我国对外直接投资的实施路径与制度保障

2017-04-28李雪松彭哲远高艳

河南社会科学 2017年2期

关键词：存量企业

李雪松，彭哲远，高艳

（1.武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430072；2.武汉大学水研究院，湖北武汉430072）

我国对外直接投资的实施路径与制度保障

李雪松1，2，彭哲远1，高艳1

（1.武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430072；2.武汉大学水研究院，湖北武汉430072）

一、引言

供给侧结构性改革是当前我国提高宏观调控效率、促进产业结构转型升级和稳定经济增长的重大战略。供给侧结构性改革，旨在从产业、技术、改革和投资等四个方面调整经济结构[1]，不仅要着力于国内企业的“三去一降一补”，还要与“一带一路”战略协调配合，鼓励国内企业“走出去”，推进对外直接投资（FDI）。

对外直接投资与供给侧结构性改革在实施目标、作用和效果上具有高度一致性，它有利于供给侧改革的推进与目标的实现。在供给侧结构性改革的背景下，大力促进我国对外直接投资意义重大。首先，对外直接投资可以促进产业结构优化。通过对外直接投资来推进国际产能合作，支持过剩产能产业“走出去”的政策，促进消化过剩产能（陈岩，2015[2]；肖文，等，2016[3]；丁学东，2015[4]），可将具有比较优势的传统产业顺利退出本国市场，节约生产要素，为产业结构的转型升级创造条件。其次，对外直接投资可以促进技术溢出效应。根据技术创新产业升级理论（Kanter Will&Toland，1993）[5]，随着发展中国家经济的发展，对外直接投资的重点将逐渐转向高科技领域，从而获得更先进的技术（陈岩，2011[6]；李梅，等，2011[7]；沙文兵，2014[8]）。再次，对外直接投资可以扩大改革开放的空间，使优势产业成为带动经济增长的新动力，例如发挥高铁、工程施工等产业较强的比较优势，实现世界范围的产业布局，开拓基础设施建设更广阔的全球市场。

我国从1978年的改革开放和1979年提出“出国办企业”开始，企业纷纷走出国门进行对外直接投资。进入21世纪以来，我国对外直接投资持续高速增长，即使是在2008年发生全球金融危机的背景下，对外直接投资也保持着1.1%的增速[9]。截止到2015年年末，我国对外直接投资的流量位居世界第二位，投资区域分布在全球188个国家和地区[10]。但是也应该看到，我国的对外直接投资还面临着一系列体制机制问题，如政府过度干预导致对外投资企业经营效率低下，严重的政治、法律以及文化冲突等风险时刻存在，投资保护制度不健全的难题尚未解决等。因此，选择合适的实施路径，构建完善的对外直接投资的制度保障体系显得尤为必要。

二、当前我国对外直接投资的现状与特征

（一）对外直接投资的步伐不断加快

自2001年“十五”计划提出实施“走出去”战略以来，我国充分发挥比较优势，鼓励有竞争优势的企业开展境外贸易，利用国外先进的智力资源，实现跨国经营发展。从2002年以来，我国对外直接投资流量实现连续13年正增长，在全球的位次稳步上升。2015年，中国对外直接投资流量是2002年的54倍，同比增长18.3%，高于全球增幅，首次位居全球第二位，并超过同期吸引外资水平，首次实现双向直接投资项下的资本净输出[11]。这其中，对“一带一路”相关国家的投资流量189.3亿美元，是对全球投资增幅的2倍，占当年流量总额的13%，充分体现了“一带一路”战略的实施效果。同时，对外直接投资存量也不断增大，2014年首次迈进全球前十。

（二）对外直接投资的区域广泛但分布相对集中

截至2015年年底，我国在国（境）外共设立对外直接投资企业3.08万家，分布在六大洲的188个国家（地区），占全球国家（地区）总数的80.7%。但同时，正如图1所示，我国对外直接投资分布的国家（地区）又相对集中，不管是对外直接投资流量还是存量，70%以上的集中分布在亚洲。

图1 2015年年末中国对外投资存量和流量地区分布情况

在投资区域的类型上，如图2所示，2015年我国在发展中经济体的直接投资存量为9208.87亿美元，占当年总存量的83.9%（其中中国香港①6568.55亿美元，占发展中经济体投资存量的71.3%）；在发达经济体的直接投资存量为1536.52亿美元，占当年总存量的14%（其中欧盟644.6亿美元，占发达经济体投资存量的41.9%）；在转型经济体②的直接投资存量为233.21亿美元，占存量总额的2.1%。

