加强设区的市人大立法能力建设的路径选择

康钦春

（惠州学院地方立法研究院，广东 惠州 516007）

加强设区的市人大立法能力建设的路径选择

康钦春

（惠州学院地方立法研究院，广东 惠州 516007）

我国新增立法权的设区的市人大立法能力不能满足立法所需，因此必须加强人大立法能力建设。这就要求科学遴选人大代表，对当选代表加强教育培训，并推行专职化来加强人大代表立法能力建设。同时要建立健全立法体制，确保地方立法坚持党的领导、人大主导、社会各方有序参与，为人大立法能力建设提供体制保障。此外，还要用设区的市地方立法质量和实际社会效果来衡量人大立法能力建设，优化地方立法运行机制，从而不断提升人大立法能力。

设区的市；立法能力；路径选择

2015年3月全国人大修改的《中华人民共和国立法法》赋予了设区的市地方立法权，它是我国社会主义法治国家建设的重大举措，也是我国依法治国深入发展的必然结果，在我国立法史上具有里程碑意义。但由于新增立法权的设区的市人大没有地方立法经验，也没有提前为行使立法权做好充分准备，还“普遍存在立法机构不健全、人员编制不够、立法人才紧缺等问题［1］”。对此，必须高度重视，增强人大代表立法能力，进行设区的市人大立法体制和立法机制建设等方面着手，采取切实有效的措施加强设区的市人大的立法能力建设。

一、采取有效手段切实提高人大代表的立法能力

党的十八届四中全会《决定》指出：“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议的人数，更多地发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。”作为立法的具体行为者，人大代表的立法能力直接决定着设区的市人大的立法能力，是决定设区的市立法质量的关键因素。故有必要通过科学遴选、加强培训等途径，切实提高设区的市人大代表的立法素质和水平。

（一）通过合理分配比例来科学遴选人大代表

合理分配人大代表比例，就是人民代表大会组成人员在各阶层各行业的构成比例要合理、科学，使各阶层各行业都应该有适当的代表。这样人大具有更广泛的代表性，可以使最广大的人民群众的意见和要求都能通过人大代表反映到人大，间接参与立法。而地方立法本身又是一个专业性、技术性较强的工作，也需要具备相当的法律知识。这就要求既要注重各阶层各行业的代表性，又要注重人大代表本身的素质和能力。所以，特定阶层、行业和群体，如农业、商业、公职、教育等，其代表除了本行业的人士外，还可以是专职或者代表本阶层本行业的其他职业人士，如长期关注和帮助本阶层本行业的律师、社会活动者、社团组织人员、自由职业者或者其他职业人士。同时，人大代表作为社会精英，任职理所当然要经历社会公众询问、质询，与竞争者同台竞技等磨练，接受人民群众的挑选。通过这些方式，让人民群众来评判其政治思想觉悟、政策理论水平和为人民服务水平，最终检验并决定其是否具备任职资格和能力。当然，还要坚持能力标准的科学性和人民性［2］，实行差额选举，让人民的选择实现优胜劣汰，科学遴选出具有较强立法能力的代表。

（二）加强教育培训以培养法治思维

当选的人大代表要自觉主动通过一切途径和渠道了解相关立法法律法规，学习地方立法知识，掌握立法原理、原则。同时，设区的市人大在突然获得立法权，但“比较稳定的成建制的职位训练体系［3］”尚未形成的情况下，要通过法律知识和立法业务知识的教育培训来补足人大代表立法理论和实践的欠缺。

