地方立法过程中的公众参与及其优化路径研究

方益权 金 渊

地方立法过程中的公众参与及其优化路径研究

方益权 金 渊*

当前，公众参与地方立法面临 “两点一线”的三重困境，致使公众参与地方立法的效度较低。“两点”的困境是指公众一端参与地方立法动力不足，立法机关一端吸收立法民意能力不足；“一线”的困境是指立法民意传输渠道运力不足。三重困境从立法民意的动力、传输、吸收三方面阻碍公众卓有成效地参与到地方立法过程中来。为了达成更有效的公众参与地方立法目标，需要强化公众参与力量、疏通公众参与途径、提升公众参与实效，最终形成有力、有序、有效的开门立法新格局。

公众参与 地方立法 优化路径

党的领导、人大主导、公众参与是提升地方立法质量的三驾马车，三股力量精准发力、协同推进是促进地方立法工作又好又快发展的必然要求。当前，从各地的立法实践考察，体制内党的领导与人大主导的协作立法工作总体较为顺畅，而体制外公众参与地方立法的运行却效度不高。检视公众一端，“无力”与 “无序”将公众参与地方立法的窘境展露无余；检视地方立法机关一端，“无法”与 “无责”降低了立法机关消化与吸收立法民意的能力，致使立法民意难以转化为地方法规。这不仅使地方立法成果的民主性大打折扣，也使依法治国的基础受到侵蚀。

一、公众参与立法的现实困境

公众参与地方立法面临 “两点”与 “一线”的三重困境。

（一）公众参与立法动力不足

主动参与是公众参与立法的应有之义，也是公众行使民主权利的生动演绎。但从各地开门立法实践来看，公众参与立法意愿不强烈，即使某项开门立法的讨论事项关乎个人或群体利益，多数公众仍抱着冷漠的参与心理排拒参与立法，公众参与立法陷入动力危机。

事实上，在新的立法体制中，公众参与已被摆在突出位置，成为加速实现立法民主化与科学化的关键，尤其在地方立法权下放后更是给公众参与带来诸多便利，但公众参与地方立法动力严重不足则是立法体制设计时所未料及的。开门立法工作实际上只有党的领导、人大主导这两架马车驱动前进，而公众参与在本身发力不足的情况下，更多地需要借力于前两股力量推进，反而拖累立法工作全局推进速度。公众参与动力缺失之下，开门立法工作本身被迫发生 “变异”以求 “生存”，出现 “机关主动开门，机关主动拉人，机关自导自演，公众被动参与”的怪相，开门立法实际操作走样严重。若立法机关迟迟无法打开公众参与立法缺失的局面，一旦公众总体上对开门立法形成 “不需要自己参与”的意识，则再次打开公众参与立法局面只会更加艰难。因此，提升公众参与立法动力的工作已到了关键时刻。

（二）公众参与途径传输不畅

开门立法的生命力在于宽广的公众参与途径。参与途径是公众参与动力的入口，也是公众参与动力转向参与效力的必经之路，其畅通程度直接关系到公众参与效度。参与途径是否畅通就如机体呼吸是否顺畅，直接关系到公众参与立法整体生命力的强弱。

