20世纪30年代中国红十字会救灾机制的转变

丁泽丽　池子华

关键词：中国红十字会；水旱灾害；资源动员；应急响应

摘要：20世纪30年代是中国红十字运动史上的特殊时期，战争救护需求迫切，而自然灾害频发，自身经费支绌。面对30年代接踵而至的水旱灾害，中国红十字会转变救灾机制，在资源动员方面设立专门性的募捐机构趋于常态，募捐方式趋向单一，劝募策略运用呆滞，国际性求助范围及形式转变；在应急反应方面总会的统筹力度下降，临时性救灾机构大减，善款发放的主体转变，放赈形式“浮于表面”，放赈队伍踪迹模糊；在监督方面逐渐形成民众、内部和政府三层监督体系。这一救灾机制的转变是中国红十字会历史演进中不得已而为之的选择，也从侧面反映出一个社会组织历史嬗变的多样性与曲折性。

中图分类号：K26

文献标志码：A

文章编号：1001-2135（2016）05-0583-07

红十字会灾害救助的相关研究主要聚焦于红十字会在各个重大自然灾害中的救援行动，尚未深入探究其自身救灾机制的变化。中国红十字会的灾害救助涉及水灾、旱灾、地震、疫灾、风灾、雪灾、蝗灾等等。近代中国水旱灾害爆发率高且持续时间长，危害大，是其最主要的救灾对象。本文以水旱灾害救助为中心，探寻20世纪30年代中国红十字会救灾机制转变的机理。

一、救灾机制转变的时空背景

20世纪30年代接踵而至的水旱灾害创造了民国时期灾荒之最。1931年夏秋之交，“全国大部分地区淫雨不绝，江、淮、汉、运、黄诸水泛滥，肇百年未遇之大水灾。据全国水灾赈济会报告，此次水灾“不仅超过中国苦难历史中任何一次水灾，而且也是世界历史中‘创记录的大灾”。此后几年大范围水旱灾害不断。据《1935年中国经济年报》称：“1931年的水灾时中国过去最大的水灾，1934年的旱灾是中国过去最大的旱灾，1935年是把这两大最大的灾荒合流了……水旱灾荒双管齐下，竞把这过去的记录都打破了”。在这一时期，中国红十字会救灾机制在时空转换的背景下发生了转变。

首先，红十字会起源于战争救护，战地救护为其“最大的使命”。1931年“九·一八”事变揭开了中国抗日战争的序幕，之后1932年淞沪抗战、1933年长城抗战、1935年绥远抗战等接踵而至，且战事规模不断扩大。中国红十字会秉承“博爱恤兵”宗旨，迅速展开救护行动。然“黑云压城城欲摧”，全面战争一触即发，为集中精力救伤兵、难民于水火，1934年，王正廷会长在第一次理事会第一届会议上正式提议“专注于红十字会唯一目标救护工作”。在这一理念驱动下，中国红十字会先后发动三次征求会员运动，储备救护人员；设立中国红十字会救护委员会，训练救护人才等一系列救护准备工作。因而，在战争时局的笼罩下，中国红十字会不得不、不能不聚焦于救护工作，而其救灾行动势必受到牵绊。

其次，与政府关系发生逆转。中国红十字会自1904年成立以来，因“民办”“官办”之争，与政府一直处于张弛交替状态，但民间组织的色彩更为浓厚。1928年，中国红十字会遭受南京国民政府“彻查”之后，官办色彩日趋浓重。尽管中国红十字会于1930年召开第三次会员大会，按国民政府要求修改章程，然内政部对大会通过的章程并不满意，继交“立法院制定管理红十字会法规”。1933年，国民政府径直公布《中华民国红十字会管理条例》，要求“总会以内政部为主管官署，并受外交部、军政部、海军部之监督。分会隶属于总会，以所在地地方行政官署为主管官署”。中国红十字会表示遵从，正式流为政府的附庸机构。仔细分析不难发现，一则“彻查”之时正是1928至1930年三年大旱之际，中国红十字会因“北伐”救护不力遭到“彻查”，于是在此次救灾过程中表现积极，

“极一时之盛。二则此次天灾是南京国民政府当政以来面临的巨大灾难；为收拢民心，稳固政基，国民政府于1929年成立全国赈灾委员会，统筹全国赈灾事宜，并在各省另立分处，原有之豫陕甘、两广、冀察绥三赈灾会均改为处，作为执行机构，隶属于全国赈灾会，次年颁布《救灾准备金法》，由中央、省政府每年抽出一定比例的预算作为救灾经费。通過这种途径，政府加强了其救灾活动中的角色分量，包括中国红十字会在内的慈善组织只能充当“辅助”角色。

