绿色发展理念下我国城市管理体制改革的思考

李 佳，李兆友



绿色发展理念下我国城市管理体制改革的思考

李 佳，李兆友

（东北大学，辽宁 沈阳 110000）

绿色发展是我国“十三五”时期经济社会发展遵循的重大理念之一，也是新时期我国城市管理必须坚持的道路。城市管理体制，也务必要以绿色发展理念为指引，全面推进改革。本文分析了我国城市管理工作的阶段性基础以及城市管理过程中存在的一系列问题，并立足现状、根据问题导向，以绿色发展理念为总体指引，提出了加快我国城市管理体制改革的八大对策建议。

绿色发展理念；城市管理；体制改革

引言

城市管理质量的高低，直接影响着城市经济发展速度和居民生活质量，对城市的可持续发展具有重要影响。近十年来，我国城市化进程不断加速，城市规模明显扩张，城市经济发展水平明显提升。在城市化建设过程中，务必要提升城市的综合发展能力，城市管理作为城市综合水平提升的重要软实力，必须得到充分重视。2016年2月中共中央和国务院联合出台的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出了要加强城市管理，改革城市管理体制，创新城市管理方式，加快解决环境污染、生态破坏、服务供给不足等“城市病”。这一重要文件为城市管理工作的深化起到了前瞻性、指导性和约束性的作用。另一方面，绿色日益成为全球发展的“关键词”，我国亦将绿色化作为重要方针，推进“新五化”，并将绿色发展作为“十三五”时期的重要发展理念之一。在这样的大环境下，城市管理也应以绿色发展理念为指引，在城市管理改革道路上坚持走绿色化之路，在生态建设、社会和谐等方面全面改革，构建新型、绿色、现代的城市管理体制。本文基于绿色发展理念，探讨了现阶段我国城市管理的现状基础以及在城市管理过程中出现的问题，并立足现实基础，把握绿色导向，提出了城市管理体制改革的对策思考，为政府决策提供一定的参考。

一、绿色发展视角下我国城市管理工作的阶段性基础

为了促进我国城市的绿色发展，我国提出了绿色发展战略。早在1972年，我国就提出了环境保护方针。近年来，五大发展理念中也包含着绿色发展。为了更全面地衡量一个区域的发展情况，学者提出了绿色GDP的概念。可见，绿色发展备受关注。下面，从绿色发展的规划制定、绿色发展的管理制度以及绿色发展的标准机构三个方面，来分析我国绿色发展中城市管理的现状。

首先，从绿色发展的规划制定来看，我国在上世纪七十年代提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的发展战略，突出强调了环境保护，萌发了绿色发展的思想。经过多年的发展，我国将可持续发展作为国家战略，要求生态文明与物质文明、精神文明。政治文明齐头并进。习近平总书记多次提出“绿水青山就是金山银山”，党中央和各级政府部门都非常重视绿色发展。“十三五”规划中，更是明确提出了绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。

其次，从绿色发展的管理制度来看，我国自改革开放以来，形成了环境保护的管理制度体系，实施了《环境保护目标责任制度》《排污许可证制度》《城市环境综合整治定量考核制度》等一系列制度与措施。摒弃“先污染后治理”的发展方针，倡导绿色发展。习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”可见，绿水青山的地位要高于金山银山。为了有效避免经济发展对环境负外部性的影响，我国建立了绿色税费体系，出台了一系列的节能管理制度，运用政策激励、运用市场引导等手段规范企业的绿色发展行为。自1994年税改至今，我国不断增加资源环境的税收，主动利用税收政策调节企业的绿色发展，对使用清洁能源的相关企业实行税收优惠与补贴，增加高耗能企业的税率。

最后，从绿色发展的标准、机构来看，我国在上世纪八十年代起，先后颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》《节约能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等系列绿色发展的相关法律。同时，国家环保总局发布了《国家园林城市标准》《生态县、市、省建设指标》等绿色发展的相关标准，设立了园林绿化管理部门、环境保护局等机构，加强了绿色发展的管理力度。