当前，公众参与途径存在若干问题，使公众参与立法处于无序状态。第一，公众参与途径较为单一，主要是立法听证会和网上征集意见，且这些措施未被充分利用。公众无法在多元的参与途径中选择最符合自身偏好的参与方式，这无形中排除部分公众参与到立法中来，造成参与主体不全面。第二，公众参与途径形式主义、泡沫化现象严重。部分立法实践中，“其实决策者早已决定执行某个决策，只不过是走过场”，①江雪：《公众参与：一场推动民主立法的实验》，华商网：http://news.hsw.cn/2007-12/21/content_6733212.htm， 2017年7月27日访问。“即使再经过公众参与的评论，往往也很少会有重大修改”。②王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第77页。按照谢莉·安思汀在 《公民参与的阶梯》一文中对公众参与深度的三种分类，当下我国开门立法仅履行了通知作用，公众参与立法仍处于象征性参与阶段。第三，公众参与立法阶段不全面。实践中，开门立法呈现出 “虎头蛇尾”的特征，公众参与途径随立法程序推进而愈加狭窄，到审议、表决阶段鲜有开放公众参与途径。“法律委员会的审议过程直接决定如何修改法律或地方法规的草案，和是否建议常委会委员长 （主任）会议将法律或地方法规的草案交付表决。然而，法律委员会的审议过程却从不公开”。③蒋劲松：《中国立法过程公共参与的理论与实践》，载《立法过程中的公共参与》，中国社会科学出版社2009年版，第6页。事实上，这样前宽后窄漏斗型的公众参与途径使公众始终无法进入到立法的核心地带，公众参与对立法的影响力也像水波一样，越推越远、越推越薄直至消失不见。

以上三大问题暴露出公众参与途径开放性不稳定的问题，途径本身在开门立法与闭门立法之间摇摆不定，即无秩序可言，也无规则可循。公众在阴晴不定的立法环境下完全丧失对机关开放途径的预测，无形中也演化为公众参与立法的阻力，使本已饱受无力困扰的公众参与再遭受途径无序的困扰。这对提升公众参与立法有效性工作而言更是雪上加霜。

（三）机关吸收立法民意不良

如果将公众参与途径视为食道，那么机关吸收工作则是扮演胃的角色，将由体制外传递而来的民意养分消化吸收，孕育出兼具民主与科学基因的立法胚胎。作为吸收立法民意的唯一出口，机关吸收工作也是促成立法民意到地方法规腾跃的关键。在这一腾跃中，机关和立法民意是基本影响因子，两者形成合力，共同呈现出公众参与立法的最终效果。然而，无论是公众输出一端还是机关吸收一端，均表现出不良症状。概括而言，公众一端输出立法民意少、输出质量不高；机关一端吸收立法民意少，吸收效果不好。

检视立法民意本身，存在 “数量少、质量低、说理弱”的问题：数量上，公众一端输出立法民意少，最终传递到机关一端的更少；质量上，立法民意较粗糙，多数难以被机关采纳；支持弱，对观点论证不充分。这些问题在公众参与专业性较强的立法项目时尤其突出。当立法民意本身 “没有料”时，立法民意与立法文本将始终保持油水分离的状态，再多的立法民意对于立法工作而言都将沦为无意义的空气震动。与此同时，机关吸收立法民意工作也面临 “无米下锅”的局面，公众参与立法效度极低。

检视机关开门立法全程，存在 “前段重征集，中段轻处理，末段难吸收”的现状。在这一现状中，机关错误地将开门立法的重心前倾而非后置，吸收民意工作反倒成为收集工作的附庸，吸收立法民意工作实际上被架空。开门立法实际中，机关 “经常是大张旗鼓地征集意见，而意见有没有采纳、采纳了多少，往往没有解释和说明”，④参见前引③，蒋劲松文。关键的吸收阶段未以公众看得见的方式呈现出来，意味着机关摆脱了公众监督，立法民意极有可能遭受不公正的对待。

二、公众参与立法困境的主要成因分析

在对公众参与困境的分析中，我们既不能忽视各阶段间的交叉感染，也要深入检查各困境自身的免疫缺陷。而在自身缺陷中，机关、公众与制度深刻地影响公众参与立法的整体格局，终成三重困境。

（一）公众参与立法动力不足的主要成因分析

如同立法过程中各方力量较量并最终定型为法律规则，公众做出是否参与立法的决定过程也与之相类似。公众选择是否参与立法的背后，实则隐藏着一段正负力量激烈对抗的过程，并最终或是推动或是阻碍公众踏入立法之门。实践中，公众参与立法阻力大于推力，呈现出死气沉沉的公众参与立法局面。

