邻避运动是否会提高民众的抗争意愿——基于全国民调数据的分析

王奎明，殷航

（上海交通大学中国城市治理研究院，上海200030）

邻避运动是否会提高民众的抗争意愿
——基于全国民调数据的分析

王奎明，殷航

（上海交通大学中国城市治理研究院，上海200030）

近年，我国发生了多起造成广泛社会影响的重大邻避运动。在此情况下，经历过重大邻避运动的城市民众的抗争意愿是否也会随之提高呢？基于全国民调数据的分析结果表明，与未发生邻避运动的城市相比，发生过邻避运动的城市的民众抗争意愿不升反降。通过进一步回归分析发现，地方政府环保绩效是造成这一差别的核心因素。由此，邻避运动的发生一定程度上有助于提高政府的环保绩效，降低民众的抗争意愿，进而实现政府与民众之间的良性互动。

邻避运动；抗争意愿；政府环保绩效；政府环保公信力

一、问题提出与文献回顾

2016年7月，江苏省连云港市爆发反对核废料处理项目的邻避事件，数万民众参与街头抗议，又一次将邻避问题推上风口浪尖。近年，全国由PX项目、垃圾焚烧项目等邻避设施引发的邻避事件不胜枚举，造成了广泛的社会影响。作为经济发展和社会进步的衍生品，邻避事件的频繁发生有其必然性：一方面，随着我国城市化进程的加快，基础公共服务设施承载量与人口数量之间的矛盾日益突出，为邻避运动的产生埋下了隐患；另一方面，随着市民社会的兴起，民众日益觉醒的权利意识也在不断与政府“决定—宣布—辩护”的传统封闭政策决策模式发生碰撞，成为邻避冲突爆发的导火索[1]。以上两大矛盾导致邻避事件逐年增加，并迫使地方政府终止或搁置了部分邻避项目。街头抗议已经成为民众表达利益诉求最为直接和有效的方式，“一闹就停”的抗议模式成为常态。

从研究范式角度而言，民众抗争意愿属于社会心理范式的范畴。该范式认为，集体行为的本质是非理性的情感行为，特别关注“认同”的重要性，认为社会问题本身并不必然引发集体行动，除非该问题被人们感知并被赋予民众认同的特殊意义。民众抗争意愿的高低与“认同”共识的达成密切相关。克兰德曼斯与奥格玛两位学者依据抗争意愿的高低将抗争行为划分为三个阶段：第一阶段为“一般行动待发阶段”，在这一阶段，人群尚未被卷入集体抗争活动；第二阶段为“特殊行动待发阶段”，此时，多数社会成员开始对处于初始阶段或进行中的集体抗争表现出兴趣；第三阶段则是“实际参与状态”，多数公众已经形成集体行动的共识，并且积极参与到抗争活动当中。

民众的抗争共识何以形成？布鲁默用人与人之间的符号互动过程来解释民众抗争共识的形成机制，具体来讲包括集体磨合、集体兴奋和社会感染的循环反应过程[1]。格尔则提出了“相对剥夺感”的概念，他认为当人们感知的剥夺感越强，抗争意愿也就越强烈，参与集体抗争行为的可能性就越大，这是一种“挫折—反抗机制”[2]。抗争共识的形成同样离不开组织结构因素，笔者比较认同斯梅尔塞的六因素论：有利于社会运动产生的结构性诱因，由社会结构衍生出来的怨恨、剥夺感或压迫感，概化信念的产生，触发社会运动的事件，有效的社会动员，社会控制能力的下降。

回到我国现实层面，笔者认为，经历过邻避抗争的民众其形成抗争共识的几项基础性、现实性共识已经存在。

首先，对“相对剥夺感”的强烈感受。民众普遍认为“伴随着阶层地位的不平等，邻避设施的修建也带来了一种完全不同的分配逻辑”[3]。其次，邻避型街头抗议的合法性有所提高。党和政府对环境问题愈加重视，先后提出了“科学发展观”“美丽中国”等一系列重大发展理念，有关环境保护的相关法规也在不断完善。再次，街头抗议已经成为民众实现抗争诉求最直接、最有效的方式。激烈的街头抗议可以引发相关部门的关注并明确表态，短时间内便能使邻避项目停建或者搬迁，已有抗争经验也是民众组织参与街头抗议活动的最直接动力。最后，是民众的自发性参与。虽然我国集体抗议活动的重要特点就是“有动员，无组织”，但民众明显具有自发参与的积极性，这一点已被多次邻避事件所验证。