再次，中国红十字会因经费支绌不得不改变救灾策略。中国红十字会经费主要来源于政府补助金、会员会费、经募款项、遗赠、经营性收入等。其中捐款和会费为最。然30年代恰逢世界经济危机，中国红十字会大本营——上海作为对外开放商埠，首当其冲，经费募集较为吃力。会费虽稳定，然会员数量一直徘徊不前，中国红十字会自1904年成立至1929年，20多年来会员一直未突破10万人的“钟罩”，故所收会费金额有限。于是，中国红十字于1934年至1936年发起三次大规模征求会员运动，旨在征求会员、造就救护人才的同时，扩充经费。然收效较做，会员仅增3万余人。与此同时，为增加经费，1934年3月，中国红十字会特呈请内政、外交、军政、海军四部，“拟出售沪宁铁路公债票，充作经费”。四部调查后，虽然情况属实，但“碍难照办”（后“核复照准”）。此后，内政部表示自1935年起，每月拨给红会经费3000元，但对于应对应接不暇的救灾、救护之需，实属杯水车薪。在经费压力之下，面对史无前例的重大灾害，中国红十字会的救灾机制，包括资源动员、应急响应、监督机制，开始转变。

二、资源动员机制的转换

资源动员是救灾行动展开的前提与助力，可谓救灾机制的根基。中国红十字会的资源动员机制主要涉及外部“资源”的聚拢与内部“资源”的扩散效应：一方面设立募捐组织、利用媒体等多种方式开展募捐行动，筹集款物，充实救灾经费；另一方面凭借自身优势，动员社会力量参与救灾行动。30年代，灾害频仍，灾区红十字会各分会、赈灾会、赈济会、筹赈会等慈善组织纷纷函电中国红十字会总会，请求救援。中国红十字会于“步履蹒跚”中义不容辞开展筹募行动，动员各方力量，使其运行机制发生转变。

（一）外部“资源”的聚拢

外部资源的聚拢，即款物筹集，是一项复杂的工程，包括募捐机构设立、募捐方式发动、劝募策略运用三个方面。

其一，筹募机构趋于专门化。之前救灾款物的筹集大都直接由中国红十字会总办事处负责，问或有临时性的筹募机构设置。如1917年京直水灾、1920年西北、华北五省旱灾等灾害的救助，均由中国红十字会总办事处直接负责。而30年代后，总会则专门成立筹募机构，负贡募捐事宜，如1931年，总会应上海警备司令部之请，发起组织上海筹募江西急赈会，1935年成立筹募委员会。这种转变从《申报》所载中国红十字会募捐、鸣谢启事中可以得以佐证。如1917年劝募京直水灾时，发布《中国红十字会敬募京直二次水灾急赈》，1920年筹募北方旱灾经费时，刊载《中国红十字会劝募七省灾民急赈启》，而1931年上海筹募江西急赈会成立后，《申报》上连续登载《上海筹募江西急赈会启事》，以其名义发布的鸣谢广告更是连篇累牍，如《上海筹募江西急赈会鸣谢陈炳常君经募施德之大善士振捐一千元》《上海筹募江西急赈会鸣谢洪晓秋大善士助振捐洋五百元》等等。据不完全统计，自1931年6月2日至10月10日，这类鸣谢广告即达23条。不过，以总会名义发布的募捐启事亦未中断。事实上，这一转变从1928年至1930年旱灾救济款物的筹募上已见端倪，1929年中国红十字会设立筹赈处后，以筹赈处名义在《申报》上发布的募捐启事俯拾皆是。

其二，募捐方式趋向单一。以往中国红十字会筹募方式多样，如登报募捐，举行灯会、游园活动，设立募捐箱，演剧等，形式多样，不拘一格。30年代后，中国红十字会的募捐方式逐渐趋向单一，如1931年，仅通过登载劝募启事，告知民众灾情之深，受难民众流离失所，“敬恳海内外各慈善家，推已饥己溺之心，作缨冠往救之举，节省一元之费，可救一人之命，百元之费可救一村之命”，以筹募款物。1935年，除发布募捐启事外，亦通过广播宣传筹集款物，主要利用名人效应，请上海著名人士沈金涛、曹云祥、干叔涵、熊賽英等演说灾情，动员民众捐款捐物。