二、绿色发展视角下我国城市管理存在的问题

虽然我国绿色发展取得了一定的理论成果，但是在城市管理实践中仍存在一些不足与问题，诸如部分地方政府与企业的绿色发展观念淡薄、绿色发展管理制度不够完善、绿色发展法律体系不够健全等。

（一）绿色发展观念淡薄

部分地方政府与企业虽然也倡导绿色发展，但是在实际操作中往往忽视了绿色发展。部分企业将经济效益放在第一位，忽视经济效益、社会效益与环境效益的统一。地方政府为了引进企业，不惜成为企业的帮凶，为企业违法生产经营保驾护航。导致“绿色发展”的口号喊得很响，绿色发展的行动却非常滞后。国家倡导发展生态城市、绿色城市、低碳城市，部分城市并未理解绿色发展的内涵，将城市管理的绿色发展等同于环境绿化、城市美化、清洁卫生等低层次的绿色理念，加大了绿色管理的难度。

（二）绿色发展管理制度不够完善

我国城市管理能否实现绿色管理，关键还在于绿色管理制度是否完善、监管机构是否执行到位。由于绿色发展管理体制的关系尚未理顺，导致各部门之间存在重复监管或监管空白，从整体上无法实现协调监管。此外，绿色监管不到位还导致企业超标排污、环评失真，影响了城市的绿色管理。公众作为社会群体，参与环境监督的积极性不高。个人作为弱势群体，反映的问题也不受重视，严重打击了公众参与的积极性。

（三）绿色发展法律体系不够健全

在环境立法方面我国仍存在很多漏洞，诸如重金属污染的环境立法、污染后赔偿问题等相关法律缺乏。我国绿色发展法律体系主要侧重于末端管控，忽略了全局监管的重要性。绿色发展法律体系的不健全，评判标准的缺失，降低了企业和个人对环境污染付出的代价。环保配套政策与城市绿色管理的配合性不强，各部门的协调性较差，导致已有的标准存在僵化现象，城市绿色管理受阻。

三、绿色发展理念下加快我国城市管理体制改革的对策建议

以绿色发展理念为指引，立足当前我国城市管理的现状及存在问题困境，笔者认为应从以下几个方面做好体制改革工作，全力推动我国城市管理向绿色转型。

（一）做好顶层设计，全面统筹城市管理

我国一些城市内部秩序紊乱，城市之间发展不协调，城市管理困难，在一定程度上是由于未能做好城市管理的顶层设计工作，没有一套系统的规划体系来引导城市有序建设与管理。坚持做好顶层设计，坚持规划先行，才能掌握好城市发展的主动权，主动统筹城乡一体化发展，正确处理城市发展过程中的经济发展、基础建设、社会稳定和环境污染等问题，使城市管理少走弯路。各级地方政府应做到因地制宜，立足城市发展现状，突出本地城市发展特色与发展重点，坚持城市发展“一张蓝图绘到底”的理念，统筹做好城市发展的总体规划工作，明确城市未来发展的思路、定位、目标，并突出城市发展重心，优化城市布局，部署城市未来发展的重点任务，加强对城市管理的综合引导。在城市发展规划制定过程中，要充分做好与相关规划的衔接，确保“多规融合”，提高规划的科学性和可操作性，共同引导城市建设与管理。同时，要以总体规划为引导，强化城市综合开发、交通管理、环境治理等的细化方案。相关部门应联合外部专业机构，加强对城市管理顶层设计工作的前期研究，积极为城市发展献计献策，促进城市管理的科学化与绿色化。

（二）坚持高位参与，健全宏观组织领导机制

要完善城市管理体制，就应坚持高位参与机制，加强组织领导保障。应建立其全域性的城市管理例会机制，由城市主要领导带头领导城市管理，定期开展城市调研和召开专题会议，及时解决城市管理中存在的疑难。应建立起“大城管”的机制，部门之间强强联合，合力推进城市管理，明确各职能部门的职责分工，切实做好城市服务，强化部门监督考核和责任追究，全面提升城市管理的效能。根据城市内部社区发展需求，建立领导挂钩联系社区的机制，分派各主要领导“一对一”式挂钩联系社区，明确社区管理的领导责任分工。强化城管、公安和司法三者的相互联动，构建城管执法、公安护法、法院司法“三位一体”的综合执法机制。

