官僚等。这种研究对象的转变，为超越作为“万能药”的官僚制和解开公共困境提供了可能性[8]。应该说，他们的思想与后来的新公共管理理论、治理理论等都有很强的契合性，应该说是理论的先知。新公共管理理论的一个重要分支是引入市场来提升效率，这使得分析单位从组织转向交易，自己生产，还是购买，是其面临的主要难题，公共管理问题也变成了合同选择和管理问题[9]。治理理论也是公共管理理论中另外一个重要理论分支，其核心是强调政府与社会合作来共同实现公共事务的管理。随着公共事务参与主体的多元化，如何实现对多元主体有效治理，也即网络治理成为治理理论的核心。网络治理更是将网络作为分析单位，讨论如何通过网络管理来实现治理。乔斯·瑞德斯尔德曾经对“什么是公共行政”这一简单的问题进行了总结，他指出不同学者会对公共行政的研究对象给出不同答案，如对决策的研究、对结社的研究、对政治经济的研究、对国家的研究、对公共事务的塑造、对公共领域的研究等。这意味着，不同理论传统中的学者分别选择了政府、国家、官僚制、公共物品或服务、决策、交易、网络等不同单位作为研究对象和分析单位，研究对象的变迁本身会促进理论变迁。

研究视角是公共管理研究者面临的第二个争论，也是最重要的争论。在研究视角的争论中，有两个关键问题：一是公共管理研究是作为一门科学还是一门职业？它应该是理论取向还是实践取向？二是公共管理研究是应该遵循实证主义取向还是后实证主义取向？对于研究视角的差异导致的公共管理思想传统差异，学者乔斯·瑞德斯尔德试图提出一个概念性地图（Conceptual Maps）来对现有公共管理研究身份（Identity）进行整合，以容纳理论研究的多样性和丰富性，他将公共管理学术研究思想传统总结为四个类型：实践智慧（Practical Wisdom）、实践经验（Practical Experience）、科学知识（Scientific Knowledge）和相对主义视角（Relative Perspectives）。瑞德斯尔德对这四种研究传统的核心观点进行了总结，他指出：（1）发展实践智慧的研究（代表人物：Waldo，Frederickson，Rosenbloom，Stillman，Rhodes，Rutgers，Hood，König），这些研究主要关注政治理论（从18世纪后期开始，也关注行政理论），主要包括对世界观、公共道德、统治者对公民倾向性和与公民之间关系研究，以及发展宏大理论（Grand Theory）；（2）发展实践经验的研究（代表人物：Taylor，Gulick，Fayol，Hood，Mayntz），这些研究更加具有技术取向，更加关注日常行政和工作经验学习中的工具和技术；（3）发展科学知识的研究（代表人物：Simon，Meier等），这些研究寻找科学或统一理论；（4）相对主义视角的研究（代表人物：Farmer，Fox，Miller，Box，Bogason，Frissen），这些研究强调解释主义和主观性。瑞德斯尔德甚至认为，这种研究视角可以超越时间和空间，它代表了公共管理学对政府研究的四种思想传统。西蒙在获得瓦尔多奖时，就明确指出公共管理研究分别受到了两种传统的影响，一种是他自己所主张的科学传统，另一种是瓦尔多主张的跨学科传统。从后来的发展看，瓦尔多主张的传统在公共管理研究中获得了更为重要的位置。当然，随着定量研究的兴起，西蒙的科学传统正在复兴之中。

正是因为不同的研究对象和研究视角，产生了公共管理中多样性理论。学者弗雷德里克森等学者对公共管理理论进行了总结。他们将这些不同的理论概括为：官僚的政治控制理论（Theories of Political Control Bureaucracy）、官僚政治理论（Theories of Bureaucratic Politics）、公共制度理论（Public Institutional Theory）、公共管理理论（Theories of Public Management）、后现代理论（Postmodern Theory）、决策理论（Decision Theory）、理性选择理论、不理性行为（Rational Choice Theory and Irrational Behavior）和治理理论（Theories of Governance）。很多学者都试图提出一个统一框架来对不同理论进行整合，以调和不同理论之间的冲突。乔斯·瑞德斯尔德在一篇讨论公共管理研究的未来的论文中，提出一个从哲学角度对公共管理研究的科学途径和多学科途径进行整合的思路。他强调，公共管理的研究者应该将公共管理的研究对象和研究方法纳入认识论和本体论的视角之下思考，实现本体论、认识论和方法论的有效互动。其实，最早意识到应该运用整合的途径对公共行政进行研究的可以追溯到罗伯特·达尔，他的经典论文《公共行政的科学：三个问题》就指出了公共行政要成为一门真正意义的科学必须处理好三个问题，即公共行政和规范价值、公共行政和人类行为、公共行政与社会情景。布拉德利·赖特重新对罗伯特·达尔提出的公共行政的科学面临的三个问题进行了回顾，他分别阐述了公共行政学者对规范价值、人类行为和社会文化情景的研究进展，以回应达尔提出的基本问题。很显然，达尔与其说是给出了解决方案，不如说是对公共行政的科学之整合提出了方向。

