公共应急体系下中国红十字会组织力建设研究

时立荣 常亮

摘  要： 在国家公共应急管理体系中，中国红十字会的地位和作用比较突出，它既是国际红十字运动的成员国组织，又是中国党和政府在人道服务领域中的独特助手。作为一个复杂组织系统，从其权力垂直分层看，中国红十字会在中国政治体制中的垂直定位具有法定性、历史性和继承性，这不仅体现在国际红十字与红新月运动和各国红十字会之间的历史关系定位，还体现在中国红十字会同党和政府之间的责任纽带关系。因此，中国政治体制性质规定了中国特色红十字会的政治组织力。但是，在复杂系统中的组织应急张力，即组织联盟力、执行力和社会动员力等扁平向度的技术管理能力却因机制问题降低了它应对应急事件的执行能力。为此，应着力增强组织自我革新力，创新社会力量参与应急管理联动机制，拓展公共应急联盟共享空间，满足复杂系统对应急组织能力建设的需要。

关键词： 中国红十字会;组织结构;应急联动机制;组织力

在我国突发事件应对中，中国红十字会作为应急救援队伍和社会力量的地位和作用非常突出。根据《中国红十字法》，中国红十字会既是国际红十字运动的成员国组织，又是中国大型社会枢纽组织，是黨和政府在人道救助服务领域中的独特助手。习近平总书记在中央召开的党的群团工作会议上指出：“群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，是党组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗的重要法宝。”①中国红十字会不仅是中华人民共和国统一的红十字组织和国际红十字运动的重要成员，也是我国从事人道服务的强大的群团组织，助力于党和政府的群众工作。红十字会的组织力是组织结构和机制运行共同作用的结果。

一、 中国红十字会在复杂组织系统中的垂直分层定位

中国红十字会是一个复杂程度非常高的组织系统。在组织系统中，垂直指组织在纵向结构中的授权关系地位和层次，它包含了红十字国际委员会组织对各个政府成员国的授权，还包括政府与红十字会的权力地位关系以及红十字会系统内部结构纵向权责位置和关系。

一百多年前发源于国际社会的红十字运动，得到了各国政府的响应，国际红十字组织是全世界公认程度最高和公认范围最广的人道主义团体。作为《日内瓦公约》及附加议定书的签约国，中国是国际红十字、红新月运动的成员国之一。其法定职责规定，红十字运动的基本成员和重要力量是各国红十字会，各国红十字会按照自身章程及本国立法开展人道主义活动，支持政府当局为满足各自国家人民的需要，且遵守红十字运动的任务和基本原则。各国红十字会是本国内独立自主的全国性组织机构，支持其志愿工作者和专职人员的活动。除了依据本国立法，各国红十字会和政府之间保持合作关系，在预防疾病、促进健康、减弱人类疾苦等领域合作，开展有益于教育、卫生、社会福利方面的活动。②

在中国政治体制中，中国红十字会定位为群团组织，中国红十字会党组向中共中央负责，在党的领导下开展工作。从事红十字事业的中国红十字会组织，受国务院的支持、资助、保障和监督，是政府在人道主义服务领域中的助手，其他领导机构在其职权范围内对中国红十字会进行相关领导或管理。地方各级政府领导地方各级红十字会，其他地方各级领导机构在其职权范围内对地方各级红十字会进行相关领导或管理。

在中国政治、经济、文化、社会和军事组织体系中，中国红十字会属于社会组织体系。按照我国相关的法律法规和政策规定，社会组织包括社会团体、民办非企业单位（包含社会服务机构）、基金会（包含公募基金会和非公募基金会）和社会中介组织以及城乡社区社会组织。其中，社会团体又包括群团组织和其他社会团体。在我国，中国红十字会不仅是具有国际性的组织，也是受到党和政府高度重视和支持的具有中国特色的社会组织类属中的群团组织之一。中国红十字会和其他社会组织之间既有联系又有区别。社会组织、社会团体、群团组织三个概念分层次构成中国红十字会概念的层级化外延。中国红十字会的内部治理结构③标示了其概念内涵，包括中国红十字总会、地方各级红十字会、行业红十字会、特别行政区红十字会、新疆生产建设兵团红十字会等。