图2 2015年年末中国对经济体直接投资存量构成

如表1所示，在投资区域中，2015年我国对外直接投资存量的84.8%集中在中国香港、开曼群岛、英属维尔京群岛等10个地区，投资共计9313.27亿美元。相比于美国对外直接投资额中投向离岸金融中心的资本仅占9%的份额，我国对外直接投资过于集中于离岸金融中心，表现反常。这一现象有可能是由于我国普遍存在着诸如对知识产权保护的缺失、高强度的政府管制等现象，导致企业通过在如中国香港、开曼群岛、英属维尔京群岛等“避税天堂”对外直接投资进行制度规避及制度套利。

表1 2015年年末中国对外直接投资存量前十位的地区

（三）对外直接投资的行业广泛且分布相对集中

根据商务部发布的《中国对外直接投资统计公报》显示，截至2015年年末，我国对外直接投资覆盖了国民经济所有行业类别，但主要集中在四个行业。其中租赁和商务服务业以4095.7亿美元高踞榜首，占对外直接投资存量的37.3%；金融业为1596.6亿美元，占14.5%；采矿业为1423.8亿美元，占13%；批发和零售业为1219.4亿美元，占11.1%。从三次产业来看，截止到2015年年末，我国对外直接投资存量的75.2%分布在第三产业，为8261.9亿美元；第二产业2630.5亿美元，占中国对外直接投资存量的24%；第一产业仅为86.2亿美元，占0.8%。

另外，我国对各个国家（地区）直接投资的行业分布高度集中。其中，亚洲地区直接投资最高的是租赁与商务服务业，投资存量为3313.1亿美元，占总存量的43.1%；非洲地区较高的是采矿业和建筑业，投资存量分别为95.4和95.1亿美元，分别占总存量的27.5%和27.4%；欧洲地区最高的是采矿业，投资存量为241.9亿美元，占总存量的28.9%；南美洲地区最高的是租赁与商务服务业，投资存量为602.5亿美元，占总存量的47.7%；北美洲地区较高的是制造业和金融业，投资存量分别为121.9和121.7亿美元，分别占总存量的23.4%和23.3%；大洋洲地区最高的是采矿业，投资存量为185.7亿美元，占总存量的57.9%。

（四）对外直接投资主体存在较大的差异

2015年，地方企业对外非金融类直接投资流量达936亿美元，同比增长71%，占全国非金融类流量的77%，是2015年中国对外直接投资的主要力量。其中，如图3所示，东部地区798.2亿美元，占地方投资流量的85.2%；西部地区74.5亿美元，占8%；中部地区63.3亿美元，占6.8%。

图3 2015年对外直接投资主体区域分布情况

广东是我国对外直接投资存量最大的省份，其次为上海，以后依次为北京、山东、江苏、浙江、辽宁、天津、福建、湖南等。（见表2）

表2 2015年年末对外直接投资存量前十位的省级区域

三、我国对外直接投资面临的问题与制度障碍

（一）面临的问题

1.对外直接投资的水平不高，缺乏效率和市场竞争力

从宏观方面分析，虽然我国对外直接投资一直保持着强劲的增长势头，但由于起步较晚，仍与发达国家存在一定的差距，特别是对外直接投资存量还比较落后，仅位居世界第八，只相当于英国的56%和美国的14%，与我国经济总体情况不匹配。从微观层面分析，对外投资通常是固定成本高、投资周期长、沉没成本风险高的项目，需要以大规模投资为背景进行支持。而从过往的经验来看，我国企业对外投资并未形成系统的风险控制体系，对外投资决策不够合理科学。

目前在我国，国有或国有控股企业仍然是对外投资的主力军，它们的投资行为受到国家战略和政策影响较大，造成投资经营效率不高、融资渠道较为单一、市场活力不够。民营企业虽具有较强的市场活力，但规模较小，资金的缺乏导致投资范围狭窄，风险应对能力差。此外，核心技术是企业进行海外竞争最主要的动力，但我国企业普遍欠缺关键的专利技术，导致产品附加值低、企业竞争力差。目前我国对外直接投资企业的技术对外依存度超过50%，复制技术型研发或者组装生产成为主流[12]。尽管以华为、中兴为代表的企业非常注重研发和创新，也具有领先的专利技术，但总体上我国的企业仍依赖低成本优势进行海外投资，就连家电这样具有比较优势的行业，其高档产品也需要引进核心技术。