（三）推动管理下沉，构建属地管理机制

做好城市管理工作，务必要“接地气”，不能仅仅围绕宏观指导纲领进行“务虚”，否则就算顶层设计做得再好，组织领导机制安排再好，也只是“墙上挂挂”而已。要做到城市管理“接地气”，当然就要积极推进管理的重心下沉，积极深入各个社区，建立健全以社区为基本单元的属地管理机制。应坚持“权责关联”“费随事转”的基本管理原则，明确和落实好各个社区的管理工作，全面保障社区管理的费用支出，集中精力做好社区人口管理、环境整治、秩序稳定和其他配套服务工作，充分显现社区在城市管理中的主体地位。探索实行管理职权重心下移的新型管理机制，构建“市—区—社区”的三级管理制度，探索实行扁平化管理模式，充分强化社区的管理职能。充分保证城市建设、工商、公安等多个部门管理重心下移，各部门分派相关人员到社区进行属地管理，推动城市管理“看得见”“管得到”。

（四）推动倒逼转型，建立环境问责机制

绿色城市的打造，务必要求城市内各个主体自觉参与到环境治理和生态保护领域中来。社会的广泛参与，也能促使城市管理效能进一步提升。但是，目前国内的大部分城市未能建立起社会自主参与绿色城市建设的良好机制。要坚持绿色发展理念，加强城市管理，应适当采取倒逼转型的模式，建立起环境问责机制，倒逼社会主体自觉保护环境，主动参与绿色城市建设。应积极完善环境法律体系，注重体现绿色转型，加大对环境污染行为的惩治力度。建立以环境质量管理为导向的政府审计制度和企业信用制度，对于政府环保工作不到位、企业乱排污等行为，从严追究法律责任。建立社会共同参与环境保护、环保信息公开、环境诉讼等制度，促进全城市共同履行环境保护职责。

（五）完善法律体系，夯实绿色法律法规基础

要确保在绿色发展理念下合理推动城市管理工作有序开展，必须将城市管理工作置于绿色法律和法规标准的框架下进行。只有基于绿色发展理念的法律法规树立起权威，才能有效保障城市的绿色管理有序进行。首先，国家层面应加强绿色法律法规的科学研究与论证，进一步完善绿色法律法规体系，填补环境法律的漏洞与空缺，提高绿色标准，加强绿色法律法规的执行力度。其次，应全面衔接主体功能区划，依据各个城市所属地域的不同，以及城市经济社会发展水平的差异，针对城市内部行业生产、社会服务、行政管理等制定规范化和差异化的绿色标准体系。

（六）融合“互联网+”，构建数字化综合管理机制

顺应时代发展趋势，借力“互联网+”提高城市管理效率，是绿色发展理念下城市管理能力提升的有效途径。因此，我国城市管理应全面融合“互联网+”时代下的信息技术，建立起以数字监控为途径的现代化管理机制，促进城市智慧化管理。统筹城市管理的数字化、精细化建设，依托城市现有的政务网、通信网等平台，整合打造综合型的数字化管理平台，充分融合城市交通、市政、能源、人口、公共服务、政务等各个领域的信息资源，依托大数据、云计算等新一代信息技术，全面推动城市的网络化管理。结合城市网络化管理的模式转型，合理布局数字系统，确保城市主要干道、次要干道以及社区的监控系统全覆盖。积极建立城市管理的综合指挥调度中心，创新管理模式，完善在信息互通、社会和环境等方面重大问题协商、政府协同配合等方面的机制。建立“智能化城管评价系统”，对城市管理相关部门的工作与责任进行智能考评，特别对于环境治理、生态保护、社会服务等方面加大考核力度。