中国红十字会的组织性质既与社会组织属性有相通之处，又有特殊之处。社会组织普遍具有非营利性、民间性、公益性的特征。此外，我国坚持党对社会组织的政治领导。社会组织的第一个根本属性是区别于企业的非营利性，第二个基本属性是民间性即非政府性，第三个基本属性是公益性或互益性。而党的领导是我国社会组织第四个基本属性。在这里，作为执政党的中国共产党的领导和政府领导的刚性比一般组织要高，具体体现为中国红十字总会设有党组，在党中央领导下开展工作，对党中央负责。中国红十字会机关实行参照公务员管理，但红十字会组织本身是非政治性的。

从垂直定位的实践依据来看，我国社会主义实践是在中国共产党的领导下的国家实践，是以人民生活为宗旨，以保障和服务实践为手段的实践。社会组织实践是人类实践的子集，也是国家实践的子集，在党的领导下进行。对红十字会的一切定位都是分类和实践定位，以保障红十字会实践的有效性。中国红十字会具有普遍性与独特性共存的组织特质，其普遍性由其国际属性所决定，其独特性由中国红十字会在中国政治体制中的定位所决定。

二、中国政治体制性质赋予了中国特色红十字会的政治组织力

中国红十字会在中国政治体制中的合法性、历史性和国家实践性特点是由中国政治体制性质所决定的，因此，在人道组织凝聚力、引领人道服务的政治组织力方面，其独特性使它处于无法替代的层次和地位。

1.中国红十字会在中国政治体制中的垂直地位具有法律合法性授权

从国际红十字运动章程文件规定看。1864年的国际外交会议签署第一部日内瓦公约，第一条规定各签约国须成立红十字会机构，“各国均应设立这样一个委员会——该委员会可依据其认为有效和适当的方式自行组织”。2006年修订的《国际红十字与红新月运动章程》提出承认各国红十字会的条件：“本国合法政府已依照《日内瓦公约》和国家立法正式承认它为志愿救护团体，担任政府当局的人道主义工作助手”（第3款）。该章程第二条对“缔约国”的相关职责做了以下几个方面的规定：“《日内瓦公约》缔约国遵照公约、本章程以及国际大会决议，同本运动的成员合作”（第1款）;“每一缔约国均应敦促在其领土上建立国家红十字会，并鼓励其发展”（第2款）;“所有国家、特别是已承认了在本国建立国家红十字会的国家，应尽可能支持本运动成员工作;本运动的成员也将根据各自的章程，尽可能地支持各国的人道主义运动”（第3款）;“任何时候各国都应尊重本运动的成员信守其基本原则”（第4款）。④由此可见，红十字会的生成实际上是一个委托-代理、领导-助手关系，由红十字国际委员会敦促主权国家签署日内瓦公约且监护主权国家执行。各成员国根据日内瓦公约的责任、权利、义务委托给本国红十字会（红新月会），以担任本国政府人道事务助手，履行《日内瓦公约》的相关职责。

另外，从《中华人民共和国宪法》及其他法律章程看。在我国的政治体制中，以宪法的形式规定了我国的国体和政体，确定了党的领导地位和权威。我国制定了《中华人民共和国红十字会法》，确立了“中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体”⑤。党对红十字会的领导地位及红十字会的职能与责任均有明确法规界定。