其三，劝募策略的运用趋向“消极”。在重大灾害救济中，为激发民众参与热情，中国红十字会往往采取一些符合大众心理的劝募策略甚至激励措施，最常用的即为宣扬功德理念和发行宝塔捐，如1913年，中国红十字会总办事处为直隶、浙江水灾发布募捐启事时，称，“仁人君子，乐助随缘，救人性命，种我福田，求病病愈，身体健全，求子得子，儿孙满堂，奉劝诸公，快快输捐。”据不完全统计，《申报》中含“功德”字样的红十字活动报到有近200处之多。宝塔捐实则以积功德理念为依托，宣称“救人一命胜造七级浮屠”。其发行始于1913年救济南北灾荒，1914年救济水灾中再次发行，1928年至1930年旱灾救济时盛极一时，中国红十字会筹赈委员会印行《救命功德》宣称，该书“文义浅显，动人恻隐，为轻而易举聚沙成塔之募捐办法，以及百两赤金宝塔，与真金表、观音像种种赠品，尤足增助捐款人兴趣”。值得玩味的是，此后发行宝塔捐的形式戛然而止，在中国红十字会救灾史上几乎销声匿迹。与此同时，“推赠会员”这种激励策略的新形式出现，1931年救济水灾时，规定“捐款十元者推赠（为）普通会员，捐款二十五元者推赠为正会员（即永久会员），捐款二百元或代募捐款一千元以上者推赠为特别会员，捐款千元及代募捐款五千元以上者推赠为名誉会员。如曾经人会之会员捐款或代募者，则增进其会员阶级或转赠父母兄弟子女与其亲友，其特别出力者，并由本会常议会的议嘉奖”。但这种新形式也只是昙花一现。传统激励策略运用的“消极”，根源于中国红十字会经费紧缺，毕竟印刷《救命功德》宣传册，附送宝塔捐赠品，需要成本和前期投入，如1929年救济旱灾印刷《救命功德》时，因经费紧缺遭致反对，“是书印本邮费，无非夺灾民之膏血”。新激励策略的运用一方面可直接得到善款，另一方面可提升会员数量，之后收取会费亦是一项固定收入。然或因会费过高，在30年代水旱灾害的救济中效果并不突出。

（二）内部“资源”的扩散效应

内部“资源”主要涉及两个层面，一则凭借中国红十字会领导层的社会地位为救灾行动提供方便；二则凭借红十字会组织的国际性、影响力，动员他国红十字会或其他组织、个人提供支援。中国红十字会的领导人物往往为政商各界名人，凭借其社会声望动员各界人士慷慨解囊，或以其特殊身份为救灾活动提供方便。如1929年运送灾童赴沪时，李伟侯以其招商轮船董事身份提供免费船运服务。30年代后，充分利用中国红十字会领导人物社会地位优势的模式一如既往，然在凭借“红十字”声誉，动员国际救援的范围及形式发生了改变。

一则请求国际红十字组织范围扩大。红十字会为国际性组织，其“普遍性”赋予中国红十字会在灾难时，有求助于世界其他国家红十字会的权利。30年代之前，中国红十字会面临重大自然灾害时，虽已向其他国家红十字会求援，但往往集中于英、美等个别国家，如1 91 3年，中国红十字会总办事处以温（州）处（州）、顺（天）直（隶）水灾请求英国红十字会给予支援；1917年，京直水灾时美国红十字会汇来救灾款物；1 920年北方五省旱灾时，中国红十字会副会长蔡廷干致电美国红十字会，请求援助。之后，国内军阀混战，中国红十字会集中精力进行战争救护，暂无大规模的救灾行动。30年代后，水旱灾害频发且为害巨大，为动员更多资源救灾救荒，中国红十字会向国际组织广泛呼吁，也得到许多国家红十字会的响应，如1931年，美国红十字会助赈10万美金，23“凡宜坐拉、土耳其、希腊、西班牙、万国、荷兰、捷克斯拉夫红十字会水灾急赈银五千七百零三两三钱、瑞士佛郎六千一百佛郎”。1935年，美国红十字会捐助10万元，苏联红十字会及红新月会1万元，拉脱维亚886.52元。可见，30年代后，中国红十字会不再局限于请求个别国家红会援助，而将求救范围扩大至多个国家。

二则红十字系统外的国际资源动员呈现“协同”性。多年的人道主义行动使中国红十字会声名远扬。30年代，面对重大自然灾害中国红十字会除呼吁国内仁人志士慷慨解囊外，亦动员他国国人、海外华侨踊跃捐输。1935年，中国红十字会就协同世界教会组织中外混合委员会在欧洲筹募灾款。

三、应急响应机制的调整

应急响应机制是救灾机制中最核心、最重要的部分，直接关系到救灾活动的贯彻实施。中国红十字会自成立以来，在历次救灾的磨练中形成了一套应急响应机制，即总会统筹救济行动、设立临时救灾机构、发放救灾款物、急赈工赈双管齐下、组织实地放赈队。随时空背景的转换，30年代后，尽管中国红十字会仍按照这一模式开展救灾行动，但在具体运作上发生明显变化，主要体现为以下几个方面：