综上所述，当前国内民众在邻避问题上的抗争共识的基础已基本形成。那么，相应的抗争共识是否也随之产生？民众在抗争方式上，是否更倾向于组织化抗争？曾发生过大规模邻避运动的城市，其民众参与街头抗议的意愿是否明显高于未发生过邻避运动城市的民众？同时，哪些因素直接影响公众参与街头抗议的意愿度？本项研究将借助全国民调数据，通过对比分析，探究以上问题。

二、研究设计

（一）数据来源

上海交通大学民意与舆情调查研究中心于2015年4—5月采用国际先进的计算机辅助电话问卷调查系统（CATI），以“中国城市居民环保态度与行为指数”为测评框架，对中国35个主要城市的居民进行了随机抽样和问卷调查。本次调研按每个城市100个成功样本抽取，共随机抽取3523个成功样本，具体见表1。

（二）研究设计

本项研究是借助民调数据的对比研究，调研城市包括两部分：一部分是近年曾发生过邻避事件的城市（以下简称“已发生城市”），包括北京等9座城市；另一部分是未发生过邻避事件的26座城市（以下简称“未发生城市”），具体见表1、表2。

上述9座城市均发生过重大邻避事件，这些邻避事件具有两个鲜明的特点：一是邻避设施为污染类设施（如垃圾焚烧/填埋设施）或者风险集聚类设施（核电站/石化产业）等被公认具有明显外部性的设施；二是发生了大规模的邻避抗争活动，并引起所在城市居民的广泛关注和参与，成为当时全国的热点议题。

表2 发生过邻避事件的城市及案例

三、民众抗争意愿的比较分析

（一）民众抗争意愿的描述性分析

目前，我国邻避运动呈现出单周期高潮性的抗争模式。所谓单周期，是指民众的多轮抗争集中于一个较短时期，这主要是由政府的维稳态势决定的。民众的抗争过程可划分为两个阶段：一是关于采取何种方式抵制邻避设施的初次邻避行为选择；二是在抵制活动受挫的情况下，是否继续参与后继邻避行为选择。由此，本次调查有针对性地设计了两个问题：一是，“若政府计划在您的小区附近建设可能带来污染的设施，如化工厂、垃圾焚烧厂等，您会怎么做”？二是，“如果您采取的抗争措施或者看到别人采取的抗争措施没效果时，您最可能会怎样”？具体数据见表3、表4。

表3 民众初次抗争意愿度与抗争方式选择

表4 民众持续抗争意愿度

从民众的初次抗争意愿和抗争方式来看，与笔者的预想结果存在很大差别，“已发生城市”民众的抗争意愿并未显著高于“未发生城市”。具体来讲，“已发生城市”民众选择参与抗争的比例为69.3%，“未发生城市”的比例为74.2%，后者反而高了4.9个百分点。从抗争方式来看，“已发生城市”选择联合抗争的民众比例为60.7%，“未发生城市”的比例为66.8%，后者又高于前者6.1个百分点。从持续抗争意愿度来看，“已发生城市”民众持续抗争的比例为51.8%，同样比“未发生城市”低了2.7个百分点。从初次抗争意愿度和持续抗争意愿度两个方面来看，“已发生城市”均低于“未发生城市”。

需要特别指出的是，本项研究选取的发生过重大邻避运动的9座城市其2015年的人均GDP为16069.5美元/人，高于其余26个城市的12646.9美元/人[4]，9座城市民众的环保意识和权利意识也更为强烈，而邻避运动主要发生在经济水平较高的城市也恰恰证明了这一点。但从上述数据来看，经历过邻避抗争后民众的抗争意愿却相对偏低，这与笔者之前的研究预期存在较大差别。直观的描述性统计分析结果表明，邻避事件的发生不但没有提高反而降低了民众的抗争意愿。