2.中国红十字会在中国政治体制中的垂直层次具有历史承继性

中国红十字会作为国家红十字会，从一诞生起就带有政府赋权的基因。经过百年的发展，这一历史基因始终没有改变。因此，中国红十字会同党和政府之间的纽带关系是历史的选择和必然。从中国红十字会在国际红十字与红新月运动的历史和关系中的定位看，不同于国内其他任何社会组织，中国红十字会是须以主权国家的名义、由政府提出申请和对《日内瓦条约》及其附加议定书的承诺，经由以各国政府作为其成员的国际红十字会委员会的承认和批准，才能合法存在的统一的国家红十字组织。所以，从它一诞生起，就是政府国际行为的产物，带有政府赋权的基因。从诞生至今100多年来，无论从战场救护还是到民间外交，中国红十字会始终是受政府支持、委托和监督的、独立自主地开展以人道主义为宗旨的活动的特定组织。国际红十字会和红新月运动章程早已将中国红十字会的法定职责和政府的人道主义工作紧密地联系在一起。我国红十字会同党和政府之间存在的纽带关系是历史的选择，是国家责任的必然。

3.中国红十字会在中国政治体制中的层次关系具有国家实践性

在中国，群团组织的规模很大，是对社会有重要影响的社会组织。群团组织政治性、群众性指明了群团组织是在党的领导下组织群众并为群众服务的性质。群团组织是最具有中国特色的社会组织分类，其特殊之处在于，要明确体现国家实践的政治约束性。表现在：一是在国际社会中，中国红十字会要体现出作为国家的象征，即中国红十字会的名誉会长由具有国家职级的某一职务的领导担任。二是在我国政治体制定位中，党的领导是中国特色社会主义的本质特征的原则，在党的领导下实现红十字会的使命宗旨。中国紅十字会设立党组，受党中央领导，为中国红十字事业提供可靠的政治制度保障。三是在中国，政府的战略是党的路线、方针和政策的具体化，因此，中国红十字会的人道任务也包含在政府的公共事业之中，政府部门对红十字会的具体支持、资助、保障和监督是政府的法定职责。由于党、政府和中国红十字会在目标职责上存在不同层次的互倚关系，不仅党和政府领导支持红十字事业，中国红十字会也应当将自觉接受党的领导、协助政府履行人道服务职责、团结服务所联系群众、依法依章程开展工作统一起来，责无旁贷地成为党和政府在人道主义工作中的有力助手。

可见，垂直定位赋予了中国红十字会组织结构地位上独特的政治组织力。

三、中国红十字会组织结构关系、运行特征及其组织执行力

中国特定的群团组织属性，决定了中国红十字会的组织关系与结构形态。其中，党组是中国红十字会组织关系的内核，居于组织定位的高层，相对独立性与业务指导性并存的线性关系是其组织结构关系的主要形态。

1.中国红十字会的组织要素及职能⑥

中国红十字会的组织构成要素主要包括中国红十字会全国委员会、理事会、常务理事会、执行委员会（理事会的常设执行机构）、监事会;结构要素主要包括红十字会总会（对外代表中国红十字会）、各级红十字会（包含红十字会基层组织）、行业红十字会、特别行政区红十字会。《中国红十字会法》和《中国红十字会章程》⑦对红十字会组织构成要素的相关职责、权限及产生办法均给予明确规定，中国红十字会的最高权力机关是全国会员代表大会。章程对中国红十字会理事会、常务理事会、执行委员会、监事会、名誉会长、会长职权等各方面进行了详细规定。

党组是中国红十字会性质及其组织关系中的内核。群团事业是党的事业的重要组成部分。“要切实保持和增强党的群团工作的政治性。政治性是群团组织的灵魂，是第一位的。”⑧按照《中国共产党章程》的规定，实现党对群团组织的领导，保证其政治性和先进性，成立党组是最有力最得当的方式。主要内容包括：在中央和地方国家机关、人民团体、经济、文化组织、其他非党组织的领导机关中，成立党组以发挥领导核心作用。且党组服从批准它成立的党组织领导。⑨中国红十字会党组由中共中央委员会批准成立，服从中共中央委员会的领导，是中国红十字会组织关系中的内核形态。

