地方立法公众参与的问题及对策——以惠州市为例

潘丽军

（惠州市人大常委会法工委，广东 惠州 516000）

地方立法公众参与的问题及对策
——以惠州市为例

潘丽军

（惠州市人大常委会法工委，广东 惠州 516000）

地方立法公众参与存在的问题有立法信息公开制度尚未建立、公众主动性积极性不高、地方立法公众参与途径有限、公众参与缺乏相应的制度保障等。导致出现这些问题的原因主要有观念、制度、利益和能力等方面的原因。切实提高公众参与地方立法实效的对策是培育公众参与责任意识、构建公众参与制度保障、破除公众参与利益壁垒和提升公众参与议法能力。

惠州市；地方立法；公众参与

地方立法公众参与是立法机关在立法过程中，通过开放的途径让公众参与到法规、规章的起草、论证、听证、评估、实施等环节并提出意见，立法机关决定是否采纳并给予反馈的活动［1］。惠州市的立法机关是市人大及其常委会（地方性法规）和市人民政府（政府规章）。该文公众是指除立法机关之外的所有人，包括公民、法人、其他组织。

2015年5月28日，广东省十二届人大常委会第十七次会议通过惠州、东莞等市人大及其常委会开始制定地方性法规的决定，自此，惠州市正式开启地方立法工作，公众参与地方立法实践也随之展开。惠州市的公众参与地方立法，从形式上来看主要有组织人大代表调研、视察，专题座谈和论证，网上公开征求意见等。2014年底，惠州市人大常委会未雨绸缪，着手组织开展地方立法需求专题调研，研究分析了在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”方面的立法需求，建立了《惠州市西枝江水系水质保护条例》、《惠州市历史文化名城保护条例》等十几项法规项目的地方立法项目库。在地方立法项目库的基础上，惠州市人大常委会进一步征求县区、市直各部门的意见，编制完成2015、2016年度立法工作计划。《惠州市西枝江水系水质保护条例》现已颁行，自该条例列入立法计划后，市人大常委会组建了由常委会法工委和城建环资工委牵头，市政府相关职能部门和有关县（区）参加的起草工作领导小组；抽调小组成员单位的业务骨干，并遴选相关领域专家、学者组成了起草组；在起草过程中，市人大常委会数次组织西枝江水系水质保护立法调研和视察，召开立法专家论证会、相关部门及流域所在县区座谈会等，就立法的必要性和可行性，西枝江流域水系水质保护存在的问题，生态补偿等重大制度构建征求意见。《惠州市历史文化名城保护条例》在公众参与地方立法上，除了沿用《惠州市西枝江水系水质保护条例》的做法外，还就保护对象，诸如历史街区淡水老街、水东街所涉及的业主、所有权人等利益相关人，开展了座谈和实地问卷调查。

虽然惠州市的地方立法开局良好，但从当前公众参与地方立法具体实践来看，公众参与地方立法依然暴露出很多问题，公众参与实效还有待发挥。

一、地方立法公众参与存在的问题

（一）立法信息公开制度未建立，信息公开不充分

公众有效参与地方立法的前提是全面、准确、及时地获得地方立法信息。惠州市立法机关和公众之间的立法信息处于不对称状态。市人大常委会编制年度立法计划仅征求党委、政府意见，构建具有立法规划性质的地方立法项目库也仅在网上征求过公众意见，项目库建议项目主要源自政府部门，很少来自公众。审议机关采取公开征求意见的方式仅限于在惠州人大信息网上刊登法规（草案）［1］，宣传广度和公众知晓度不够，在法规草案征求公众意见过程中，也并未公布立法背景资料、拟定草案的依据和起草情况说明等其他信息；除了参与起草的专家学者外，其他公众所能了解到的也仅仅是法规草案本身，对于法规的必要性、可行性等并不了解，他们只能局限于对法规草案内容的理解和讨论上，难以对法规草案做出全面、准确的评价；即使能提出意见，这些意见也只是建立在局部的、甚至是错误理解的基础上，很难提出有建设性的意见；征求得到的意见多数是有关部门、专家、学者的意见，而来自群众或者其他社会组织的意见较少，且较多与实际不符。迄今为止，除在《惠州市制定地方性法规条例》中原则性规定了地方立法信息公开外，与之配套的、具体的立法信息公开制度尚未建立［2］。