现有的公共管理理论在提供整合性的研究和思考方面，都存在缺陷和不足。这意味着公共管理的研究需要对不同的研究对象、研究视角和研究理论进行整合，而整合的最根本的动因是要能够回应公共管理实践对理论的需求，更好地指导和影响实践，避免思想危机。秩序维度提供了一个整合公共管理研究的新视角，它可以有效地融合个体与结构、事实与价值、微观与宏观、文化与环境等不同方面的内容，它提供了一个理解公共管理的整体性视角。

三、秩序理论：近代传统及当代政治经济学家的重新发现

秩序理论一直是近代思想家关注的焦点。事实上，人类社会的存在本身就需要秩序，秩序是内嵌于人类社会之中的。人们对于秩序的感知，通常需要无序的状态来对比。近代思想家把秩序研究提升到重要的位置，并且从思想自觉的角度去思考秩序和构造秩序理论。原因很简单，社会的变革是新秩序取代旧秩序的过程。在这一转型过程中，就需要为社会变迁提供秩序理论。近代思想家对秩序问题的思考，一般沿着两条路径展开，即以反事实框架（Counterfactual Facts）为依据，思考从无秩序到有秩序的构造原理，以及为一种现实提供新的秩序解读。

政治学家代表了第一条路径。他们大多对秩序问题的思考是从自然状态出发，如何走出自然状态进入文明社会，也即从无序走向有序，构成了这些思想家思考问题的主要线索。霍布斯是政治学家中从自然状态研究秩序的典型代表。与其他学者相比，霍布斯对政治秩序的讨论首先是从人的讨论开始的，包括人类的感觉、想象、语言、推理、学术、激情、欲望和美德等。他认为，人类激情和欲望中存在的竞争、猜疑和荣誉等是导致人与人之间竞争的本质原因，是人类本性。以此为基础讨论自然状态的人类如何通过概念和计算逻辑结束他所描述的人类苦难状态，即“这种战争是每一个人对每个人的战争……最糟糕的是人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿。”[10]

为了走出自然状态，霍布斯认为可以通过签订契约实现权利相互转让。而为了保证契约本身的执行，就需要依靠作为国家主权的利维坦。霍布斯最后的结论是，如果没有国家和主权，一切法律都是一纸空文。因此，他十分强调“剑”对于法律的重要性。霍布斯的主权理论构成了政治秩序中“权力逻辑”，又被称为统治秩序。统治秩序只是构造政治秩序的一种逻辑；托克维尔通过对美国民主的考察，提出了构造政治秩序的另一种传统，即依靠结社和自下而上来实现人民的统治而非君主的统治。

近代政治学家对政治秩序问题的思考被一些当代政治学家所继承。文森特是其中的集大成者，他在挑战霍布斯的统治秩序理论基础之后，提出了自治秩序理论的设想。在《隐蔽的帝国主义、掠夺性国家与自治》一文中，文森特提出了建立自治秩序的两个基本制度安排。他指出：“一个自由的社会依赖于遵循着两个复杂的基本规则的制度安排的结构。一个规则是古代的道德箴言‘己所不欲，勿施于人’。这个箴言可以发展为进行规范性考察的一种方法，即人在洞察其他人时，不因自私而偏心，应努力做到公平。另一个规则是W.R.阿什比的必需多样性规律：为了实现确定的效果而必须存在有如获得多样性条件一样的可用策略的多样性。简而言之，简单的制度安排不足以应付一个复杂的世界。”[11]为此，文森特进一步提出了多中心体制是自治的结构基础，这是对阿什比思想的有效回应和深化。政治学家亨廷顿从传统向现代转型中讨论了政治秩序问题。他认为政治发展与经济发展是两个独立的问题。政治发展有其自身的逻辑，政治秩序是由政治制度与政治参与之间关系决定的。对此，他有清晰的阐述，他指出：“一个社会所达到的政治共同体水平反映着其政治制度和构成这种政治制度的社会势力之间的关系。所谓社会势力指的是种族、宗教、地域、经济或者社会地位等方面的集团。现代化在很大程度上会引起社会上各种势力的集聚化和多样化。比方说，血缘、种族和宗教性的集团会因职业、阶层和技术性集团的加入而壮大力量。另一方面，某种政治组织或政治秩序，为了维持秩序、解决争端，选拔领袖从而促进两个或两个以上社会势力得以形成共同体的一种安排。”[12]简而言之，现代化对政治制度和政治参与同时产生了冲击，政治秩序在于政治制度和政治参与之间的有效平衡。为了衡量政治的制度化水平，他提出了四类衡量标准，即适应性—刻板性、复杂性—简单性、自主性—从属性、内聚力—不团结。

