我国政策性股权基金发展现状及问题分析

【摘要】由于存在市场失灵，以政府引导基金为代表的政策性股权基金为发展我国股权投资市场起到了积极的作用。但受制于公共属性，政策性股权基金运作模式严重缺乏市场机制。本文分析了目前政策性股权基金面临的问题，并提出发展我国政策性股权基金的合理化建议。

【关键词】政策性股权基金 运作模式 市场机制

一、我国政策性股权基金概述及发展现状

从广义上讲，政策性基金是由政府主导并通过各种方式支持企业投资的基金，主要是针对创业投资基金或直接投资创业企业，其中支持方式有风险补偿、融资担保以及权益性投资等；从狭义上讲，政策性基金专指以权益性投资方式支持早期投资基金以及创业企业的股权基金，即指由国有资金主导组建并发挥政策性指导作用的股权基金，其中国有资金包括政府财政性资金、国有企业资金以及国有金融机构资金等。

目前，政府引导基金是我国主要的政策性股权基金。2002年，中关村创业投资引导基金的成立标志着我国政府引导基金的发展开端。2005年，《创业投资企业管理暂行办法》中第一次正式出现引导基金的概念；2008年，《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》的出台，使创业投资引导基金发展迎来了第一个高潮；之后《政府性基金管理暂行办法》、《政府投资基金暂行管理办法》等规范文件，使创业投资引导基金发展达到一个新高度。据投中统计（见图1），截至2015年12月底，国内成立政府引导基金780只，总规模达到了21834.47亿。其中2015年新设立引导基金297只，基金规模为15089.96亿元，引导基金数量和规模是2014年的2.83倍和5.24倍。

2015年1月14日设立的国家新兴产业创业投资引导基金，并在2016年9月中下旬正式启动运作，规模400亿，按照1：4的比例撬动超2000亿的社会总投资，是比较受关注的国家级的政策性基金。

二、国外引导基金发展情况

美国的小企业投资公司（简称SBIC）被广泛认为政府资本与社会资本结合比较成功的计划。SBIC计划运营模式为SBA通过为SBIC提供债权担保融资和股权担保融资两种杠杆融资模式。SBA、SBIC个人投资者、SBIC管理人各司其职，保证市场化运作与政府监管相结合。到2014年6月，SBIC计划投资了16.6万个小企业创新项目，累计投资金额达到670亿美元，成功培育了苹果、因特尔、惠普、联邦快递等国际知名企业。

1994年，以色列政府拨款1亿美元设立国有独资形式的YOZMA基金，主要通过参股子基金模式引导社会资本投入。1993年至1997年，YOZMA基金成立10只参股子基金服务高新技术初创企业，撬动社会资本1.63亿美元。截至1998年，10只参股子基金中YOZMA基金已实现完全退出。迄今为止，全世界250多家跨国科技公司把研发中心放在以色列，以色列成为了研发占GDP比例全球最高的地方。

从上可以看出，以色列、美国政策性基金在受托管理人、退出机制、资金放大等方面高度市场化，其运作模式可供我国股权基金市场化运作借鉴。

三、我国政策性股权基金市场化运作问题分析

以引导基金为代表的我国政策性基金经过近十年的发展为国有资金从事股权投资积累了丰富的经验，但同时在市场化运作方面也存在一些问题。

（一）政策性股权基金行政干预程度大

政策性股权基金每一次重要的决策，一般都采取行政手段。首先，政府通过行政手段决定政策性股权基金的受托管理机构，多数委托的国有基金管理机构和事业单位由于缺乏专业性无法对基金进行有效管理；其次，政策性基金与民间资本组建一支参股基金的决策方式也采取行政手段。政策性股权基金治理机构除了受托管理机构外，还包括理事会和评审委员会，主要以行政官员为核心组建。管理机构的行政化，导致基金决策效率低下、不专业。

（二）政策性目标与商业性目标冲突

政策性股权基金政策性目标除体现在国有资金引导放大作用外，还体现在区域引导基金“三限”，即限制投资领域、投资地域、投资阶段。这在很大程度上增加了投资风险。与之相反的是，社會资本的商业性目标是追求投资收益最大化，把基金投资到更容易获利领域或者企业发展成熟阶段。这种不同资本的不同目标，就会导致国有资本与社会资本产生冲突，参股基金的投资运作过程中双方利益诉求不一致，最终产生差别的投资理念，导致社会资本参与的积极性不高。

（三）政策性股权基金市场化运营机制不健全

政策性股权基金缺乏有效的投资决策机制。国有公司作为政策性基金名义出资主体，必须将其纳入经营性国有资产进行管理，会受到国有资产监管的制约，有保值增值的目标实现，而创业项目本身带有很大的不确定性，因此，政策性股权基金会为其保值增值目标采取更为保守的投资策略；另外，政策性股权基金投资决策委员会对投资事务行使决策权，成员行政化现象严重，导致投资决策效率低下。

政策性股权基金缺乏有效的激励机制。政策性股权基金受托管理机构为国有基金管理机构，受国有企业管理相关规定限制，政策性股权基金采取非市场化的薪资管理体制，市场化激励约束机制方面难以实现。一般传统的激励机制包括提高政策性股权基金负责人的行政级别或提高团队中普通员工的待遇，提供奖励补贴等。这种传统的、定额的激励机制只能短时间激励管理团队，不能形成长期激励机制，无法吸引和留住高端专业人才。

（四）政策性股权基金市场化退出机制不完善

政策性股权基金属于国有资本，其退出受到国资委的监管，受到国有资产监管的制约。一是国资委会对所监管企业国有资产有保值增值的目标，而创业项目本身带有很大的不确定性。二是国有投资公司作为名义出资人，按现行国有资产管理办法，引导基金退出时还受国企资产转让相关规定的约束，不能通过市场协议退出，需要通过特定的产权市场实现退出。三是政府资本有可能会为了经济利益退出不及时。在资本市场容量一定情况下，如果政策性基金不及时退出就会导致对政府资本的“挤出效应”，降低了政府资金的利用效率。因此，要迫切解决政策性股权基金退出问题，保证资金流动性。

四、结论

引导基金是我国主要的政策性股权基金，其经过近十年的发展为国有资金从事股权投资积累了丰富的经验，但由于其运作模式存在缺陷导致政策性股权基金行政干预程度大、政策性目标与商业目标冲突、对外投资机制、激励机制、退出机制等方面不完善，导致政策性股权基金市场化缺乏机制。为解决政策性股权基金运作模式的根本问题，应借鉴母基金运作方式，实现政策性股权基金受托机构专业化的基础上，从决策机制、激励机制、退出方式等方面实现市场化。

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作者简介：刘俊霞（1992-），女，汉族，山东莱芜人，就读于北京信息科技大学，研究方向：政策性股权基金。