以往的人大代表立法业务知识培训存在内容无针对性，时间安排不合理等问题。因此当前立法业务知识培训中应注意以下几个问题。第一，在培训内容方面，除了要把立法学、地方立法学等知识纳入培训，加大立法知识培训的比重外，还必须把法理学、宪法学及其他部门法学的基本知识纳入培训内容，以增强人大代表法治意识，使其养成法治思维。因为法治思维是一种“底线思维、规则思维、权利思维、契约思维［4］”。一个对法律一无所知的人，不可能形成法治思维习惯，更也不可能去制定一部科学合理、符合法治基本原则与精神的地方性法规。所以，要通过培训，使人大代表“在履行公务职责的过程中，严格以宪法和法律为合法性判断依据、以敢于承担法律责任和自觉接受监督为要求、以遵循法律规则和实现法律面前人人平等为准绳、以法定程序为步骤、以公平正义为目标［5］”，树立一种以立法推进社会矛盾化解、社会治理创新和公正廉洁执法的法治意识。第二，培训时间和方式应当灵活多样，因人制宜，具有针对性。常委会委员可以有较长时间的系统学习，深入探究；而一般代表以兼职居多，应以短期培训为主，减少与本职工作冲突。而在培训方式上，除了知名专家学者授课外，还可以安排讨论会、研讨会、考察、报告会、总结会等学习方式。第三，要走出去与请进来相结合。走出去，具体形式包括新增立法权的设区的市立法机关可以组织外出考察、学习、交流，也可以将自己的工作人员送去高等院校去进行立法法学理论学习，还可以将本单位拟从事立法工作的人员派往已有地方立法权的机关去挂职交流学习，取得地方立法经验。请进来就是把专家学者、外地有立法经验的业务骨干、领导请到本单位开展座谈、进行研讨、介绍经验，或者安排已有立法经验的外地立法业务骨干到本地挂职锻炼，领导或参与立法工作，提升本单位立法能力。此外，还可实行立法机关和法学院校、法学研究机构人员双向交流锻炼、互聘互任，让法学专家、教授到立法部门挂职锻炼、参与立法，培养一支法律知识丰富、研究精深，熟悉法学最新理论前沿，特别是立法学最新理论发展的高水平专家型立法实务队伍；也让高学历的立法实务干部去高校、科研院所开展研究，打造一支政治立场坚定、熟悉地方立法实务的理论研究队伍。

（三）推行中国特色的人大代表立法专职化

目前我国设区的市人大代表是以兼职代表为主，专职代表为辅。而社会事务的复杂化又要求人大代表有足够的时间精力参与国家权力机关的运作，参与立法活动。兼职代表没有充分的时间和精力对以立法解决社会矛盾进行深入和系统思考，不适应立法专业化的需要。因此，立法专职化是从我国实际出发的必然选择。在现有人大选举、组成和参会形式都未发生重大变化的情况下，设置人大专门的立法承办机构和人大代表立法助理，由其专职提供立法相关服务，承担立法调研、论证等具体事务就成为一个可行的选择。立法助理应当具备一定的法律特别是立法理论知识，对立法事务具备一定知识积淀和经验积累，具备良好的法治精神。推行立法助理专职化的途径有两个：一是聘用高校法学教师、职业律师或其他研究、咨询机构的专家等专门人才作为兼职立法助理，解决人大代表咨询、辅助和服务的专门立法人才短缺的应急之需。二是逐步建设专职立法助理队伍。专职立法助理队伍是指协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有专门立法知识的人员。其来源可以是招聘已有工作经验的法律界业内人士，也可以是聘用具备法律知识的某个专业或者某个领域内的专门人才，还可以是招录以较低门槛或更高待遇引进高校宪法与行政法专业的研究生。

二、建立健全各方有序参与的立法体制

建立科学合理、切实可行、符合实际的设区的市立法体制，明确设区的市立法中相关主体的地位和作用，规范不同主体的参与立法的方式，是立法机构及其人员做好立法工作的基础，是人大及其代表展现立法能力、充分发挥立法能力的关键。立法是一项复杂的系统工程，涉及党委、人大、政府、社会组织和个人，要推进科学立法、民主立法，提高立法工作质量，亟需建立健全党委领导、人大主导、政府配合和社会参与的地方立法体制。

（一）自觉坚持党对立法工作的领导

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是依法治国，建设社会主义法治国家的政治保证。设区的市在立法中，必须坚持党的领导，不仅需要坚持党的路线、方针和政策；还要根据本地实际情况、贯彻落实本地党委战略决策和重大方针政策的安排和部署的工作重点来决定立法规划、立法计划和具体立法项目；在地方立法中涉及本市重大问题、调整重大利益、矛盾突出、各方面意见分歧较大、难以协调形成共识的时候，要报党委批准，由同级党委讨论决定，以从体制上保证党对立法工作的领导。