亨廷顿的学生弗朗西斯·福山[13]对其理论进行了扩展，从更大的范围讨论了人类社会政治秩序的起源、演进、衰败与发展问题。福山对他的导师的政治秩序问题进行了回应，如果政治制度是重要的和必要的，那么它是否是理所当然的？对此，他给出了否定的答案。他认为：“政治制度是必要的，不能被视为理所当然。你‘叫政府让开’后，市场经济和富裕不会魔术般出现，它们得依赖背后的产权、法治、基本政治秩序。自由市场、充满活力的公民社会、自发的‘群众智慧’，都是良好民主制的重要组件，但不能替代强大且等级分明的政府。”[13]为此，福山对政治秩序的研究做了三项工作：一是总结构造政治秩序的政治制度的基本构成要件；二是考察这些构成要件在人类历史的不同阶段的起源与演进；三是重新思考现代政治制度在三者之间的平衡关系，以及可能面临的政治发展与政治衰败问题。对于现代民主制度的诞生，福山有清晰的描述。他认为，“斗转星移，部落社会逐渐发展出政治制度。首先是中央集权，在固定领土范围内实施有效的军事力量垄断——这就是我们所谓的国家。……日积月累，社会规则越来越正规化，变成书面法律，不再是习惯或非正式的传统。……最后，有些社会不仅迫使统治者遵守限制国家权力的书面法律，还责成他们向国会、议会和其他代表较多人口的机构负责”[13]。福山将这些制度概括为三种制度，即国家（the State）、法治（the Rule of Law）、负责制政府（Accountable Government）。在福山看来，政治发展与政治衰败的故事，大多与这三项制度有密切关系，这进一步推进了人类对于政治秩序的理解和认知。

经济学家代表了第二条路径，他们针对运行中的现实提供一种新的秩序解读，让人从“无序”中看到“有序”，通过理论和知识理解“无序”。亚当·斯密首次发现了“看不见的手”的原理。他认为追求私人利益的个人在竞争性市场之下可以实现公共利益，这为理解市场经济的运行机制和为市场经济的道德辩护奠定了基础。现代社会的经济秩序原理都可以归结为亚当·斯密，都是对亚当·斯密发现的进一步证明。在所有思考所谓资本主义制度的学者中，哈耶克是最深刻的。他对亚当·斯密的思想进行了秩序化，先后提出了“自发秩序”和“扩展秩序”的思想。对于秩序，哈耶克有清晰的定义。他指出：“所谓社会的秩序，在本质上便意味着个人的行动是由成功的预见所指导的，这即是说人们不仅可以有效地运用他们的知识，而且还能够极有信心地预见到他们能从其他人那里所获得的合作。”[14]对于这种秩序的形构，哈耶克进一步指出：“这样一种与环境相调适的秩序，显然不可能通过集中指挥的方式得到建构，因为关于这种环境的知识乃是由众多的个人分散掌握的。这种秩序只能产生于作为社会要素的个人间的相互调适以及他们对那些直接作用于他们的事件的回应的过程之中。这就是博兰尼所谓的自生自发形成的‘多元中心秩序’。”[14]为此，哈耶克提出了他关于秩序的最重要的论证，自发秩序是人类行动的结果而非人类自身设计的结果。这种秩序不同于组织的秩序或者统治的秩序，即“人类事务中的秩序乃是以一些人应当颁发命令、另一些人应当服从命令为必要条件”[14]。在其著作的最后，哈耶克提出了他对人类秩序的最终思考，即“人类合作的扩展秩序”（the Extended Order of Human Cooperation）。这一扩展秩序至少有三个基本特征：（1）这个秩序应该是“自发”的，而不是人为设计的。这也是哈耶克早期使用自然科学术语“自发秩序”来描述他所设想的秩序。为了实现自发秩序，必须通过产权的分立、通过竞争来实现合作。（2）这个秩序必须是“扩展的”，可以从家庭、小团体、部落、区域、国家扩展到全球，这也是哈耶克所设想的人类社会的终极理想。（3）为了实现合作的扩展秩序，“超个人的规则”必须得到尊重，这些规则具有一般性和抽象性特征，并且强调法律面前人人平等。对此，哈耶克有清晰阐述。他指出，“一般性法律与具体命令间最重要的区别就在于，指导一项特定行动的目标和知识，究竟是由权威者来把握，还是由该行动的实施者和权威者共同来把握”[14]。