（二）立法机关主导性过强，公众主动积极性不高

惠州市的实践中尚未见应公众主动要求而开启的公众参与，公众参与地方立法实践还处于立法机关主导的层面，公众参与的启动纯属于立法机关公权力作用下的被动式启动，立法机关在公众参与方面拥有绝对的主导权和自由裁量权，主导着公众参与的形式和程序。不仅如此，惠州市公众参与地方立法实践还具有很大随意性，如立法信息是否公开、何时公开以及公开哪些立法信息完全取决于立法机关的态度；征求意见的时间长短，座谈会、论证会参与人员的组成，公众意见的吸收和采纳等都由立法机关决定；论证会、听证会召开与否也取决于立法机关的意志；采取一种或者几种形式以及何种方式征求公众意见也完全取决于立法机关的主观认识。立法机关往往出于立法成本等因素的考虑，在征求公众意见上，多数采取网上征求意见、书面征求意见和召开座谈会、论证会等行政成本相对较低或简便易行的方式，通过召开听证会征求公众意见方式由于成本高、程序复杂而用之较少。实际上，在公众参与诸形式当中，公众能够主动参与的形式只有网上征求意见一种，书面征求意见、召开座谈会、论证会、立法调研等形式都由立法机关主导，除人大代表、专家学者或者有关单位之外，较少有普通公众受邀参与。多数公众对地方立法的态度也比较冷漠，参与意识不强。公众潜意识认为立法机关立法行为与民众之间不存在直接关系，即使少数公众参与到地方立法，也多属感性而非理性的表达，一般只关注眼前利益以及对自己产生直接影响的议题，而对那些具有前瞻性、全局性和长远性的政策和制度规划关注度不高，缺乏参与的激情和兴趣。可见，惠州市公众参与地方立法是自上而下的被动式参与，未形成真正独立的、自觉的、自下而上的主动式公众参与，公众参与地方立法的积极性和主动性很难发挥。

（三）地方立法公众参与途径有限，有效程度不够

参与的目的是产生影响。地方立法中的公众参与，参与人必须拥有能充分的、实质影响立法内容的机会，而非形式的、陪衬的参与［3］。参与的有效性是公众参与的核心问题，只有对立法决策产生实际影响的公众参与才是有效的参与。网上征求意见，座谈、论证、听证是当前惠州几种主要公众参与形式。座谈、论证因为时空的限制，公众难以广泛深入参与。利用网络来征询意见，已经出现上网主体的普遍性不够、代表性单一、真实性不足等问题。立法听证是现阶段地方立法公众参与新的有效措施，但惠州还未实行。市政府在规范性文件起草阶段就涉及公众重大利益的规定举行过听证，虽不属于严格意义上的立法听证，但也暴露出“重形式，轻实质”的问题。当前惠州市公众参与地方立法总的来说，普遍存在深度和广度不够，通常局限于极少部分的立法领域或立法的某一过程，公众参与地方立法影响力十分有限。现阶段，参与的有效性是存疑的：公众所提出的意见和建议是否采纳完全取决于立法机关的主观选择；公众参与是否能够影响地方立法决策完全取决于立法机关的态度；公众对于自己提出的意见是否对立法产生了影响无从知晓。