2.对外直接投资的区域不均衡，产业结构不合理

从区域结构上来看，虽然我国2.02万家境内投资者的对外直接投资遍布全球188个国家和地区，但有近75%集中在亚洲，近84%集中在发展中国家，其中对中国香港的投资超过60%。这样集中分布的区域失衡结构，不但无法充分引进国外先进的技术和管理水平、促进产业结构的升级优化，还会加大投资风险。以我国对外直接投资存量较大的泰国为例，泰国英拉政府上台以后，中泰合作建设泰国高速铁路系统项目。然而，2014年5月英拉政府遭遇政变，这一项目也陷入僵局，造成国内相关企业及部门极大的经济损失。从产业结构上看，尽管我国对外直接投资涵盖了国民经济所有行业类别，但各产业发展步调相差较大，对外直接投资的产业比例严重失衡，增加了投资风险。例如，西洋集团以3000多万欧元投资朝鲜的铁矿业，但未提前对市场进行可行性分析以及未考虑朝鲜的政治风险，被朝鲜单方面撕毁合同，至今投资款尚未追回（胡苏敏，2013）。

3.跨国经营专业服务机构与人才缺乏

我国对外大规模投资从21世纪初才开始，起步较晚，导致国内跨国经营专业服务机构与人才严重不足。一方面因为对外投资涉及的专业知识较为烦杂，中介机构无论是数量还是质量都积累不足，很难承接跨国投资的专业项目，如国内尚无能与汇丰等比肩的投资银行，尚无能与国际四大会计师事务所比肩的国内会计师事务所，但若聘请国际专业中介服务机构，又必须面临高价收费，对企业相当不利。另一方面，跨国投资储备人才既需要非常熟悉国际金融市场，又需要了解东道国的文化、经济、法律等基本情况，而我国对外投资的管理人员一般为企业内的员工，缺少国际投资知识与经验。跨国经营专业服务机构与人才不足成为制约我国对外直接投资的重要因素。

（二）存在的制度障碍

1.政府不合理干预，投资制度不完善

随着我国对外直接投资规模的逐步增大，尚不完善的法律法规体系，执法部门监管不够、项目审批又过于严格等问题也逐渐暴露。一是我国对外直接投资监管体系尚未健全，对企业监管力度不够，大量资金通过非正常投资渠道严重外流。二是我国对外直接投资的审核步骤陈旧复杂，漫长的审核周期造成的严重问题是错过有价值的海外投资机会，而严格的外汇管制也制约着企业对外投资和生产规模的扩大。同时，民营企业进行对外投资融资时，国内商业银行出于风险考量一般会比较谨慎，而向我国专业的境外投资支持单位融资，又必须获得国家发改委的审核通过。三是我国对外直接投资的服务环境较差，政府未能提供及时准确的风险评估帮助企业应对错综复杂的国际环境，导致企业对外投资的风险大大增加。四是现有的投资管理体制不合理，阻碍了企业间的交流和合作，导致内部竞争加剧，弱化竞争实力，甚至破坏市场的有序竞争。我国的南车、北车公司在巴西高铁竞标中出现的夺标事件[15]就是一个恶意竞争的典型（李卫，2015）。

2.资本市场发育不够完善

我国资本市场尚未完善，苛刻的融资条件、烦杂的手续使得企业上市融资相对困难，而利用对外直接投资便可以在较为宽松的融资条件下获取资金。由于与我国香港、维尔京群岛、开曼群岛等避税天堂的税负差异导致大量国内资本的非正常流出，产生资本外逃风险。这也是我国对外直接投资的区域结构不合理、对外投资大量集中于避税天堂的关键原因。投向中国香港、维尔京群岛、开曼群岛这三大离岸金融中心的资本不仅仅是出于避税目的，更是通过离岸中心以外资形式重回境内以享受我国为吸引外资而开出的“超国民待遇”（王书杰，2016），即外资企业的税负优惠待遇，给了企业规避制度和套利的机会，虚高了我国对外直接投资和我国外商投资的水平。