（二）民众抗争意愿的相关性分析

从直观分析角度发现，邻避事件实际上降低了民众的抗争意愿。下面笔者将进一步通过列联分析检验上述观测结果是否成立，即重大邻避运动的发生与民众的抗争意愿之间是否存在相关性，具体结果见表5、表6。

笔者首先对“是否发生过重大邻避运动”与“民众的初次抗争意愿度与抗争方式选择”进行列联分析，发现Sig=0.009＜0.05，即显著相关。从观测值与期望值的差别来看，“已发生城市”民众抗争意愿的期望值明显高于观测值，而“未发生城市”民众抗争意愿的期望值则明显低于观测值。由此可见，重大邻避事件的发生确实降低了民众的抗争意愿，这也印证了前文的分析结果。接下来将“是否发生过重大邻避运动”与“民众持续抗争意愿度”进行列联分析，发现Sig=0.307＞0.05，即二者间不存在显著相关性。这一结果也验证了我国邻避运动为“单周期高潮式“的抗争模式。

表5 “是否发生重大邻避运动”与“初次抗争意愿”的列联分析

表6 “是否发生重大邻避运动”与“持续抗争意愿”的列联分析

基于以上分析结果的一致性可以发现，重大邻避事件不但没有提高反而降低了民众的抗争意愿。

四、民众抗争意愿影响因素的比较分析

笔者进一步对影响民众参与邻避抗争意愿的因素进行了归纳总结，总体而言，主要包括政府类因素和环保意识类因素，下面将对各项因素的具体影响进行分析。

（一）政府类因素

1.地方政府环保公信力

在邻避运动的诸多影响因素中，政府公信力被认为是政府层面的首要影响因素[5]。在复杂的多主体邻避政策博弈中，政府公信力始终是民众与政府之间的博弈焦点[6]。然而，改革开放30多年长期实行“唯GDP至上论”导致政府的公共服务职能逐渐被弱化甚至忽视[7]，使得政府公信力不断受到质疑，并对邻避政策的推行带来了负面影响。在城市化高速推进、邻避设施大量出现的背景下，地方政府在环保方面的公信力便成为民众与政府达成共识的短板。那么，民众对于地方政府环保公信力的评价到底是怎样的？

如表7所示，民众对地方政府治理环境污染的信心整体上还是比较高的，且“已发生城市”与“未发生城市”的差别仅有0.3个百分点，可以说二者的满意度基本一致。

表7 民众对“地方政府环保公信力”的比较分析

2.地方政府环保信息公开度

政府对环保信息的公开度被认为是邻避运动的核心影响因素[8]，政府的信息公开度主要涉及政府决策过程的透明度问题，即民众是否被排斥或者限制在政府决策过程之外。就我国的现实情况而言，目前地方政府的决策模式仍处于传统的封闭性决策模式阶段。虽然近年我国政府环保政策的制定过程日益强调科学性，越来越重视环保领域专家学者的参与，但普通民众的参与依然受到诸多限制，而普通民众的有效参与才是邻避运动得以有效规避的基础。另外，客观来讲邻避设施的潜在危害性使得民众难免心存顾虑，而这种顾虑也确实存在其合理之处，正如有学者指出：“将环境决策交给专家并非意味着决策过程是客观和中立的，实际上仅仅体现了这些专家的意见而已。”[9]所以政府必须提高信息公开度，充分保证民众的知情权。

从表8数据来看，两类城市民众对于政府环保信息公开的满意度均不高，徘徊在50%左右，但是“已发生城市”比“未发生城市”略高了4.8个百分点。

表8 民众对于“地方政府环保信息公开”满意度比较

3.地方政府环保绩效

民众对邻避设施的支持程度以及是否采取集体行动，与政府的环保治理绩效直接相关。这一点是基于理性选择理论的推论，强调民众更倾向于从政府部门中获得利益，即政府的政策执行结果和服务效果的传递。我国目前环境政策的决策过程依然遵循传统决策模式，导致民众处于信息不对称的弱势地位，这一点对政策的合理性造成了巨大冲击，在一定程度上也直接强化了民众的“邻避情结”。近年，随着政府观念的转变，科学发展模式开始取代传统的发展模式，环境保护工作已经成为地方各级政府的重要工作，相关财政投入也不断加大，但政府的环保政绩是否能缓和民众的抗争情绪呢？