此后的一些政治经济学家不满足于单独考虑政治秩序或经济秩序，而是遵循哈耶克的传统，思考人类社会一般性秩序的构造原理和运行逻辑，形成了一些对人类秩序理解的观点。在这些学者中，最重要的有两个：一个是布坎南，另一个是诺斯。布坎南[15]在《道德共同体、道德秩序还是道德无政府状态》一文中，从秩序的角度区分了人类社会构造的三种类型：（1）道德共同体。他指出：“道德共同体存在于一组认同为一个集体单位、一个共同体，而不认为他们是独立的人们中间。”（2）道德秩序。“当社会相互作用的参与者作为道德上有互惠联系的人彼此相待，但不持有对一个集团或共同体的共同忠诚感时，道德秩序便存在了。”（3）道德无政府状态。“当人们不把其他人看作是他们的道德共同体的成员，并且不接受道德秩序对行为的最低限度的要求时，道德无政府状态便存在于一个社会中了（如果这个社会仍然是一个社会的话）。”很显然，布坎南也认识到道德或规范在人类秩序中的作用，而有无规范，以及规范类型是区分不同社会秩序的重要标准。对此，他在后期有关宪法秩序的经济学与伦理学的讨论中作了更为清晰的阐述，并与哈耶克的秩序理论进行了对话。他指出：“哈耶克强调了道德秩序规范的文化演进过程，这些规范迥异于道德共同体的规范。他还令人信服地指出，某种在文化方面演进形成的规范是跃进到他所谓之‘伟大社会’的必要条件。在这种社会中，社会互动被扩大到包括那些并不具有描述道德共同体之遗传性集团身份的人。哈耶克强调，那些根据道德秩序规范行事的个人并不知道、也不理解这些规范的起源。”[16]很显然，布坎南所谓的道德秩序的规范与哈耶克的一般性、抽象性规则具有内在一致性。

应该说，对于秩序理论研究的一个突破性贡献是由诺斯和其合作伙伴做出的。诺斯及其合作者于2009年出版了《暴力与社会秩序：诠释有文字记载的人类历史的一个概念性框架》，他们试图从秩序的角度对人类社会的演进提供一个解释性框架。在人类秩序的概念性框架中，他们提出了三种秩序，即觅食秩序、权利限制秩序和权利开放秩序。对此，他们认为，“在整个人类历史中，出现过三种社会秩序。第一种是觅食秩序（Foraging Order），即以狩猎者——采集者团体为特征的小型社会群体。该书主要关注的是，在近1万年内出现的另两种社会秩序。权利限制秩序（the Limited Access Order）或称自然国家（Natural State）的社会，产生于第一次社会革命时期。在这个社会里，人际关系，特别是那些有权有势的人之间的人际关系，构成了社会组织的基础和个人互动的平台。自然国家对个人创建组织进行限制。而产生于第二次社会革命的权利开放秩序（Open Access Orders），人际关系仍然是重要的，但没有人际联系的各式人等——通常称为公民（Citizen）——在广阔的社会行为领域里互动，而无需确切地知道各自身份”[17]。诺斯等人的研究，从一个新的角度对社会秩序研究提供了思路，即社会秩序是“限制进入的”还是“开放进入的”；或者说，社会秩序是“封闭的”还是“开放的”。正是社会秩序在限制与开放之间的不同特征，导致了不同社会运行的差异性。很显然，诺斯等人对社会秩序的理想追求是社会秩序本身的开放进入和竞争；并且，政治领域和经济领域的开放与竞争同等重要，两者相互促进和协同发展。这也扩展了秩序研究的领域与范围。

除了毛寿龙教授及其团队之外，中国一些其他学者也开始从秩序的角度思考社会运行和公共管理逻辑。毛寿龙在应用秩序理论分析公共管理问题时，也对秩序理论进行了简要分类。他指出，“秩序涉及很多维度，一个是从个人秩序到公共秩序，一个是从原始秩序到扩展的秩序，一个是从封闭的秩序到开放的秩序;一个是只具有具体价值、具体规则和具体人格的秩序，一个是只具有抽象价值、抽象规则和抽象人格的秩序”[4]。显然，这些分类都体现了近代思想家和当代政治经济学家有关秩序理论的借鉴。国内其他学者对秩序的研究中，最典型的是张康之教授，他在思考人类社会的行政运行模式基础之上，发展了行政模式运行赖以为基础的社会秩序，他称之为共同体，不同共同体对应不同秩序。在《共同体的进化》一书中，张康之和张乾友提出了人类社会三种共同体组织模式，从秩序理论的角度看也是三种社会秩序的类型，即“关于人类社会的解读，可以从共同体的视角出发。……对共同体的把握，需要从社会整合机制、人的生活方式以及人的存在形态三个方面入手。家元共同体所拥有的是一种‘自然秩序’，族阈共同体在社会治理上所追求的是一种‘创制秩序’，而合作共同体将呈现给我们的是一种‘合作秩序’。家元共同体是一个集权的社会，族阈共同体则建构起了民主制度和民主的治理方式，而且民主的理念被贯穿到全部社会生活之中了”[18]。在张康之看来，人类社会目前主要是按照“自然秩序”和“创制秩序”运行，当前“创制秩序”本身存在问题，需要通过“合作秩序”来取代“创制秩序”实现人类秩序转型与变革。