3.政府的政治外交辅助不足

在全球化时代，经济活动越来越多地受到政治关系和外交活动的影响。一般来说，如果有稳定的政治关系和良好的外交活动，双边国家的对外直接投资可以得到有效的维护和促进（张建红，等，2012）。但是，我国目前在商业外交领域还存在诸多不足。一方面是没有能够推行在更多行业和领域推动海外投资保护和促进制度形成、没有签订推行产业开放和自由化的投资协定，特别是没有同美国签订BIT协定，中美双边投资保障制度建设进展缓慢。另一方面是由于政府更重视进口和外资引进的相关商业外交活动，高层互访对海外直接投资及市场调节的促进作用没有发挥出来（姜亚鹏，2011）。此外，我国的对外直接投资有很大一部分落在亚非等政治体制尚未完善的发展中国家和地区，对外投资极易成为东道国国内政治斗争的牺牲品。

四、促进我国对外直接投资的实施路径

（一）优化投资的主体结构，加大国有企业改革力度，支持民营企业对外直接投资

我国企业“走出去”参与激烈的国际市场竞争，必须具备相当的规模和较强的国际竞争力。因此，要保障和促进我国对外直接投资的稳定发展，必须采取产业集群与企业集群的形式，以大企业为主体，各类企业分工合作，共同进入对外直接投资的国际市场。一方面，完善现代企业制度，加大国有企业改革力度。国有企业的对外投资往往承担了更多的国家意志，因此经常为了配合国家的宏观政策而被事实上“架空”，无法实现经营利润的最大化，而由于所有者缺位导致的海外投资约束与监管力度也比较弱。因此，应当借鉴欧美企业跨国经营经验，依照市场经济要求规范完善现代企业制度，弱化政府干预，改革政府补贴机制，强化风险意识，健全内部激励机制和约束机制，提高国有企业开展跨国经营的国际竞争力（李述晟，2013）。另一方面，加大支持民营企业对外投资的力度。面对越来越成熟、开放的市场经济环境，民营企业无疑是未来驱动对外直接投资的主力军。因此，政府应对投资主体进行分类管理，在审批、财政、税收、金融、外汇管理等方面实施优惠政策，适当向竞争力强、信誉好的民营企业倾斜。鼓励与支持民营企业实现与国有大型企业的“跨国跟随”，为大型跨国企业提供稳定的供应链条，依附大企业走出海外投资、与大企业共生共存（侯佳，2015）。

（二）优化投资的区位选择，创建良好的税收环境，加大对技术先进国的投资力度

如前分析，由于避税港投资、迂回投资和资源获取型投资等因素的影响，我国对外直接投资的区位选择相对集中，易导致重复投资和加剧内部竞争（袁红林，2012）。因此，对外直接投资必须集中发挥各行业的比较优势，综合考虑国家整体战略，优化投资的区位选择。一是要改革外资优惠制度，创建公平合理的税收环境。虽然我国到2011年年初已经基本取消了外资税收优惠政策，但是由于各个地区还存在对外资的各种优惠或奖励等超国民待遇，“迂回投资”等问题依然比较严重，这一点从内地对香港的直接投资总额居高不下就可以反映出来。因此，未来应该进一步优化国内资本市场环境，降低企业税收，改革吸引外资优惠制度，减少“迂回投资”等虚假投资行为。二是加强向美国、日本、欧盟等发达国家和地区的直接投资。通过给予政策补贴和扶持等方式，增加对这些技术先进国家和地区的直接投资，以获取技术溢出效应，提升自身的技术水平；政府还要尽可能提供技术信息和外交服务，帮助技术型企业准确定位投资区位，以实现在技术领先国的成功投资。三是稳定对资源型国家的战略投资。中国与世界上大多数的发展中国家维持了良好的外交关系，在资源开发与合作上具有优势，尤其是在非洲我国企业投资的便利性条件更多。应进一步提高对亚非拉等资源丰富地区的投资力度，通过多边协议以及外交保护等途径保障企业对外投资的利益。

（三）优化投资的产业选择，完善高技术产业与资源基础性产业支持政策

当前，供给侧结构性改革提出“三去一降一补”，“补短板”主要依靠“创新驱动”和“引进来”，而“走出去”和“引进来”密切联系。如前所述，由于我国对外直接投资的行业相对集中带来的产业不均衡发展严重影响了投资效果。因此，应优化投资的产业选择，把“走出去”与“引进来”结合起来，加快我国产业在全球的布局。一是政府及相关部门要紧盯世界产业技术革命的前沿和产业发展的趋势，提高高新技术产业的资金和人才投入，通过合作研发、技术贸易等方式，与国内科技创新和产业结构调整相结合，通过合资、参股甚至控股等方式参与海外高新技术产业中，利用技术的“示范效应”，推动我国对外直接投资产业结构的提升和效率的优化。二是对于批发零售业、采矿业和商务服务业等占据较多对外投资份额的产业，要进一步巩固发展，充分利用东南亚国家低劳动力成本优势，布局投资劳动密集型制造业。三是注重资源基础性产业投资的效率与品质，鼓励国内高耗能优势企业走出去，利用国外丰富的基础资源实现国内产业结构升级。