由表9可知，民众对“地方政府治理环境污染”的满意度整体还是比较高的，两类城市均超过60%，“已发生城市”比“未发生城市”同样高出4个百分点。

表9 民众对于“地方政府环保绩效”满意度比较

从以上三个政府方面因素的描述性统计结果来看，“已发生城市”的民众的满意度均高于“未发生城市”。由于“已发生城市”的平均经济水平相对较高，政府在公共服务方面特别是环保方面有着更为丰富的资源，民众的满意度也应该相应较高。但是从绝对比例来看，在经历重大邻避运动之后，“已发生城市”民众对于政府环保工作的满意度依然保持较高的水平，笔者认为可能的解释有两种：首先，我国的邻避运动是一种“就事论事”式的群体性事件，事件结束后并未影响民众对于政府工作的整体评价；其次，我国重大邻避运动在经历了激烈的街头抗议之后，政府在倒逼之下选择与民众进行沟通，相关信息也更加公开，决策过程也更为透明、高效，这在无形之中也提高了民众对政府工作的满意度。

（二）环境类因素

1.环保意识

邻避运动本身也可以视作民众环保意识和民主意识日益提高的产物。正如有学者所言：“民众不断上升的公共环保意识、道德、恐惧和伦理等问题都是邻避运动产生的多样化和广泛化的原因。”[5]而这种“邻避态度的发展本身不需要依赖于任何行政层面、技术层面或者是经济层面的理性知识，仅仅是转化为了一种情绪性的反应和表达”[10]。所以，民众的环保意识是影响民众邻避情结非常重要的因素。

本次调查设计的问题是“让民众对于污染程度进行评定”。如表10所示，民众的环保意识普遍较高，超过50%的民众认为环境污染已达到比较严重的程度，而且在这一点上“已发生城市”与“未发生城市”民众的认知基本上是一致的。

表10 民众对于“环境污染程度”认知度比较

2.环境风险感知

邻避设施作为基础公共服务设施中的重要组成部分，之所以遭受“邻避”的污名化，主要是因为其存在潜在风险。邻避设施的潜在风险可分为技术风险与感知风险。感知风险主要是一种心理认知，是民众的风险认知的核心[11]，也就是民众心中的“怕”。“怕”作为人的本能又很容易被夸大，这在邻避运动中尤其如此。另外，邻避设施的专业知识和信息往往掌握在少数社会群体手中，加之风险解释本质上是一个视角问题[12]，因此不同群体对邻避设施潜在风险的理解也不尽相同，民众对风险的反应很容易被个体化。如此一来，民众个体对于风险反应的简单加总就构成了社会整体反应[13]，民众的“怕”就会被无限放大，这也是抗议活动频繁出现的重要原因。

本次调查设计的问题是“民众认为现在的环境污染对于其身体伤害程度如何”。如表11所示，近50%的民众认为，当地环境污染对其身体伤害比较大。同样，在这一点上“已发生城市”与“未发生城市”的民众态度也基本上一致。

表11 民众对于“环境风险感知”认知度比较

从对环境类两个变量的分析结果来看，主要有两点发现：首先，民众环保意识的总体水平比较高，对环境污染风险的感知度也比较高；其次，“已发生城市”与“未发生城市”的民众在上述两方面的态度基本一致，说明我国民众的环保意识已经成为其日常生活观念的重要组成部分，并且是全民性共识，在自媒体时代重大邻避事件对民众环保意识的强化并非是局部性的。

五、多因素的回归分析

上述政府类和环境类中的多个因素对民众抗争意愿存在何种影响？特别是“已发生城市”与“未发生城市”民众抗争意愿又有怎样的差别？本项研究以“民众是否选择抗争”为因变量，并使用SPSS21.0进行Logistic回归分析。为了更为清晰地探寻哪些因素对于民众的抗争意愿存在显著影响，本文通过向前进入法，对以上各项潜在影响因素进行自动筛选。