秩序理论正在成为一个成熟的理论，它对理解人类社会自身运行提供了深刻的思想洞见。这些思想正在被越来越多的政治学家、经济学家和政治经济学家所接受、应用和发展。不过，秩序理论与公共管理的结合，还处于萌芽状态，正在等待对此感兴趣的研究者去开发。接下来，我们将提出一个从秩序理论思考公共管理的分析框架，为推进这一领域的研究进行一些初步尝试。

四、公共管理的秩序理论：一个统一框架

从秩序维度思考公共管理，建构公共管理的秩序理论，面临的最大挑战有两个。一个是如何定义公共管理的核心研究问题和议题，这是建构公共管理秩序理论的前提。原因很简单，任何秩序都是与人类自身的实践、互动和运行联系在一起的，秩序本身是对这个运行过程的规范。另一个是如何对复杂的秩序理论进行总结，使得秩序理论本身可操作化，这为秩序的一般理论与公共管理的具体情景相结合奠定了基础。而要解决这两个难题，就需要分别对公共管理自身的研究以及秩序理论的演进进行分析，然后寻找两者之间的契合点。这也正是本文前面两个部分的主旨所在，它为建构一个公共管理的秩序理论奠定了思想基础。事实上，公共管理与秩序理论的融合，本身体现了一种跨学科的思想。良好的融合一定是创造性融合，其融合一定会共同推进公共管理理论和秩序理论自身研究的发展。对于秩序理论而言，公共管理秩序理论的提出既是对秩序理论外部有效性的检验，也扩大了秩序理论的应用范围，更有可能发展出新的秩序理论。对于公共管理而言，公共管理秩序理论的提出可以从一个新的视角对公共管理原有的研究对象、研究视角和研究理论进行整合，为发展一个更为一般性的公共管理奠定思想基础。

秩序总是与一定情景相联系。公共管理的秩序理论可以先从构造公共管理的情景开始，然后讨论秩序理论可以为情景贡献什么。对于公共管理的情景，这涉及公共管理的研究对象，而研究对象本身存在争论，这在第一部分已经讨论过。对于公共管理的情景构造，可以借鉴西蒙的人工科学思想。西蒙[19]在《人工科学》一书中，提出了一个分析人造世界（artificial world）的方法，将人造系统或适应系统分为三个部分，即目的或目标、人造系统的性质和人造系统的工作环境，其中人造系统（Artificial System）是一个界面（Interface），它连接内部工作环境（Inner Environments）和外部工作环境（Outer Environments），通过目标、内部环境和外部环境我们可以理解系统的行为和绩效。事实上，西蒙的系统概念本身包含着秩序的思想，他是从系统的角度来理解秩序，并把秩序本身看作是一个复杂系统，这也是从动态意义上理解秩序。于是，一旦公共管理被称为一种人造系统的情景，其核心是由其目标确定的，即提供公共服务、解决公共问题、维持社会运行构成了公共管理的基本目标。公共管理本身是实现这个目标的过程，为了实现这个目标就需要构建良好的内部与外部环境，形成良好的秩序。对于公共管理本身的情景，我们可以用四个关键词来描述，即公共事务、公民、官员和组织，公共管理的秩序理论就是要在四者之间形成一个有序的模式。（见图1）

一旦公共管理的情景得以构造，公共管理秩序理论的第二步则是将秩序理论与情景相结合，提出适应公共管理情景的秩序设想。这可以通过两个路径展开：一个是将一般性秩序理论应用于具体公共管理情景之中，另一个是从公共管理情景中创造性地提出新的秩序理论。在实践中，这两个路径是相互协调和相互促进的。在本文的分析中，我们将重点讨论第一个方面的任务，即将一般性秩序理论与公共管理情景进行有机结合。对于将秩序理论与公共管理情景相结合，最大的挑战是对秩序理论的分类，以及寻找与公共管理情景相适应的秩序理论。通过对秩序理论思想家的回顾，我们发现所有的秩序理论研究者都需要回应五个核心问题：

图1 公共管理的秩序理论

秩序的类型是什么？这意味着我们的研究都需要建立一个秩序的分类学。例如，哈耶克将秩序分为统治秩序和扩展秩序（或自发秩序），诺斯将秩序分为权利限制秩序和权利开放秩序，亨廷顿将秩序分为政治秩序与政治衰败，布坎南将秩序分为道德共同体、道德秩序、道德无政府状态，毛寿龙将秩序分为原始秩序、扩展秩序、国家秩序、市场秩序和专业秩序等，张康之将秩序分为自然秩序、创制秩序和扩展秩序等。通过这些分析，所有研究者在对秩序进行分类时，通常都会考虑两个因素：一个是秩序适应的领域，另一个是秩序的机制。对于秩序的机制，这是下一个核心问题。

秩序的运行机制是什么？如果说秩序的类型是从静态的角度考虑秩序问题，那么秩序的运行机制则是从动态的角度考虑秩序问题，它的核心是回答什么样的方式可以达到所阐述的秩序。在对秩序的运行机制进行讨论中，组织逻辑和规则逻辑通常是衡量秩序实现的最重要方式。组织逻辑是以命令——控制来实现秩序，规则逻辑则是以人类行动而非意图设计来理解秩序。在这种秩序中，所有人遵循抽象规则是最根本的。诺斯则讨论了另一种机制对于秩序形成的影响，即通过开放与竞争在一定规则之下，可以形成良好的机制。