（四）公众参与缺乏相应的制度保障，呈无序状态

一方面很多热心公众想参与立法而不知如何参与，另一方面立法机关没能引导好公众的有序参与，尤其缺乏系统的、符合惠州本地实际的制度设计。公众参与地方立法本地制度的缺失，以及公众参与地方立法制度的上位法模糊和缺乏可操作性，这些都使惠州市公众参与地方立法带有很大随意性和偶然性，呈现无序状态。审视现行《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，我们不难发现，立法机关把草案公开征求意见看做成一种行政自由裁量性行为。我国现没有统一的公众参与地方立法的法律规范，所以各地在公众参与问题上主要依据各个单行法的零散规定。即便是这些零散的规定也仅仅是“提及”公众参与，并未对公众参与具体形式做周密细致的程序规定，缺少相应的配套制度。纵观各地立法实践，普遍存在公众参与地方立法反馈机制缺失和听证制度不完备，公众提出的意见是否采纳完全取决于立法机关的决断，个别环节引导公众参与只是为了让立法程序看起来更加“完美”而不是为了真正听取公众意见而促进法案的完善，这就导致立法机关对公众意见“重收集轻处理”、“只听不取”、“有参与无结果”的现象比较普遍，公众参与流于形式。

二、地方立法公众参与问题成因分析

（一）观念上的原因

观念是人们对事物主观与客观认识系统化的集合。我国行政权力高度集中的政治文化源远流长，这种传统政治文化形成的“与世无争”的大众心理倾向，不利于公众的民主意识和政治参与意识的增长积淀，这在客家文化特征明显的惠州表现尤为突出。这种传统的政治文化也使得立法机关不具有主动引导公众自主参与地方立法的动力。立法机关不能主动的营造参与型民主政治氛围，反过来又会影响普通公众的行为方式和处事原则，缺乏权利意识、主体意识的普通公众不可能积极、主动地参与到地方立法活动中来。

（二）制度上的原因

公众参与地方立法需要一系列制度来保障，完善的公众参与制度，是保障公众参与的权利、根本提高公众参与深度和广度的基础，也是发挥公众参与作用的前提［4］。立法法的出台使公众参与地方立法开始走上法制化的轨道，但相对于当前地方立法实践而言，立法法的相关规定显得过于粗疏，缺乏可操作性。当前《规章制定程序条例》以及一些地方性法规、规章中涉及公众参与地方立法的条款，不仅原则，还很笼统，且多属于任意性、授权性规范。如《规章制定程序条例》第15条，立法机关不仅为判断是否直接涉及公众切身利益的主体，也是判断公众是否有重大意见分歧的主体，对于是否听证、怎样听证都由立法机关决定。

很多地方性法规和规章规定了立项、起草、评估、论证、审议、表决等各个阶段的公众参与，但公众参与制度供给仍显不足。首先，公众参与相关的规定只体现了在立法过程中立法机关应予征求公众意见，没有规定其保障公众参与的责任和义务，因此，即使在公众参与上出现不足，立法机关也不需要承担不利的法律后果，公众参与权利的实现缺乏实体上的保障。其次，各地公众参与现行规定大多集中在起草和审查阶段，审议或研究通过、评估阶段涉及的较少，而且有关条款的规定基本上集中在规定公众参与可以或应当采取何种形式上，对于公众意见收集和处理只是原则规定，对于公众参与各种形式的程序要求以及如何处理公众意见等都没有具体程序规定，公众参与权利的实现缺乏程序保障。

（三）利益上的原因

立法活动是最主要的、最有效的利益分配方式。在法治社会，一部良好的法律出台，往往是立法机关与公众二者之间就立法事项进行平等对话，有序协商甚至博弈的结果。在惠州市的地方立法实践中，一些单位或部门往往试图把地方立法作为扩大自己权限、维护自己私利的工具，力图将本单位、本部门利益披上“合法”外衣，以实现“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”。公众参与到地方立法中来，必然会代表公共利益，必然与部门利益产生冲突，因此，少数部门往往会通过有意无意忽视、限制甚至剥夺公众参与地方立法权利，为公众参与地方立法附加不合理义务等手段，以达到减少甚至排除公众参与地方立法的目的。在当前权力得不到有效制约的大背景下，地方立法权同样也缺少制约，在公众缺位、公共利益严重缺失的情况下，立法的顶层设计就有可能将既有利益格局固化，而公众——公共利益的实际承担者和享有者却成了局外人。可以说，部门利益是公众有序参与地方立法的主要制约因素。