通过法治源头的参与以张扬自身权利、增进社会福祉是公众参与立法最直接、最主要的动力。但是，在实践中立法机关吸收公众意见不充分，距离公众参与预期仍有距离，直接导致公众参与立法动力不足。

反观阻力一端，至少积聚着观念障碍、经济障碍两股消极力量，并与公众参与立法的推力形成对垒之势。公众长期被排斥在政治参与之外，“造成民众的集体无意识心理，普通百姓把自己排除在政治外已经成为一种社会习惯”；⑤李高协：《地方立法和公众参与》，甘肃文化出版社2005年版，第320页。建国后一段时期，政治参与的失败使公众对政治极为敏感，“敏感到只要涉及政治就不能随便开口讨论，这样一种政治挫折与逃避感极大地影响了公众的自主意识，进而制约着公众参与的积极性与主动性”。⑥姚岳绒：《立法过程中公众参与问题研究》，载《新时期中国立法反思》，学林出版社2004年版，第172页。直至今日，我国公众仍表现出对政治敏感、认同感不高、政治情感淡薄的问题，加之当下基层民主实践的匮乏，这些陈旧的观念迟迟得不到更新。沉重的观念障碍成为公众参与立法的第一道阻力。另外，经济因素的强势介入则使公众参与立法的阻力远占上风，多数公众一边倒地选择不参与立法。各地开门立法实践中往往需要公众 “自带干粮”，自费参与立法。对个人而言，因参与立法而承担的必要经济成本消减了公众参与动力；对全体公众而言，又陷入集体行动困境，束缚多数人参与立法的手脚。

公众参与立法的推动力在两股消极力量的压迫下独木难支，而公众参与立法的动力困境由此生成。

（二）公众参与途径传输不畅的主要成因分析

造成公众参与途径单一、范围不全面、形式化严重等问题的原因是多方面的，而 “将机关权力关进公众监督的笼子里，而权力本身却有钥匙”是重要原因。

事实上，机关对开门立法有 “想要开门立法的面子，不想要公众监督的里子”的矛盾心理。一方面，机关想要开门立法光鲜亮丽的 “面子”。开门立法因有着光鲜的形式而受到热捧。即使在经验不足、人员不足的情况下，各地立法机关仍一股脑儿地开门立法，以标榜立法成果的民主化与科学化。开门立法这一工作方式成为炫耀地方立法政绩的新把式，更是加剧了开门立法热。另一方面，机关不想要开门立法下公众参与监督的 “里子”。开门立法意味着开放公众参与途径，公众对立法的监督也随之加强，机关从封闭的立法环境中一下子被 “推到”公众面前，必然承受压力，难免遭受批评，自然不合机关心意。

开门立法的 “面子”与 “里子”交织在一起的，难以分离。然而，这一问题却在机关对途径的控制中得到 “圆满”的解决。法律规定 “法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会”，但何为 “重大利益”由机关判断，间接赋予机关自主决定是否开放公众参与立法途经的权力。这意味着，机关可通过掌控立法途径而灵活控制公众参与流量，进而调整自身受监督的强度及工作压力。当接踵而至的压力与难度一旦超过机关最大承载力，机关便启动自我保护装置，通过行使控制途径的权力，压缩公众参与途径，摆脱公众监督。如此一来，机关获得开门立法光彩的 “面子”，又在一定程度上躲避公众参与监督的 “里子”。可以说，机关在开门立法形式光彩和实质负担中寻找到最舒适的平衡点。

然而，这一平衡一旦突破了底线，开门立法工作便极有可能沦为形象工程。由于 “已有对公众参与途径的规定仍显原则和笼统，缺少必要的保障性规定和配套性措施；另一方面，已有的制度还缺少法律保障”，⑦游劝荣：《地方立法中扩大公众参与问题的思考》，载 《地方立法研究 （2009年卷）》，辽宁人民出版社2010年版，第198页。使立法途径开放程度不断下滑。相关法律无底线与无强制性的规定给机关裁量腾出极大的空间：机关是否接受公众监督及受到何种监督程度的权力在机关，权力本身便通过对公众参与途径的影响牢牢控制外部公众监督的力量。可以说，本想通过发挥开门立法协商、监督价值以督促机关用好立法权的愿望在 “将机关权力关进公众监督的笼子里，而权力本身却有钥匙”的制度缺陷中化为泡影。