秩序的结果是什么？秩序的结果是秩序的静态和动态角度所实现的一种状态，可以用很多指标去衡量，如经济发展、政治稳定和人民生活幸福等。所有对秩序理论的思考，都离不开对秩序结果的分析，事实上秩序结果的比较本身是秩序选择的重要原因之一。例如，霍布斯在主张主权国家时，就将自然状态之下的结果与利维坦之下的结果进行了比较，正是秩序的结果为霍布斯理论提供了论证。亨廷顿提出政治秩序理论时，就指出政治秩序不同于经济秩序，政治秩序不一定与经济秩序有紧密联系，政治秩序有其内在自主性和独立性，政治秩序的衡量标准也不同于经济秩序的衡量标准。

秩序的规范性标准是什么？我们如何判断一种秩序是好的还是坏的？什么样的秩序是符合道德的？为什么一种秩序比另一种秩序优越？对于判断秩序的标准，最常见的是效率标准、权利标准和适应性标准。而对于不同秩序的辩护，则涉及秩序的认知哲学和道德哲学问题，也是实现秩序辩护的最深层次原因。例如，哈耶克既从知识论的角度为合作的扩展秩序进行了辩护，它可以充分地利用分散的知识，也从道德哲学的角度为合作的扩展秩序进行了辩护，它可以实现每一个人的自由，保护每一个人的创造性。

秩序的演进和变迁逻辑是什么？这涉及两个不同的问题。秩序的演进主要是对人类的秩序演进史进行解释，而秩序的变迁则带有规范性含义，它强调从一种秩序走向另一种秩序。在这一过程中，路径和手段很重要。例如，诺斯在讨论人类历史时，就是一种演进观点，它分析了人类历史上不同秩序的演进过程。但是在讨论秩序的转型和变迁时，他则讨论了如何从权利限制进入的秩序向权利开放进入的秩序转变的具体路径。福山对于政治秩序起源的分析，以及对于人类未来政治秩序蓝图的分析，同样兼具演进与变迁两个方面。

公共管理的秩序理论同样需要在公共管理情景之下思考秩序对于公共管理的影响。回答公共管理有哪些秩序？秩序是如何形成的？有什么样的结果？如何评价？秩序是如何演进的？变迁的路径是什么？只有对这些问题进行清晰回答，一个完整的公共管理秩序理论建立才有可能。当然，在对这些问题进行回答时，公共管理已有的理论和秩序理论同等重要，都需要借鉴，才可能形成自身的概念工具和理论模型。

由于篇幅的限制，本文不可能对上述所有问题一一进行回答。考虑秩序类型的重要性，我们将重点讨论第一个问题，即公共管理的秩序类型，并试图从秩序的角度与现有公共管理理论进行对话。公共管理的秩序类型本身是人类秩序的一个子系统，但是由于公共管理本身涉及公共权力，它会影响其他领域的秩序，这使得它在人类秩序谱系中处于十分重要的位置。因此，考虑公共管理的秩序类型，既需要考虑公共管理自身的秩序，又需要考虑人类社会大的秩序与公共管理秩序之间的互动关系，尤其是其他领域的秩序与公共管理秩序之间的关系，这涉及不同秩序之间互动关系模式，毛寿龙教授称之为秩序板块之间可能的冲突问题。

对于公共管理的秩序类型，可以从公共管理的情景视角进行分类。对于公共管理的情景，可以区分为两种类型：一种是公共管理的内部情景，它涉及自身管理；另一种是公共管理的外部情景，它涉及外部管理。对于内部情景，又可以区分为单个政府组织的情景和不同政府组织之间的情景。对于外部情景，可以区分为供给公共物品与服务的情景和供给规则与制度的情景。这样，公共管理的秩序类型就可以区分为政府内部秩序、政府之间秩序、公共物品与服务供给秩序、规则和制度供给秩序。对于这些秩序，又可以从竞争与合作、垄断与开放等角度进行分析，这样会形成公共管理的多样性秩序类型。