（四）优化投资的制度环境，大力推进管理便捷化策略，减少对外直接投资的制度障碍

制度和组织之间互动对企业的投资决策影响很大（Peng，2003），制度还是企业进行战略规划、战略选择和创造竞争优势的重要内生变量（Ingram P. &Silverman，2002）。当前，我国的对外直接投资管理已经较改革开放初期发生了根本转变，由严格限制资本外流转变为鼓励海外投资，企业对外直接投资以及跨国并购的自主经营权也越来越大。但是，对比美国的自由化投资制度，我国对外直接投资管理体制仍显得复杂和落后。美国在海外投资管理方面奉行投资自由化理念，推行准入前国民待遇和负面清单制度，坚持透明度原则，鼓励企业参与制定贸易和投资标准与技术规章。而我国目前对外投资管理体制上的多部门管理、职能交叉重叠现象仍普遍存在，严重影响了企业对外投资的进程。因此，未来我国应该创新管理模式，建立以事后监管替代事前审批的对外直接投资管理模式，对企业的对外直接投资活动进行宏观指导，简化投资审核程序、减少审核内容，尽量避免采用行政手段直接干预，减少海外投资的制度障碍，做到对于政府“法无授权不可为”以及对于市场“法无禁止即可为”。

五、促进我国对外直接投资的制度保障体系建设

（一）简化管理部门审批程序，改革我国对外直接投资“多龙治水”的管理体制

目前，我国的企业境外投资管理主要以政府干预为主，对企业的监管方式主要以直接审批为主。随着改革的不断推进，市场在资源配置中的决定性作用越来越明显。为了更好地适应“走出去”战略，有关部门进行了大量改革，对境外投资的管控大幅放松（李慈强，2014），如下放境外投资核准权、取消境外投资外汇风险审查、提供境外投资重大重点项目资金支持和专项贷款以及提供信息服务等。但是，复杂的投资管理体制、烦杂的部门审批以及“多龙治水”的部门职能交叉重叠仍然提高了我国企业“走出去”的制度成本，且协调机构的缺失还导致行政管理效率低下，管制失效等现象比比皆是（见表4）。

从表4可以看出，中央和地方各部委各自拥有独立的职能，权力分割，没有一个总的协调机构来负责对外投资，增加了企业对外投资的操作难度和制度成本，也影响了政府的行政效率和服务质量。因此，必须改革“多龙治水”的对外投资管理体制，统一审批权。国务院可以成立一个专门负责协调管理对外直接投资的委员会，各部门和各地方派驻代表，统一协调对外直接投资的宏观决策，并开展投资国环境调研分析，海外法律、财务和税收筹划等多种境外投资服务。

表4 中国对外投资相关管理部门及职能

（二）制定公平合理的支持政策，改革我国对外直接投资企业的保护与补贴制度

长期以来，“走出去”战略下的企业在享受出口退税、外汇等方面具有很大的差异性，接受支持的通常是大型国有企业和机械、纺织机电设备等工业部门以及重点项目。如我国对国家鼓励的境外投资重点项目提供至少2%的利率优惠及其他可能的贷款期限优惠等规定，由于违反商业原则而常常被投资东道国视为“投资民族主义”，不利于对外投资企业自主经营、参与国际市场竞争，也经常会将其置于高风险的政治与法律环境之中。出于资源安全的考虑，近年东道国屡屡以国家安全和违反市场原则为由干扰阻止中国企业进入，特别是大型国有或国有控股企业的海外投资（大都是能源或矿产资源项目），如中国铝业（Chinalco）并购英—澳矿业巨头“力拓”、中国海洋石油公司（CNOOC）竞购美国石油公司优尼科（Unocal）、华为收购美国公司3LEAF等失败的案例大都如此。