公众参与途径在机关权力巨大引力下被扭曲，使本无明确法律划定运行轨道的公众参与立法程序运行的轨迹呈现出不稳定、无秩序的状态，而现实中出现的公众参与立法途径单一、参与范围不全面、形式化倾向等问题正是机关强大的权力对于参与途径具体而生动的负面演绎。

（三）机关吸收立法民意不良的主要成因分析

就公众一端而言，公众输出立法民意难的背后实则隐藏着公众收集立法信息难、分析立法信息难、处理立法信息难的困境。在我国，80%的社会信息资源掌握在政府部门手中，政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者。⑧周健：《开放政府信息》，载 《人民日报》2000年3月22日第9版。当前，政府公开信息工作不甚理想，存在公开信息方式不统一、内容不全面等问题，导致公众收集立法信息难，输出信息更难。如果参与者不能获得充分的信息，那么 “公众对政府的方案可能完全失去评价的能力，公众参与自然也就很难发挥建设性的功能”。⑨参见前引②，王锡锌书，第114页。掌握必要的立法信息，但没有分析和处理立法信息的能力，却想要高质量的信息输出也是不可能的。当下公众参与者素质不高，难以在庞杂的数据池中挖掘有效信息，难以提出观点鲜明、理由充分的立法建议；同时，公众在自身能力不足而外界无支援的情况下，难以形成令人信服的立法建议，立法建议被采纳的可能性也大为降低。

就机关一端而言，吸收少的表象背后隐藏着机关无监督不自觉、无标准不客观、无法律不强制、无责任不严肃等问题。第一，无监督不自觉。是指公众参与立法途径呈现出前宽后窄的特征，公众监督则前紧后松乃至到消失，机关在无公众监督的环境下吸收立法民意的自觉性大为减弱。第二，无标准不客观。一套准确评估、科学决断的公众意见评价机制是立法公正的重要体现。然而，当下对立法民意的评价已然缺少公众民主监督之际，又缺乏科学的标准以供衡量，在机关 “一言废民意、一言立民意”的鲁莽决断中，机关吸收立法民意的公正性难免受到质疑。第三，无法律不强制。即使是高质量的立法民意，法律也并未强制其对机关形成硬性约束，机关吸收立法民意工作存在极大的弹性空间，易滋生立法腐败。第四，无责任不严肃。当前机关立法活动处于法治化规范缺失的境地，机关开门立法无责任 “使中国的立法工作成为随便怎么做、做好做坏都无所谓的一项不存在责任、不需要负责的 ‘最幸福’的工作”。⑩周旺生：《论立法法与其历史环境——关于立法法研究的一个方法论问题》，载 《法学论坛》2003年第5期。责任缺失之下，机关对吸收立法民意不严肃，导致民意流失严重。

三、提升公众参与地方立法有效性的对策思考

当前，需从公众参与立法的外部环境入手，更多着眼于制度本身的建构，以制度建构治疗机关与公众各自的 “免疫缺陷”，并在制度保障下源源不断地将公众参与动力升华为参与效力，圆公众参与夙愿，成地方良法之制。

（一）加强公众参与立法动力的对策思考

1.加强公众参与推力

实现自身参与愿望是公众参与立法最直接的动力。加强公众参与推力，就是要遵循 “有力的吸收回馈有力的参与”的思路，以机关吸收立法民意的效率提高公众参与立法动力。这要求立法机关完善相关机制，认真对待立法民意，尤其要做好末端吸收立法民意的工作，最大程度实现公众参与预期，让公众参与立法更有推力。