传统的公共管理研究者一般只考虑政府自身秩序，他们假定政府是公共物品或服务的唯一供给者，于是公共管理的问题就转变成为政府自身管理的问题。由于政府自身也会存在分工与专业化问题，于是就涉及政府横向分工和纵向分工。横向涉及不同政府部门，纵向涉及不同层级政府。在处理政府内部秩序和政府之间秩序中，统治秩序是最基本逻辑，官僚制是典型的组织形态，集权制度是主要制度安排，形成的秩序模式等级色彩十分浓厚。当然，按照这种秩序模式来从事公共管理，会产生很多问题。塔洛克[20]在分析作为统治秩序的官僚制时，就指出这种秩序面临着信息失真和无政府主义状态，并且会形成“管制陷阱”。对于政府自身的内部秩序构造，经济学家发明了两个词来概括，即雇佣制和行政发包制，以此来理解政府自身运行逻辑[21]。雇佣制和官僚制并不一定不好，行政发包制也不一定有优越性，关键是不同制度的适用情景和领域。周黎安和王娟就以清代海关为例，讨论了英国人赫德通过用雇佣制取代行政发包制而解决海关腐败问题的案例，这实际上是政府内部治理的秩序转型。此外，很多学者对垂直管理与属地管理优劣的讨论和模式选择，其实也是不同秩序模式的选择。很显然，从秩序的角度，可以进一步加深我们对政府自身内部和政府之间秩序构造的理解，厘清秩序转型与变迁的逻辑，探讨下一步改革的方向。

公共物品或服务供给而形成的秩序构成了公共管理的第二大类秩序。一旦从政府作为分析单位转向公共物品或服务作为分析单位，在这一情景下，公共管理的秩序问题就转化为多行动主体间的秩序问题。由于公共物品或服务规模的多样性，公民需求的多样性，这使得公共物品或服务的组织面临着更为复杂的情景。从图1可以看出，在这样的情景之下，公共管理的秩序需要实现公共物品或服务、公民个人偏好以及多种组织之间的有效配合。正是以公共物品或服务作为情景，通过对警察服务的分析，埃莉诺及其合作者提出了多中心秩序的观点，这是一种新的公共管理秩序类型。此后，埃莉诺将多中心秩序的思想应用于解决全球气候变暖问题。由于气候变暖等问题具有嵌套性等特征，她认为个人不必等待全球化同一协议达成之后才采取行动。多层次的和多行动者的气候变暖解决方案同样重要，个人、地方政府和国家可以先从自身采取行动。公共管理中网络治理的实质是用一种网络秩序来取代科层秩序和市场秩序，这也是公共物品或服务领域的秩序变革。

规则和制度的供给秩序构成了公共管理的第三类秩序。正是因为这一行动情景，使得公共管理秩序与其他领域的秩序之间形成了互动关系，这也是最复杂的公共管理秩序类型。一般而言，很多公共管理研究者不太重视这一领域的问题。由于涉及不同领域，涉及政府参与到不同领域的治理之中，这通常会涉及多个学科知识。对于这一领域的秩序，公共管理很多是在“管制”的语境之下进行研究，讨论管制的模式选择。对于经济领域的规则和制度的供给形成的秩序，通常是政治经济学研究的重点，它们会关注经济秩序背后的政治逻辑。例如，诺斯在讨论西方世界的兴起时，就将经济增长归结为产权制度保护形成的激励。这些理论也被用于对中国经济增长的解释，如钱颖一等学者提出维持市场的联邦主义作为解释中国经济增长的制度基础。这事实上是讨论政治秩序与经济秩序之间的互动，以及政治秩序对经济秩序的影响。

五、未来之路：秩序理论与秩序实践的共生演化

任何视角、理论和分析框架，其最终目的都是为了能够对现实产生影响。对于公共管理学科而言，这一点显得尤其关键和重要。公共管理的秩序理论是否有价值，其判断标准是能否使用这一理论对公共管理实践进行解释、诊断和设计，推进公共管理实践的进展，让公共管理实践造福人类。对于公共管理的秩序理论而言，解释意味着更好地理解公共管理实践中的秩序逻辑，诊断意味着对公共管理实践中秩序存在的问题及其原因进行分析，设计意味着为变革公共管理实践中秩序、实现新秩序取代旧秩序提供路径选择。

正如文森特·奥斯特罗姆所言，人类的实践具有人工制品的性质。我们要更好地理解实践，必须理解实践背后的设计逻辑。正是在这个意义上，公共管理的秩序理论是非常重要的，它提供了一套理解公共管理的秩序实践的概念工具。反过来，实践本身会对人类的设想进行检验和反馈。并非任何设想都会取得很好的效果，在很多情况下，完美的设计可能会产生非意图的后果。对于公共管理的秩序理论而言，我们也需要公共管理的秩序实践对秩序理论进行修正。当秩序理论所设想的情形发生时，这就形成了“正反馈”，我们可以强化已有的秩序理论，并且逐步将秩序理论上升为一种传统和文化，实现人类社会群体之间的“遗传”；而当秩序理论所设想情形没有发生时，这就形成了“负反馈”，它要求我们修正已有的秩序理论，并且重新进行实践，直到秩序实践与秩序理论实现有效契合。