因此，一方面，我国应不断完善对外直接投资保证制度，将企业在国外可能面临的政治、汇率、战争以及法律等风险纳入保证制度体系之中，完善对外投资风险预警机制。另一方面，应改革对外直接投资企业的直接补贴制度，以间接支持的方式给予对外直接投资企业政策扶持，主要包括：一是加强税收杠杆作用。在政府层面加快避免双重征税协定的签订进程，通过签订避免双重征税协定，激励企业积极参与对外投资。在企业层面则可借鉴发达市场经济国家早已形成的惯例，通过减免税收和延迟征税政策鼓励企业进行公司内贸易，有效减少企业初创时期的资金压力。二是充分发挥政策性金融机构的支持功能。首先积极构建银行支持体系，鼓励包括四大国有商业银行在内的、自有资本金达到新巴塞尔协议规定的银行积极参与到对企业“走出去”的资金支持中去。其次在适当的机会推出以政府引导、行业自律为主要形式的对外投资基金。再次对于能够显著带动境内上下游企业中间产品出口的对外直接投资行为提供贷款支持，以出口退税担保的形式提供一定规模的低息贷款。最后给予企业一定的优惠贷款以补偿其在对外直接投资之前进行的调研活动，降低企业“走出去”的风险。三是以备案制替代审批制，除涉及国家重要技术、国际收支平衡、资本大规模外逃以及东道国特有的审批条款外，其他一般性项目通过备案便可。四是支持鼓励民营企业参股国有企业，预防东道国因为国企背景而干扰对外投资活动，同时提高经营效率。

（三）突破对外投资法制的局限，健全我国对外直接投资的法律制度体系

要实现对外直接投资制度环境的改善，积极推进法制建设是首要考虑的问题。这一法律体系的构建应当包括两方面：对外直接投资基本法规的建设和辅助性法规的完善（Sally，2011）。近年我国对外直接投资活动日趋活跃，但缺少专门的对外直接投资法律法规，大都是部门行政规章制度形式出现，法律层次和法律效力过低。这与我国海外投资在我国经济发展中的地位和作用很不相称，也不利于对外投资主管部门作用的发挥。

因此，应尽快为对外直接投资立法，在统一法律框架内协调不同的政府主体之间的权责关系，及时制定对外投资促进战略和对外投资管理方法等，并辅之以财政、金融、税收以及对外政策体系的建设，将对外直接投资法系统化以及体系化。《对外直接投资法》应该满足稳定性以及国际环境的适应性两个要求，给予投资者以稳定的经济预期，有效避免企业的短期行为，而且可以根据国际形势变动做出相应的立法调整，保障对外直接投资活动的安全稳定。在这方面，可以借鉴对外投资立法相对成熟的国家，构建以《对外直接投资法》为基础的、辅之以《对外直接投资产业法》《对外直接投资监管法》等在内的法律体系，囊括对外直接投资的许可特征、监管权限以及各参与方的责、权、利，构建一套由税收、工商管理、银行、外汇监管等部门法律构成的监管服务体系，实现对于跨国经营企业的全方位服务，真正实现企业“遇到困难有人管、遇到纠纷有法依”，以有效节约企业运营成本，避免政府行政资源浪费。此外，在对外投资方面的制度建设，还应注意与双边条约、区域性贸易协定等投资国际条约的协调。在这个方面，OECD所推崇的《多边投资协定》（MAI）值得借鉴。MAI提出建立的有法律约束力的高标准多边投资框架，对跨国企业可能面临的事项与涉及的问题都予以规定，集中反映了国际投资自由化的趋势，是今后对外投资保护努力的方向。

（四）完善对外投资的保障措施，完善我国对外直接投资的保险制度

对于对外直接投资企业，在跨国经营过程中不仅要面对来自市场的经营风险，而且要面对非市场风险，如政治风险、法律风险、风俗习惯风险等，这些风险单凭企业能力是无法抗拒的（高勇强，2007）。目前，我国主要的海外投资保障举措十分有限，只有签署投资保护协定、信息预警、使（领）馆保护等内容，保险保障不足，无法满足快速增长的对外直接投资需求。例如，2011年利比亚国内政治形势动荡，中方许多企业被迫撤离，这些企业如中国建工、北京建工等不仅损失了应收账款，还收到了来自利比亚的索赔函，结果企业所能做的就是向商务部等部门请求政府行政援助，这凸显了海外投资缺乏保险支持的弊端。