从表12、表13的回归结果来看，在“已发生城市”多项因素中仅有“地方政府环保绩效”与民众的抗争意愿表现出显著相关性，而且政府环保绩效的提升，有助于降低公众的抵制意愿；另外“环保类因素”与“民众个体特征”均表现出显著相关性。在“未发生城市”，则是“地方政府的环保公信力”与民众的抗争意愿表现出显著相关性。另外，个体特征中“时事关注程度”和“学历”也对民众抗争意愿存在不同程度的影响。其中“地方政府环保公信力”和“时事关注程度”的影响是正效应，而“学历”的影响为负效应。

回到关键问题，为什么“已发生城市”比“未发生城市”民众的抗争意愿更低呢？笔者认为可能的解释是：在“已发生城市”，随着邻避事件热度消退，多数与邻避设施缺乏直接利益关联的群体不再关注这一议题，并逐渐退出集体行动，而仅存的核心利益相关群体的关注焦点也重新回到地方政府对邻避设施的搬离或者是外部性的治理方面。加之，在发生了激烈的邻避运动后，政府往往能够迅速对民意做出积极回应，其治理绩效自然大幅提升。另外，从长期来看，“已发生城市”的政府在类似议题上更加注重与民众的沟通，能够充分听取民意，相关制度也更加完善。所以，社会整体抗争意愿下降，影响民众抗争意愿的关键因素也就集中到地方政府环保绩效上。

由于近年邻避事件大量出现，对于邻避设施本身的潜在风险的担忧已成为民众共识，所以在“未发生城市”，民众对邻避问题的关注更多集中在邻避政策合法性和地方政府公信力两个方面。同时，由于邻避政策议题相对敏感更具煽动性，故能够吸引大量社会成员的关注，并使其成为偏好动员的潜在对象。这主要表现为社会公众整体的抵制倾向高涨，地方政府环保公信力、受访者的时事关注程度就成为邻避行为的主要影响因素。

表12 “已发生城市”的变量分析

表13 “未发生城市”的变量分析

六、结语

通过对发生过邻避事件和未发生邻避事件的城市居民抗争意愿的比较分析，笔者研究发现，重大邻避事件的发生不但没有提高反而降低了民众的抗争意愿。而政府的环保绩效则是其中的关键影响因素。实际情况表明，政府为提升环保绩效所做出的努力分别从制度和现实两方面降低了公众的抵制意愿。在制度层面，随着环保工作的推进、相关政策法规的完善、决策过程的透明化与开放程度的增加，邻避政策博弈中的信息不对称程度也随之降低。以上措施无疑为公众提供了制度化、规范化的意见表达渠道，这在一定程度上降低了公众通过街头抗议等非制度化渠道表达意见的倾向。在现实层面，随着政府对环保工作的重视与当地环境质量的改善，以及政府在环保领域的公信力提升，民众对邻避设施的抵制情绪自然随之下降。随着政社双方在邻避冲突中不断地磨合，不论是政府的处突能力还是公众的协商水平均有所提升，使得邻避政策博弈从“多输”的非制度化抗议转向相对温和的制度化协商。

从社会转型的角度来看，邻避运动是社会进步的必然衍生品。其产生不仅具有必然性，而且对推动社会发展也起到一定的积极作用。貌似激烈的街头抗议活动不仅是民众压力与怨气的“出气阀”，而且在客观上也推动了政府主动提升自身的环保绩效、改变既有政策决策模式、增强应急和处突的能力，并在一定程度上为政社之间的良性互动创造了条件。正如齐美尔所言：“一定程度的不一致、内部分歧和外部争论，恰恰是最终将群体连接在一起的有机联系因素”，“在明显存在着社会各部分和各等级划分的结构中，对抗所具有的积极整合作用就表现出来了。”[14]所以，从政府管理角度而言，不应将民众抗争视为洪水猛兽，而应着力寻找“积极整合”的突破口。

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编辑：嵩阳

陈曲

D035

A

1007-905X（2017）02-0066-07

2016-11-09

上海交通大学民意与舆情调查研究中心项目

王奎明，男，管理学博士，上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院助理研究员，主要从事邻避运动研究。