其一，总会统筹力度下降。30年代前，灾害发生时，各灾区分会纷纷致函中国红十字会总会请求救援，总会即派遣放赈员赴灾区调查灾情，设立临时救济机构，开展具体救灾事宜，分会则担当协助角色。30年代后，总会救灾角色分量逐渐减小，而分会则“喧宾夺主”。如1931年，江苏大灾，常熟分会、扬州分会、溧阳分会等十分活跃，设义塾、接婴所、组织救济队等，总会近在咫尺，却没有组织有效的赈济行动。1934年旱灾中，浙江受灾严重，中国红十字会本应责无旁贷一如既往统筹灾荒救济，然而在《申报》上，几乎未见其任何救灾行动的报道。直至1935年方梳理出几条有关该年的救济活动，却主要由松江分会负责。该分会先后设立难民收容所两处，3个月内收容难民达16000余人，资遣难民1 4000余人。在此过程中，总会仅应松江分会请求借孔庙明轮堂设第二收容所；先后拨米3次320包运松；应松江分会之请请求江浙两省铁道部饬沪杭甬路拨车24辆遣送灾民。其余种种困难特别是经费方面几乎均由松江分会自行克服，总会表示“实无余款可拨，爱莫能助”。事实上，总会确实心有余而力不足，该年中国红十字会的捐款比重降至7.8%，一个前所未有的低谷。

其二，临时性救灾机构减少。于灾区设立临时性救灾机构是中国红十字会长期以来开展救灾行动的“例行”举措，因为这样一方面便于及时救治灾民，另一方面作为临时性救灾“大本营”，利于中国红十字会救灾工作的实地展开。如1917年救济京直水灾时，于天津设立妇孺留养所，于文安设立3所灾民留工所，于徕县设立留养习工所等等。1928年至1930年救助华北旱灾时，临时性救灾机构的设立更是达到高峰，如在洛阳设立妇孺收容所，在开封设立妇孺留养所，在北平设立灾童收容所，在陕县、包头、绥远、郑州等处设立灾童收容站，在上海设立灾童留养院等。然至30年代后，在现有的资料中很难搜索出临时性救灾机构的踪迹。其中缘由与中国红十字会总会在救灾角色中地位的转变，分会负责救灾事宜不无关联。

其三，款物发放的主体改变。30年代前，中国红十字会的款物发放形式可概括为四种：（1）中国红十字会总会直接派遣放赈员赴灾区放赈；（2）中国红十字会总会直接发放至灾区设立的临时性救济机构；（3）应灾区分会请求总会支援分会一定款物，由分会发放，但数目一般不大；（4）其他慈善团体将所募善款委托中国紅十字会代放。可见款物主要由中国红十字会总会直接发放，即使应分会请求支援分会也是小额的。然30年代后，善款的发放主体逐渐转变，表现为二：一则主要由分会负责，如1931年，总会将募得的所有捐款53万余元交上海警备总司令熊式辉统筹办理，其中分拨江苏、安徽、湖北、湖南各7500元；河南5000元；江西3000元；浙江、广东、四川各2000元，散放则由各该地红十字分会会同地方各公私机关团体共同负责，共计44000元。二则委托其他慈善团体代放，如1935年，中国红十字会总会将赈款4万元，面粉8000袋，衣服1万件分拨山东、湖南、湖北、江苏各四分之一交由华洋义赈会散放。这就意味着中国红十字会逐渐脱离发放主体范围，只是充当了募捐角色——以往其他慈善团体的角色。如此转变，主要源于大战即将来临，中国红十字会忙于战争救护的筹备工作。

其四，赈灾形式“浮于表面”。重大灾害发生时，中国红十字会的赈灾形式一般涉及急赈与工赈两种，急赈即“治标”，为灾民提供衣、食、住、行等日常生活方便，工赈即“治本”，为灾区开河筑路。30年代前，中国红十字会往往以“标本兼治”的形式赈济灾区，如1915年水灾时，中国红十字会筹巨款、散棉衣，以工代赈、修筑堤圩，再如1917年，面对直隶奇灾，中国红十字会散放款物的同时，修复堤坝、桥梁、道路等。这种模式一直延续到1928年至1930年西北华北大旱灾。之后的几次水旱灾害救济中，中国红十字会仅以款物接济，并未见工赈形式的开展。