（四）能力上的原因

立法机关及立法工作者与参与立法的公众，就像在舞台上一对舞者，任一方舞技的生疏或低劣，都会影响舞蹈的完美演绎。因而，公众自身的素质以及当前地方立法的非专业化、非职业化，从能力上严重影响着公众参与地方立法。目前，惠州市普通公众参与地方立法的能力仍然普遍偏低，能够经常参与地方立法的公众数量相对较少，具备法律知识和较高地方立法专业知识水平、能够有效参与地方立法的公民占全市人口比例非常低。公众的参与也多是分散的，非组织化的。西方国家的公众更多的是以利益集团的形式而非以个体的名义参与立法，规模或大或小的利益集团代表了它们的成员，即一部分公众的利益。虽然我国已具有诸如民主党派、工青妇等特殊社会团体，以及消费者权益保护协会、律师协会等各种协会，但这些团体和协会均带有浓厚的政治组织色彩，与立法机关关系良好；在参与立法过程中，与立法机关基本上是一种合作、共事的关系，对立法机关的制约作用很小。因此，利益集团的利益表达在我国地方立法中是非常不充分的，很难形成良性博弈，也很难实现立法正义。具体到惠州市，参与立法的公众多数还是以个人的名义参与，组织化参与少，公众个体往往因为参与意识不足、参与能力不够、参与时间和精力等问题而不去参与。

优质的地方立法需要高素质的专业立法工作者，地方立法工作者作为立法的决策者、起草者、审议者，构成了地方立法活动中的主导因素，其素质高低和能力强弱，直接影响到公众参与等诸多地方立法的方面和环节，决定着地方立法的质量。我国长期忽视对地方立法队伍的培养，导致了地方立法专业化、职业化程度不高，地方立法工作者素质参差不齐、水平总体偏低［5］。很多地方立法工作者对自己所从事的地方立法工作的本质规律并未进行深入研究和系统把握，对如何正确开展地方立法工作依然不够明晰。由于我国行政权的传统强势，加之大多数地方立法工作者本身也来自行政机关或刚退身于行政事务，他们总是在自觉和不自觉地运用行政的思维或方式方法从事地方立法工作，不能正确引导、应对公众参与，反而负面影响了公众参与。

三、提升地方立法公众参与实效的对策

（一）培育公众参与的责任意识

观念是行为的先导。一方面，要树立公众的主体、权利意识，强化参与意识，消除传统文化的消极影响，营造参与型民主政治文化氛围，培育参与型立法文化，逐步引导公众参与地方立法，使公众参与向主动式积极参与转变。另一方面，立法机关及地方立法工作者也应当认识到公众参与地方立法不是你的恩赐，而是公众的一项政治权利，从而摒弃官本位思想，改变幕后操作、立法垄断的状况；并树立民主协商、权力（利）博弈理念，尊重公众的主体地位和参与权利，平等的对待公众的意见。

（二）构建公众参与的制度保障

1.建立立法信息公开制度。范围上，除了法定应予保密的外，应公开所有与立法有关的信息资料；内容上，要提供相对完整的、真实的立法背景资料、立法依据、设置的主要制度及其影响、立法草案重大争议问题等立法信息；方式上，既要充分利用传统媒体，也要大胆尝试以智能手机终端为载体的微信、APP等新兴媒介，或者建立专门的立法信息网络共享和发布平台，尽量扩大覆盖面，提高公众知晓率；环节上，应该体现在立项、起草、审查、审议或表决通过、评估、修改等立法活动的各个环节；在条件允许的情况下，通过网络、电视、广播直播法规草案听证、审议、表决等过程。此外，尽快研究制定地方立法信息公开办法，从顶层设计上确保“开门立法”精神落到实处。