2.削弱公众参与阻力

（1）做好改良公众参与环境的事

做好改良公众参与环境的事，即要准确定位原因，通过改善现有的制度环境，消减公众参与阻力。面对公众参与者在观念、经济上的多重障碍，要给予公众全方位的支持，消减参与立法的阻力。高水平的政治参与总是与高水平的发展相伴随，在公众参与者经济状况不佳之际，可设立公众参与立法补贴制度，以财政承担公众参与立法的成本，为公众备好饭菜而不是饿着肚子参与立法，消除公众参与立法的后顾之忧。对公众参与的支持不仅体现在物质方面，也体现在精神方面。可设立机关采纳公众意见证明制度和评选最佳立法建议活动，对机关采纳的立法民意和评选出的最佳立法建议出具书面证明，予以精神奖励。为超越乌合之众式的公众参与方式，要积极引导公众通过组织化的参与方式摆脱集体行动困境，更好地达到节约公众参与成本、增强参与力量、实现参与目的的良好效果。除以上直接手段外，还可借力于基层民主，积极引导公众参与村委会、居委会等基层的公共事务中来，梯度提升公众参与包括立法事务在内的公共事务的能力，间接提升公众参与精神，曲线达成提升公众参与立法能力的目标。

（2）说好鼓励公众参与立法的话

说好鼓励公众参与立法的话，即要做好鼓励公众参与立法的宣传工作。在做好相关宣传工作时，要以公众参与者为视角，以克服公众参与立法的现实问题为导向，找准宣传工作着力点，在宣传方式、内容等方面做好若干调整。第一，转变宣传方式，采取动画宣传、具体事例宣传等多样化的宣传方式，提升宣传效果。第二，将宣传内容具体化，尤其要精准发力，突出对提升公众参与立法而定制的新举措的宣传和解读工作，打消公众参与顾虑。第三，做好公众参与立法全程的宣传工作，突出宣传立法过程的阶段性成果。可设计立法成果实时动态表，通过网络方式实时宣传开门立法的阶段性成果，鼓励公众持续参与立法活动。第四，做好立法后宣传工作，对吸纳或未吸纳的立法建议主动作出说明，取得公众参与立法的效度信赖。

（二）扩宽公众参与途径的对策思考

机关单边开放公众参与途径的权力无规制是导致开放公众参与立法途径迟缓和单一的主要原因。因而，通过 “加法”工作，完成 “减权”目标，继而达成 “加压”效果，督促机关开放公众参与途径，同时给予机关处理压力的资源支持，是保持途径持续开放和多元开放的具体路径。其中，完善法律规定是扩大公众参与途径的重中之重，而给予机关支持则是保证开放公众参与途径不流于形式的关键。

1.完善法律规定，压缩权力空间

为达成减权的目标，要做好完善法律相关规定的 “加法”工作，对机关权力编织细密的法律规定，使机关权力始终在法律规制下运作。第一，填补法律空白，做到有法可依。填补对机关开放途径的权力法律规制缺失的部分，使机关开放途径的权力始终有法可依、有法可予以规制。第二，细化相关规定，减少模糊用语。将保障公众参与立法途径的原则性规定展开，将宽泛的规定细化，准确描述标准的开放动作，确保机关开门立法活动不变形、不走样。第三，设定开放基线，加强法律强制。对机关开放公众参与途径的种类、范围等作底线规定，并以法律强制予以保障，使开放程度始终保持在一定水平之上。

2.加强资源支持，发挥途径价值

民主是昂贵的，更高水平的民主意味着消耗更多的立法资源。在法律强制下整体拔高开放水平后，不仅公众一端参与立法费用增加，机关一端在人员、经费、编制等方面也是捉襟见肘，如不及时补充则会出现 “萝卜快了不洗泥”的现象，在一定程度上影响公众参与立法质量乃至流于形式。为此，机关须做好立法资源的补给工作，对开放途径所需要的资源统筹安排，配足与开放途径规模相称的人员、编制、经费等资源，使立法资源不仅能在形式上支撑开放公众参与途径规模本身，同时在开放后仍有余力延长公众参与立法的时间与范围、提供更多元的参与方式等，真正发挥公众参与立法途径的价值，不断增强开门立法的生命力。