中国红十字会内部组织结构的线性关系和相对独立性主要表现为：（1）中国红十字会全国会员代表大会是中国红十字会的最高权力机关，各级地方红十字会的权力机关是同级会员代表大会。全国行业红十字会由中国红十字会常务理事会批准。（2）中国红十字会全国会员代表大会直接领导理事会中的总会代表、监事会。理事会中的总会代表直接领导常务理事会中的总会代表。常务理事会直接领导执行委员会。执行委员会、监事会接受中国红十字总会党组领导。各级红十字会之间在业务指导关系的基础上保持相对独立。

2.任务职能和红十字事业的组织运行特征

红十字事业的组织运行包含红十字事业基本运行模式和组织运行模式，反映了红十字事业的技术特征。红十字事业基本运行模式包括获取资源、核心保障、人道主义救助三个相互关联的任务职能。获取资源指获取满足工作需求的资源;核心保障包括采购、存储、运输，不包含核心保障以外的后勤等常规保障;人道主义救助分为紧急人道救助和常规人道救助，指对服务对象实施的人道行动。红十字事业的组织运行模式由基本运行模式和领导、保障、服务及其先后关系构成。红十字会运行模式中的每一项都对应着相关组织职能或职责。总会中层机构和直属单位作为资源获取者从资源输出者（政府、社会、国际）处获取资源，而对实施者（实施会员与志愿者）和间接对象进行指导、培训、宣传并与之合作。总之，总会中层机构和直属单位、实施者、间接对象都对直接对象实施人道主义救助。现有的组织运行模式的优势是成熟和稳定，保持程序化规范化操作，缺点是长期在封闭的红十字系统内部运行，缺乏对系统外部环境变化的敏感性，特别是对现代信息社会中的民间社会组织、基金会、企业的社会责任能力的迅速增长和提升带来的竞争感到不适，缺乏应对新变化的组织管理策略和信息管理技术，表现在组织联盟力、执行力和社会动员力等横向扁平协同管理能力缺失，这些都会降低它的组织执行力。

3.复杂系统中的多元主体、横向联结机制与红十字会组织力建设

中国红十字系统的组织力，主要指红十字各级组织为完成其承担的职责任务，实现党和政府人道服务领域独特助手的工作目标，应具有的组织、凝聚、动员等影响基层社会各方面力量的能力。中国红十字会在复杂系统中的组织应急张力，即组织联盟力、执行力和社会动员力，是通过运行机制表现出来的。

社会组织蕴藏着巨大的能量，怎样引领社会力量有序参与是我国应急管理实践的重大课题。复杂系统观认为，面对不确定性极大的复杂风险体系，没有一个最优解，只存在一个关系均衡状态，因此，在公共应急的各个主体之间当采用多元多态均衡治理。现代社会比以往任何时候都更为复杂，致使现代组织对细微变化缺乏高度敏感性，对伴随社会关系结构快速调整以及有时造成的灾难性后果也完全缺乏预见能力，任何细小的变化都可能影响组织演进的方向，并最终影响组织的均衡。因此，现代组织需要建立复杂系统，并在复杂系统战略指导下调整组织体制和机制。因为现代社会的重大应急灾难救助问题日益呈现出跨界性、关联性和复杂性增强的特征，所以必然要求主体多元联结和运行机制联动。社会力量包含了各种组织种群，财政部负责人就国务院2013年公布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》进行解读，指出政府购买服务中的承接主体为“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”。该政策里的承接主体对应的就是社会力量。而研究中一般意义上的社会力量指社会组织、社区、志愿者团体、企业、社会企业、网络信息平台和公共媒体等。

如果各类组织之间能够形成风险救助共同体，那么，应对危机时就会有足够的抗风险力量储备。所以，建立扁平的横向集成网络关系是组织社会动员力生成的新空间，以复杂但不混乱的共同体对抗风险需要建立应急联动机制。中国红十字会系统需要增强组织自我革新力，创新公共应急多元协同体制机制，建立公共应急联盟网络，提升应急管理能力。