2.系统构建地方立法公众参与的程序保障机制。惠州公众参与随意性强、有效性差，其根本原因在于程序保障的缺失。应当针对公众参与各种形式和不同环节，参与的不同公众界别（类别），分别设计可行的程序和具体规则，将立法机关主导的现状转向制度主导，限制立法机关的自由裁量。其中重点构建两项机制：一是构建公众意见接收反馈机制，明确公众意见的采纳方式和效力。具体包括建立健全意见收集、分析、归纳、整理制度，并以此为基础进一步健全公众意见采纳情况说明理由和反馈制度；对于公众意见是否采纳存在重大分歧的，应当启动听证、论证程序以决定是否采纳；明确规定如果出现某些条款公众意见集中反对或者反对意见达到一定程度时不得通过这些条款，增强公众意见对地方立法的影响力。二是构建完备有效的立法听证机制，具体包括最大程度扩大听证的范围，并将听证程序列为地方立法的必经程序；规范立法听证活动，增强听证的程序性、辩论性、质证性以加强程序正义，确保利益相关人代表参与听证，并能够充分表达意见；明确经严格听证程序产生的听证笔录对立法机关、参与听证的各方均具有约束力，并建立听证意见听取与选择的表决制［6］。

3.明确立法机关在地方立法公众参与方面的义务。明确规定立法机关的法律责任和义务，及时追究应当采取法定形式征求公众意见而未采取，导致不良立法后果的立法机构的责任。对缺乏公众参与要素的法规草案，立法机构应当补充征求公众意见，或者退回起草单位重新组织公众参与；缺乏公众参与要素的法规草案如处于审议阶段的，可不予提请审议或不予审议通过；从根本上阻却立法机关或机构在组织公众参与地方立法上的任性，使公众参与权利得到充分保障。

4.探索构建地方立法公众参与的救济制度。在地方性法规、规章公布实施后，公众对有关规定有异议，认为不合理甚至是违反上位法的，有权通过一定程序提请有权机关启动审查，有权机关必须启动审查程序，根据审查结论依法进行处理，并将审查结果公之于众；在此基础上，进一步构建诉讼特别是行政诉讼中，当事人申请司法机关启动有权机关审查的衔接机制；这就是公民参与地方立法救济性参与的制度构建。在地方性法规、规章公布实施前的公众参与，属于预防性参与，预防性参与是公民参与地方立法的最主要环节。公民预防性参与和救济性参与的有效结合，可以实现公民从“立法”到“执法”的全过程的有序参与。

（三）破除公众参与的利益壁垒

地方立法公众参与中破除利益壁垒主要是打破部门利益对公众参与地方立法的阻碍［7］。上文所述的系统构建相关制度是一般意义上的对部门利益的预防和阻却，但最根本的途径是拓宽法规草案的起草渠道，重视地方立法智库及其智库专家、高校学者在起草工作中的作用，改变单纯部门起草的做法。部门起草法规很自然的会“夹带私货”，会从自己立场、部门利益出发，扩大自己利益、排除其他部门和公众利益，进而为达到实现部门利益最大化之目的［8］；部门起草法规也会一定程度上出现不真正重视发挥专家、学者在立法中的独立作用，想方设法弱化、虚化公众参与的现象。改变的具体方式有：在草案核心起草组的组建中，硬性规定应当入列的专家学者、人大代表、利益相关人代表的名额或比例；探索双轨制、多轨制起草形式，即在部门起草的同时也委托地方立法智库、高校平行起草，对各草案再由更高机关审核综合。此外，对涉及全局性、基础性，或难度较大的法规起草，尤其要强调专家、学者，人大代表和利益相关的普通公众的参与；在日常的立法工作中，要多听取和重视相关专家和学者建议意见，从理论和实践上，对立法中的难点问题进行分析论证，避免立法的部门利益化倾向。