其五，实地放赈队伍踪迹难觅。实地放赈队伍是中国红十字会派遣的一支由少数精干人员组成的救灾队伍，携带一定的救灾款物赴灾区救济灾民，一直以来为中国红十字会于灾害救助时惯常组织的临时性队伍。如1905年安徽北部旱灾，中国红十字会总办事处派遣4个救护队前往灾区，1912年浙江水灾，中国红十字会总办事处派出放赈、掩埋、防疫3队奔赴灾区。这种实地赈济形式一直持续到1931年。为救济长江水灾，中国红十字会先派出防疫救护队10余人赴汉口救治时疫，之后与《时报》馆合组救济队赴江北扬中、兴化救济灾民。此后，史料中难觅实地放赈队的踪影。这是因为，193]年之后民族抗战序幕拉开，救护人员短缺的状况凸显，已无力另行组织实地放赈队。

四、监督机制的完善

“监督是为确保公平、公正与效率而建立的一种社会设置，是一套由观念、组织、规范所构成的制度系统”，包括自律（内部规范、制度等）与他律（政府部门、大众媒体、社会团体、社会公众等）两部分，其核心是对红十字会的财务活动进行有效监督。一套健全的监督机制是中国红十字会取信于民，立足社会的根本保障。中国红十字会自1904年成立以来一直十分注重款物使用的公开透明，所收救灾款物均于《申报》《新闻报》等报纸登载鸣谢广告，从团体到个人，无论多寡，一概刊登，可谓连篇累牍。然这仅仅触及“他律”中的一部分。30年代后，中国红十字会监督机制趋于完善，注重社会民众监督的同时，内部监督、政府监督亦提上工作日程。

1928年至1930年，为救济西北、华北七省旱灾，中国红十字会设立筹赈委员会，并制定一套严格的内部监督规则。筹赈委员会推黄楚久、谭容圃为经济委员，林康侯、姚虞琴为保管委员，杜月笙、叶誉虎等为筹赈委员，且由总会总办事处会计谢波澄司支出，夏凤池司收入，钱佩贤司簿记，诸静齐司收捐。在实际操作中，收入方面：“每日五时将大小捐款悉数送存委员长、经济委员指定之银行存储，开具日报单送主任室，派稽核覆核无讹，缮人流水簿”；支出方面：首先，先将支款用途交筹赈委员会公议决定数目；其次，交稽核员摘要，会计开具审核单；再次，交钱簿记入账送委员长核准，经济委员签字加盖钢印；最后，将支票交会计径交收款人，出具收据，且规定“凡十元以上必经委员会通过或追认”。该委员会结束后，所有“收支账目、捐款收据早经潘会计师审查，又经常议会审查，委员会覆核”。这种自我监督的方式并非一时兴起，1935年救济长江水灾时，设立筹募委员会并制定募捐办法七条，完善监督机制，并呈请内政部核准加盖部印。这说明，一方面中国红十字会救灾机制中的自我监督已提升至制度层面，另一方面，政府监督亦出现于救灾体系中。可以说，30年代后，中国红十字会救灾机制在监督层面逐渐形成了由民众、内部、政府三方共同组成的监督体系。

监督机制完善由多种因素促成，其导火线在于1928年中国红十字会因“积弊太深”，陷入“彻查”风波，不能不强化自身建设。特别是1934年，中国红十字会直辖内政部后召开的第一次全国会员代表大会上，内政部次长甘乃光指出：“中华民国红十字会，每年收支不下百余万元，此项汇款，其用途是否正当，其收支有无浮滥，实需要一万倍之预算制度及会计组织，并会计检查制度以整理之……现在总会账目，已由本部遴派会计师实施检查。”政府的介入当然助推监督机制的完善，而监督机制的完善同样也是中国红十字运动历史演进中自身发展的需要。

总体上看，在大战将至的历史时局中，中国红十字会与政府关系发生了转换。在中国红十字会自身经费问题的困扰下，中国红十字会救灾机制体系中资源动员机制、应急响应机制、监督机制发生转变。简而言之，中国红十字会的救灾“已属于辅助性质”，规模“较前期为小矣”尽管其募捐方式、募捐策略的运用大不如前，总会于救灾中的统筹力度、临时性救灾机构的设立、救灾款物发放的主体角色、实地放赈队伍的组建等亦呈下降趋势。然不可否认，其救灾机制转变过程中亦呈现出一定的进步性，如专门性筹募机构的设立，特别是监督机制的趋向完善，对于目前公信力降至冰点的中国红十字会而言，具有重要的历史借鉴意义。30年代中国红十字会救灾机制的转变既是历史演进的需求，也是中国红十字会自身发展的必然结果，也从一个侧面说明社会组织在特定历史条件下的自身发展规律。