四、创新社会力量参与应急管理联动机制以提升组织力

社会组织应急联盟是社会动员的组织载体，中国红十字会应当立足于垂直地位的政治组织力，拓展应急联盟的横向关系。如果通过采取边界开放、联动共治、多元协同的应急机制增强调节系统的开放性、灵活性、适应性，就可以整合各方力量，优化各类社会资源，形成问题联治、风险联控、快速联动的体制机制，为实现事前、事中、事后的整体系统控制，打造互信互助互担的整体应急防控链，提高风险防范化解的前瞻性、系统性和协同性提供行动指南。

红十字会的组织力建设重点是组织运行体制机制创新，将政治组织力优势转化为行动能力，以社会力量参与应急管理联动机制创新为突破口，全面提高红十字会在国家公共应急管理体系中的组织执行力。红十字会有责任建立一套社会力量参与重大突发事件应急管理协调机制，突破长期以来自说自话的封闭的组织边界，建立稳固的红十字会和其他社会力量合作的应急联动机制，分担突发重大事件中需要政府承担的超大负荷的基层保障和服务工作，在政府和社会力量之间架起应急协同桥梁，把垂直结构地位优势转化为可操作的运行机制、工作流程和行动方案。

在国家公共应急体系的框架下，建立社会力量应急管理联动机制涉及多元利益相关者，须遵循有序参与原则、有效参与原则和公平参与原则，多元主体之间要形成差序参与、资源互补、效力对接的应急治理格局。为此，要按照组织运作的授权、协调、沟通程序，进行应急组织联动机制设计。建立健全基于政府行政体系的授权引导机制、基于专业优长的任务派遣机制、基于网络结构的分工协调机制、基于共享的信息沟通机制、基于利益的激励机制和撤退机制。必须明确各类社会力量参与重大应急事件管理的方式、渠道和手段，如通关、物资采购、調配、物流递送、人力支持、捐赠、服务供给、宣传和监督等。建立社会力量参与重大应急事件联动机制，有助于依据中国红十字会在垂直结构中获得的政治组织力解决社会力量参与重大应急事件的主体合法性问题，从而解决信息不对称、对接无序、信息透明度不够、渠道不畅和效率低下等问题，提升红十字会的组织执行力、联动力和社会影响力。

五、结论与建议

中国红十字会需要回应新时代中国特色社会主义建设的要求，立足于中国社会的特点，创新红十字会参与公共应急的体制机制，提升组织运行能力和效率。习近平总书记强调：中国红十字事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。党和政府对红十字会的定位和要求是以“群团是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带”为基准的。国务院要求中国红十字会要充分发挥在人道领域的政府助手作用。所以，在依法治会的前提下，要将红十字会实践和我国公共应急体系建设紧密结合。中国红十字会法、红十字章程、党和政府关于红十字会的意见、宪法和有关国家法律、国际红十字与红新月运动章程等都赋予了中国红十字会的政治组织力优势，要将党和政府赋予的政治组织优势转化为组织效能，创新社会力量参与公共应急联动机制。

通过机制创新将组织的制度结构优势转化为组织效能，提升红十字系统的组织力。作为复杂的组织系统，中国红十字会在系统垂直结构分层和定位上是明确的，饱有政治组织力，但是，在扁平运行的张力上，存在程度不足甚至缺失问题。为此，应当建立健全和完善同企业、社会组织、志愿者组织、社区和网络平台之间的横向联结组织设计，打破长期以来红十字会系统内的封闭管理定势，改善红十字会的任务授权机制、协同合作机制、信息共享沟通机制等组织运作机制。

着力加强组织执行力建设，打造红十字特色的公共应急联动机制，增强红十字会对资源的整合协调能力，形成应急服务与保障管理上的人力、物力、财力的有序对接、优势互补、快速反应。增强与复杂系统相匹配的公共危机要求下的应急组织能力建设，在突发危机中扩大组织应急张力，做到快速反应、快速组织、快速救济，才能既协助政府又代表社会做好应急保障工作。为此，要以红十字会的组织职能定位为基础，扩展视野，创新发展空间。要高度重视组织战略管理和高素质人才选用，完善科学评价、监管、奖惩制度，加快同企业、社区、民间组织、志愿者等其他公共应急主体之间的联系，打造社会力量参与应急管理的新格局。