（四）提升公众参与的议法能力

公众参与议法能力是立法机关应对公众参与能力和公众参与立法能力二者的综合。立法机关应对公众参与能力和公众参与立法能力二者互为基础，相互影响，共同决定了公众参与议法能力的强弱。

在提升公众的参与能力方面，应强调引导各种行业协会、社会团体等公众团体积极参与地方立法，提高公众参与的组织化程度，促进高质量公众意见的形成，提高公众参与的有效性和有序性。行业协会等公众团体，其本质属利益集团，相对于个体而言，利益集团掌握更丰富的信息、人力、物力、专业知识、专业技能等立法资源，更熟悉立法程序和公众的立法权利，也更清楚如何行使权利。在利益多元化的现代社会中，利益集团在参与地方社会事务方面的作用越来越明显。在地方立法过程中，利益集团能够利用组织充沛的人力、财力等资源优势，使成员个体的意愿和意见得到更充分的、理性的表达，而且有组织的少数公民的选择也会比无组织的大量公民的选择更易受到认真对待。通过利益集团参与地方立法更具有效率，也更能对地方立法产生实质影响。当前惠州市尤其要重视律师协会、小区业主委员会等权利意识强烈、表达能力强、参与积极性高、具有一定独立性的社会团体在城市建设与管理领域参与地方立法的独特作用。

在提升立法机关应对公众参与能力方面，应强调“专业的事由专业的人来做”。在地方立法工作机构中成立或明确专门的内设机构，专司负责公众有序参与地方立法工作，统一开展立法信息的公开，立法建议的收集与反馈，座谈、论证和听证的组织协调，系统研究制定公众参与地方立法制度等；选任具有心理学、大众传播学、调查统计学、立法学等专业知识背景的人员充实之，确保专业人员在专业机构专业承办公众参与地方立法事宜。

［1］黄龙云，肖志恒.广东地方立法实践与探索［M］.广州：南方出版传媒广东人民出版社，2015：1-15.

［2］石佑启，潘高峰，朱最新.中国地方立法发展报告（2014）［M］.广州：广东教育出版社，2015：193-200.

［3］徐向华.中国立法关系论［M］.杭州：浙江人民出版社，1999：21-23.

［4］周旺生.立法学［M］.北京：法律出版社，2004：2-6.

［5］苗连营.立法程序论［M］.北京：中国检察出版社，2001：6-8.

［6］桂林，陈保重.公众参与地方立法的实践与完善［J］.理论探索，2011（3）：139-141.

［7］张巍，王恒昕.浅谈地方行政立法中公众参与的意义［J］.世纪桥，2012（9）：118-119.

［8］陈俊.公民有序参与地方立法的制约因素及解决［J］.淮南师范学院学报，2013（16）：64-66.

【责任编辑：孙健】

Problems and Solutions of Public Participation in Local Legislation——The Case of Huizhou

PAN Lijun
（Legal Work Committee，the Standing Committee of Huizhou Municipal People's Congress，Huizhou 516000，Guangdong，China）

The problems existing in the public participation in local legislation can be summarized as follows：legislation information disclosure system has not yet been established，the public initiative enthusiasm is not high，the ways for local legislation in terms of public participation are limited，as a result，there is a lack of corresponding institutional guarantee for public participation，and so on. These problems are mainly caused by reasons concerning concept，system，interests and ability and others.The countermeasures to facilitate the public participation in local legislation and to improve its effectiveness are for the purposes of cultivating the public awareness of responsibility in participation，of having institutional guarantee for public participation，of eliminating the interest barriers in public participation，and of building the capabilities in public participation.

Huizhou；local legislation；public participation

G635.1

A

1671-5934（2017）01-0013-06

2016-11-20

惠州市哲学社会科学规划项目（SK2015A132）

潘丽军（1978-），男，湖南常德人，法学硕士，惠州市人大常委会法工委办公室副主任，惠州仲裁委员会仲裁员，研究方向为地方立法与民事审判。