（三）促进机关吸收立法民意的对策思考

机关吸收难，既有立法民意质量不高的原因，也有机关吸收工作不到位的原因，因而破解机关吸收难问题应两手抓，在公众一端紧抓输出民意的质量，在机关一端紧抓输入立法民意的吸收效率。

1.加强信息输入与技术输入以提升立法民意质量

（1）完善机关信息公开制度，加强信息输入

信息就是权力，只有从制度上保障民众对政府活动和公共生活的知情权，才谈得上有序的、有效的公众参与。只有更充分的信息公开，才有更充分的信息输入，公众才会 “有话说”。在机关自觉公布立法信息不足之际，以外部强制公布立法信息则是必然选择。因此，应将机关公布立法信息工作纳入法治化轨道，使机关公布立法信息成为规定动作；应明确机关公布立法信息的方式、范围、时限等具体内容，使机关立法信息公开工作具体可操作；应明确机关立法信息公开责任，使立法信息公开有强制。

（2）配置公众参与立法助理，加强技术输入

有效的立法信息处理是有效参与立法的基础和前提。如果公众仅是掌握立法信息，却没有足够的处理立法信息的能力，就不可能形成高质量的立法建议。在公众参与素养一时难以迅速提升之际，以技术支持辅助公众处理立法信息成为提高公众输出立法民意质量短平快的手段。为此，要加强对公众的技术输入，配置公众参与者立法助理，以专业的立法技术人员辅助公众参与立法，让公众不仅能 “有话说”，并能说出 “有用的话”。在立法助理的技术支持下，公众提出的高质量的立法民意也被赋予更多进入立法文本的机会。

2.加强公众监督与法律监督以提高机关吸收效率

（1）以公众监督巩固吸收效果

阳光是最好的防腐剂，也是机关吸收工作的催化剂。在监督立法机关吸收立法民意的工作中，要贯彻 “以权利监督权力”原则，通过开放公众参与旁听审议、表决等方式，让公众参与监督一竿子到底。

（2）以客观标准压缩机关恣意

主观选择固然重要，客观标准更显公正。设计科学合理的立法民意评价标准体系是将衡量立法民意质量的标准以 “成文法”的形式固定下来，压缩机关恣意空间，使立法民意公平、公正地被评价。

（3）以法律强制强化吸收效果

实践证明，不论立法机关对公众的立法意见采纳或不采纳，都应采取公开的方式反馈给公众，并说明理由，这样才能实现对立法机关的有效监督，使公众参与落实到实处。这要求机关须第一时间回应公众意见的处理结果；对于未采纳的立法民意，机关还须作出不予采纳意见的说明，避免机关专断。比如 《广州市规章制度制定公众参与办法》建立的公众意见反馈制度，积极采用网络反馈方式，规定机关反馈的时限等，认真回应公众意见，取得了良好的效果。

（4）以法律责任矫正吸收行为

这要求按照 “权责一致”的原则，设计出科学合理的地方立法责任体系，在吸收过程中对违反规定而不开放公众参与途径、不回应公众意见、不说明不予采纳民意的理由等行为予以惩戒，督促立法机关严格做好吸收立法民意工作。

（责任编辑：陈毅坚）

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.06.011

*方益权，温州大学副校长，浙江省社会法学研究会会长，博士，教授；金渊，温州大学法政学院15级硕士研究生。本文系温州市哲学社会科学规划重点课题 “地方立法中提升公众参与积极性及有效性的路径探究” （项目编号：16wsk04）和温州大学研究生创新基金项目 “互联网时代地方立法的民意征集机制研究——以温州为例”（项目编号：3162016003）的阶段性成果。