从世界经验来看，对外投资的保险制度分为美国的双边主义模式、日本的单边主义模式和德国的混合主义模式。美国的双边主义模式是以海外私人投资公司（OPIC）为美国企业的海外直接投资提供资金支持和保险保障。OPIC既是政府机构（隶属财政部）又是公司法人，既接受美国国务院政策指导，又完全按照公司的体制和章程经营管理，提供政治风险保险、项目融资、投资基金等业务。日本的单边主义模式则是由作为政府机构的、在财政上具有独立性的通商产业省贸易局承办投资保险业务，企业不需要与东道国签订双边投资保护协议。而德国的混合主义模式则采取政府是法定保险人，执行则由两个国有公司负责的形式。这三种方式是当前世界上比较成熟的海外投资保险立法模式。

尽管目前我国与116个国家签订了双边投资保护协定，并与多数国家缔结了《建立多边投资担保机构公约》，但由于没有专门针对对外直接投资的相关保险法规，仍无法充分保障企业海外投资免于各种风险。而作为主要从事海外投资保险业务的中国出口信用保险公司（简称“中国信保”），保障内容大多靠政府行政文件或中信保内部的《投保指南》来确定，存在着角色定位不明确、职能交叉、行政干预过度以及分工低效等问题。因此要尽快建立我国关于对外直接投资的保险法规，可借鉴德国的政府与企业合作办理保险业务的模式，将行政审批权划归国家发展和改革委员会，而将涉及具体的投资经营性的保险业务下放给中国信保，这样既有助于降低对外直接投资风险，又有助于提高保险资金的利用效率。在具体的操作层面，将对外直接投资保险承保与签署对外投资双边协议结合起来，明确代位求偿权，保证中国对外直接投资保险机构赔付后，保留有向东道国代位求偿的权利。

（五）完善对外投资监管体系，建立我国对外直接投资企业境外跟踪制度

随着中国“走出去”战略的实施，越来越多的中国企业遍布世界各地，中国企业“走出去”后的发展状况值得关注。中国目前正在实施的境外投资监管体制主要来自于2014年商务部出台的《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号），难以全面覆盖对外直接投资的各类事项。未来中国对外直接投资的监管应该是建立对外直接投资企业境外跟踪制度，针对不同的投资主体采取相应的监管措施。例如，国有企业监管重在内部风险控制机制建设，而民营企业则着重防止投资移民、资本外逃和境外非法经营问题（遇芳，2015）。

服务对外直接投资企业更好地适应东道国的政治、经济以及文化环境是境外跟踪制度的核心。当前，与中国海外投资规模的快速增长形成强烈对比的是中国企业海外投资频频遇挫的困境。总体来说，我国企业在海外投资并不成功，在海外投资的2万多家企业90%以上亏损。导致这一问题的主要原因是技术、文化、政治和法律方面的冲突。核心技术，并购企业债务价值，工会，反垄断及国家经济安全，税收、环保和公关等是我国企业对外投资面临的五大陷阱。因此，必须建立完善的对外投资境外追踪制度，成立专门的对外投资监管与绩效评估机构，通过与中国驻外使馆、商会组织合作，对对外投资项目进行直接监管，对其投资经营绩效进行综合评估。中国驻外使馆及商会应为企业更好地适应东道国环境提供信息支撑，及时追踪海外中资企业的经营风险以及经营情况，对遇到的问题及时反馈，并配合东道国政府以及社会管理部门协调中资企业的矛盾与问题。此外，我国公有制为主体的经济制度属性决定了海外国有资产投资监管与跟踪制度建立的紧迫性。因此应不断完善国有企业对外直接投资信息的公开制度与问责机制，让公众享有充分的知情权，完善国企经营违规违法行为的责任追究机制，降低国企海外经营腐败寻租的概率。

注释：

①由于香港是中国的一部分，因此这里将香港纳入发展中经济体。

②转型经济体包括：东南欧、独联体和格鲁吉亚。东南欧包括阿尔巴尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维纳、塞尔维亚、黑山、马其顿共和国；独联体包括亚美尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、俄罗斯联邦、乌克兰、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦。

[1]刘建丽.供给侧改革与内涵式企业国际化[J].经济管理，2016，36（10）：14—24.

[2]陈岩，翟瑞瑞.对外投资、转移产能过剩与结构升级[J].广东社会科学，2015，32（1）：5—16.

[3]肖文，韩沈超.产业结构调整速率对OFDI的静态影响与动态效应[J].国际贸易问题，2016，42（11）：108—119.

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