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注释：

①《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，2015年7月10日，http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0710/c64387-27282531.html。

②④中国红十字会总会编译：《国际红十字与红新月运动章程》（2006修订），《国际红十字与红新月运动基本文件汇编》，中国红十字会总会内部资料，2008年，第5-19页。

③ 参见中国红十字会官网，2019年9月18日，https：//www.redcross.org.cn/html/2019-01/56089.html。

⑤《中华人民共和国红十字会法》第二条，法律出版社，2017年，第5页。

⑥《中华人民共和国红十字会法》第二章第七条-第十条中对中国红十字会的相关组织要素的界定，以及结构要素关系进行明确表述。《中华人民共和国红十字会法》，法律出版社，2017年，第10页。

⑦《中国红十字会章程》，2017年6月9日，https：//www.redcross.org.cn/html/2017-06/18.html。

⑧参见习近平在2015年7月6日至7日在北京召开的中央党的群团工作会议上的讲话，2015年7月8日，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0708/c385474-27271788.html。

⑨参见《中国共产党章程》第四十七条、第四十八条，2017年10月。

⑩人道主义救助包括应急救援、应急救护、常规人道主义救助（简称常规人道救助），献血（输血）、献干细胞（干细胞移植）、献遗体和人体器官（人体器官移植）等。

参考文献：

[1]《中华人民共和国宪法》[M].北京：法律出版社，2018.

[2]《关于促进红十字事业的意见》[Z].中华人民共和国中央人民政府网站，2012-07-31.

[3]《社会团体登记管理条例》[Z].中华人民共和国民政部网站，1998-10-25.

[4]《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》[Z].中国共产党新闻网，2015-7-9.

[5]《关于加强社会组织党的建设工作意见》[Z].中国共产党新闻网，2015-9-28.

[6]《中华人民共和国红十字会法》[M].北京：法律出版社，2017.

[7]中国红十字会总会.《国外红十字会法选编》[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[8]中国红十字会总会.《国际红十字会与红新月运动基本文件汇编》[M].北京：中国红十字会总会编印，2008.

[9]中国红十字会总会.《党和政府关于促进红十字会事业发展的文件汇编》[M].北京：中国红十字会总会编印，2014.

[10]红十字国际委员会，红十字会与红新月会国际联合会编，中国红十字会总会译.《国际红十字会与红新月运动手册》[M]北京：社会科学文献出版社，2017.

[11]红十字会与红新月会国际联合会，红十字国际委员会（ICRC）.《国际红十字与红新月运动基本原则——人道行动道德规范和工具》[M].北京：中国红十字会总会编印，2016.

[12]葛道顺.“自己人代理”：国家与社会关系的一个解释[D].上海大学，2013.

Research on Organizational Capacity Building of the Red Cross Society of China under the Public Emergency System

Shi Lirong / Chang Liang

Abstract： The status and role of the Red Cross Society of China are prominent in the national public emergency management system. It is not only a member organization of the International Committee of the Red Cross， but also a unique assistant of the Chinese party and government in the field of humanitarian services. As a complex organizational system， the Red Cross Society of China in the Chinese political system has statutory， historical， and inheritable features in the vertical position institutional system. This is not only reflected in the positioning of the historical relationship between the International Committee of the Red Cross and the National Red Cross Society， but also in the responsible bond onthe Red Cross Society of China， the party and government. Therefore， the nature of the Chinese political system dictates the political， organizational ability of the Red Cross Society of China. However， the lack of organizational emergency tension in complex systems， such as organizational alliances， execution， and social mobilization， has reduced its ability to respond to emergency events. In all， efforts should be made to enhance organizational self-innovation， innovate collaborative system mechanisms for public emergency response， expand the shared space of public emergency alliances， and enhance emergency organization capacity building under public crisis requirements that match complex systems.

Keywords： The Red Cross Society of China; Organizational structure;Emergency linkage mechanism;Organizational Capacity

（責任编辑   矫海霞）