偏好、实践、技术和观念等各方面的变化都会对公共管理的秩序实践构成挑战，这就要求公共管理的秩序实践进行适应性改革。在推动公共管理秩序实践的变革中，坎贝尔的“作为实验的改革”的方法论值得借鉴。我们不能够期望使用整体设计的理念对公共管理的秩序实践进行全面改革，而恰当的方法是将改革看作是一种“实验”，每一次实验之后都需要检验改革的效果，当改革取得效果之后，就可以对实验方案本身进行推广。当然，这只是一种理想的蓝图，现实中是一种混合模式。人类的公共管理秩序实践处于不断演化中，人类的公共管理秩序理论也在发展之中，无论是实践的改进，还是理论的发展，都是一个“过程”，没有终点，不可能“毕其功于一役”，人类的公共管理秩序实践没有“一劳永逸”的解决方案。良好和成功的公共管理秩序实践，一定是不断调适和演进的实践。

在公共管理秩序实践的演化中，我们也需要避免“秩序万能药”（Order Panacea）的思维范式，企图用一种秩序理论来解决人类所面临的多样化秩序实践。很显然，公共管理的秩序实践需要考虑公共物品服务的属性、当地民情与传统、国家政治法律制度环境等因素，并且需要给予当地民众和地方政府更多的自治权、选择权和试验权，才能够构建适合本地情景的良好公共管理秩序实践。一旦摈弃“秩序万能药”的思维范式，必然为“秩序多样性”打开空间和可能性。不同地区、不同领域、不同人群，选择不同的公共管理秩序实践，这本身是一种创新、学习、扩散、模仿和竞争的过程，在这一过程中，所有各个领域和各个层次的公共管理秩序实践都得以提升。多样性、竞争和演化不是一种负担，相反，它是人类的财富。在多样性秩序实践情景之下，公共管理的秩序实践和秩序理论实现了共生演化，实践和理论相互促进、协调发展并共同演进。在这一过程中，人类不仅收获了良好的公共管理秩序实践，而且提升了对公共管理秩序的理解和认知能力，并且有可能形成一种传统、习俗和文化，为人类良好的可持续的公共管理秩序实践奠定基础。在这一过程中，实践的努力和理论的思考同等重要。

六、结论

公共管理的秩序维度为分析和理解公共管理提供了一个新视角，它为我们整合多样化的公共管理研究提供了可能性，这也是加强秩序理论与公共管理研究对话并创造性融合的有益尝试。应该说，目前这在公共管理学术研究中仍然处于萌芽状态，还有待进一步发展。当然，从秩序维度与具体公共管理实践相结合看，这一维度创造了很多有生命力的洞见，也为我们更好地理解公共管理实践打开了一扇窗户。

那么，从理论上看，公共管理的秩序维度到底意味着什么？我们能否提供一套可操作化的概念工具和分析框架来帮助研究者从事秩序维度的分析呢？这就需要我们在理论上进行建构，系统性地提出公共管理的秩序维度的分析框架。为了实现这一目的，本文首先分别对公共管理的研究、秩序理论的研究进行了系统的回顾，试图为打通和连接两者之间关系奠定思想基础。对于公共管理的研究，本文主要是从研究对象、研究视角和研究理论进行了回顾，对公共管理这一一直面临“身份危机”的学科进行了概览性回顾。公共管理最前沿的理论都在尝试对不同研究对象和研究视角进行整合，提供更具有一般性的公共管理理论。对于秩序理论的研究，本文主要是对近代和当代政治经济学家有关秩序理论的思想进行了总结，主要按照政治秩序理论、经济秩序理论和人类社会秩序进行了回顾。不同学者都意识到秩序的重要性，并且使用了不同的词汇来对秩序进行描述，这也使得秩序理论本身的整合面临困难。

通过对秩序理论的回顾，我们发现秩序视角是一个能够有效整合结构与行动者、微观与宏观的分析角度，可以为公共管理研究提供新的视角。为此，本文提出以公共管理情景为基础，讨论秩序理论与公共管理情景整合的可能性，并且提出了公共管理秩序理论的五个构成要素，即秩序的类型、秩序的运行机制、秩序的结果、秩序的规范标准、秩序的演化与变迁。本文重点讨论了公共管理的秩序类型，并将公共管理的秩序类型划分为公共管理内部秩序和公共管理外部秩序，其中公共管理内部秩序主要包括政府秩序和政府间秩序，公共管理外部秩序包括公共物品服务供给秩序和规则与制度供给秩序。检验公共管理秩序理论有效性的关键是考察它对公共管理秩序实践的启示和借鉴意义，并且重点是这一视角能否为公共管理实践提供新的认知，实现新的改善。公共管理的未来之路，一定是公共管理的秩序实践与秩序理论的共生演化，需要遵循多样性的认知论和实验主义的方法论。人类的公共管理秩序实践，没有一劳永逸的解决方案，人类自身需要不断地进行探索和改革。公共管理的秩序维度还需要更多的研究者加入理论研究，需要更多的研究者从事经验研究。

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2016-12-28

国家自然科学基金项目（71633004）；中国人民大学专项经费项目（15XNL001）

李文钊，男，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所副教授，主要从事治理理论、政府改革、制度分析理论与方法研究。