（七）强化资金保障，建立多渠道多方式筹资机制

首先，应以绿色发展理念为指导，构建绿色的财政税收体系，大力扶持城市管理。强化财政资金在城市环境整治、生态保护和绿色产业发展等方面的支持力度，积极设立以城市环境整治、生态保护和生态产业发展等为重点的专项基金，引导社会资本进入绿色产业和生态管理，为城市生态建设提供强有力的筹资渠道。逐步取消对过剩产能、化石燃料等基础行业、化肥农药等的补贴，加强对节能环保、生态修复、绿色技改等领域的财政补贴。其次，应以转型升级为主线，构建绿色金融支持机制。以绿色发展理念，更新现有金融政策体系，逐步探索构建绿色金融支持体系。提高金融机构对贷款的环境风险控制力度，降低高耗能高污染企业的信贷强度。逐步放开对生态产业发展、传统产业生态化改造等的信贷支持力度。积极探索PPP机制，多渠道争取民间资本开展环境整治、生态保护等基础领域。

（八）引导社会参与，建立全城共同管理机制

以绿色发展理念为指引来推进城市管理，应充分发挥全城域各社会组织和居民个体的能动性，鼓励和引导社会主动参与城市管理，建立起全城各力量协同管理的新机制。首先，政府应积极宣传绿色城市形象，充分发挥新闻媒体和网络等渠道功能，强力对外宣传绿色城市建设的意义，并教育引导城市企业和居民主动关心环境问题，倡导全社会遵循绿色发展理念。其次，政府相关部门应积极采取进社区、进企业、进工地、进家庭等方式，与广大城市居民面对面、零距离接触，逐步走出被动管理的局面，向主动服务转变，主动引导广大人民增强环保责任意识，逐步养成绿色、健康的生产或生活习惯。再次，应积极组织社会志愿者团体，主动参与环境治理和保护工作。最后，应适当建立竞争机制，探索实行绩效化管理，对城市环境治理和保护有积极贡献的主体予以表彰，强化社会主动参与城市管理的意愿。

[1]Elliott V C. Green Cities: New Approaches to Confronting Climate Change, OECD Workshop proceedings[C]. Las Palmas de Gran Canaria, Spain, 2009.

[2]中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见[EB / OL]. http://www.gov.cn/zhengce/ 2016-02/21/content_5044367.htm, 2016-02-21.

[3]裴雪姣.国外城市绿色管理的经验及对中国的启示[J].湖北社会科学，2012（11）.

[4]郑德凤，减正，孙才志.绿色经济、绿色发展及绿色转型研究综述[J].生态经济，2015（2）.

[5]辜胜阻，曹冬梅，韩龙艳.“十三五”中国城镇化六大转型与健康发展[J].中国人口·资源与环境，2017（4）.

[6]李剑玲.基于低碳绿色经济的中国城市建设问题研究[J].生态经济，2014（5）.

[7]张荣华，马妮.美国绿色城市发展及其对我国城市建设的启示[J].中国社会科学院研究生院学报，2016（3）.

Reflections on the Urban Management System Reform under the Green Development Concept

LI Jia，LI Zhao-you

(Northeastern University, Shenyang 110000, Liaoning)

Green development is one of the major ideas of economic and social development in China during the "13th Five-Year Plan" period. It is also the road that China's urban management must adhere to under the new period. Urban management system, also must take the green development concept as a guide to comprehensively promote the reform. This paper analyzes the phased basis of urban management in our country and a series of problems in the process of urban management. Based on the current situation and the problem orientation, the paper puts forward the eight countermeasures to speed up the urban management system reform with the green development concept as the overall guideline.

green development concept; urban management; system reform

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2017.04.22

C93

A

1004-4310（2017）04-0118-05

2017-06-03

辽宁省社科规划基金青年项目“辽宁省危险化学品安全生产监管研究”（L16CGL013）。

李佳（1981- ），男，山东诸城人，东北大学博士研究生，主要研究方向：公共管理与公共政策；李兆友(1965- )，男，山东潍坊人，东北大学文法学院教授，博士生导师，主要从事公共管理与科技政策研究。