（二）坚持人大主导立法，按需设置机构和职位

地方立法权是我国法律赋予设区的市人大及其常委会的一项重要职权。人大是立法的主体，立法必须由设区的市人大主导。人大主导立法，说到底是根据党的路线、方针、政策和重大决策部署，把握人民群众的利益和要求，使党的主张和人民意愿通过法定程序成为国家意志，成为社会遵循的行为规范和准则。故设区的市人大应当遵循和服从本行政区域内人民的意志和利益，也要在本行政区域内保证国家法制的统一和上级人大的决议、决定的贯彻实施［6］。设区的市人大要发挥好主导作用，不仅要有权有责还有能，还必须建立健全立法机构设置。但是，设区的市普遍存在人大内设立法机构不健全的问题。如广东省设区的市中，有的没有成立法制专门委员会，有的没有成立人大常委会法制工作委员会（以下简称“法工委”），有的市政府法制局没有设置法规科室，绝大多数设区的市政府的职能部门没有设置专门的法规科室来从事立法工作。而已有的部分立法机构的编制也很少，如有的法工委只有三、四人，难以承担地方立法任务［6］。因此，为了使人大更好地行使地方立法权，设区的市必须建立健全人大法制委员会、法工委的机构设置。目前可以实行一套人马、两块牌子，按地级市设置法工委为正处级加挂法委牌子，由法工委承担设区的市人大及其常委会的立法调研、起草、论证和评估等具体事务，专司立法职责。这就要求增加法工委中立法及其辅助人员的编制，并提供必要的工作设施、设备、办公条件、物质和经费保障，以保证立法工作的顺利开展。在目前设区的市编制比较紧张，争取增加配备适量专业人员编制难度很大的情况下，法工委可以与劳务公司合作，采用劳务公司劳务派遣人员到法工委工作的方式，解决立法人才的应急之需。

（三）充分发挥地方立法智库及相关专家的作用

在立法机构专业人才和立法研究能力不足的情况下，积极采取服务外包、协议合作的方式，让地方立法智库承担相关立法咨询、辅助与服务工作，这是当前设区的市人大的必然选择。设区的市人大要积极利用高等院校、社科院等研究机构的人才优势，与其合作共建地方立法智库，委托地方立法智库开展地方立法调研、论证、评估与咨询服务，开展立法听证工作，组织人大代表、实务专家、高校专家、立法咨询专家和相关方面代表对法规重点、难点问题进行论证、听证，充分发挥地方立法智库的知识和技能优势，形成有效遏制部门利益，科学平衡社会利益的协调机制，整合社会各方利益，辅助人大立法，提高立法效益。

同时，设区的市人大常委会及其所属立法机构应多方选聘聚集一批政治素质好，熟悉法律业务、语言文字、环保、城建、文物、文化、历史、城管等方面的技术专家、独立学者，作为立法专家录入市人大立法人才库。每一次针对不同立法所需，从立法人才库中遴选专家作为市人大常委会的立法咨询专家，组成一个独立于政府的立法咨询委员会，依靠其提高立法技术，进行立法分析论证，协助市人大常委会开展立法工作。此外，设区的市人大常委会及其立法工作机构在立法工作中，要广泛听取各区县人大、各级政府及所属部门、人民团体、社会组织和人大代表、政协委员、民主党派人士的立法意见和建议，充分发挥社会各界的力量，为立法献计献策。

（四）为公众参与打造新平台拓展新渠道

除了广泛联系专家学者、人大代表、政协委员和民主党派人士外，还需要打造联系基层单位和普通群众的立法参与平台。要通过客观、公正的标准，在全市范围内广泛征集、择优推荐和综合遴选，选择部分区县人大办、乡镇、街道办、基层政府职能部门、居委会和村委会等单位，作为基层立法联系点，并把其作为基层单位和群众参与立法的重要渠道和载体的平台来打造，每次立法都要在相关立法点召开座谈会、听证会等，使其成为市人大常委会立法工作中与群众直接、常规性交流的互动平台，作为立法调研、反映民意的有效渠道。

同时，“要充分利用传统媒体，特别是权威主流媒体的专业性、独立性与公信力［7］”，进行立法公开，为公众通过各种方式和途径参与立法创造条件。也要充分利用网络技术，如电视电台、门户网站、微博、微信等媒介，公开立法活动，并广泛收集人民群众的立法意见和建议。人大立法机构和地方立法智库必须跨界、越域，收集、整理传统媒介和网络新媒介所获得的公众的立法诉求、意见和建议，并及时反馈给人大及其代表，以作为参考，辅助立法。

三、优化设区的市地方立法运行机制

设区的市人大通过第三方评估、论证会和听证会等广泛吸取民智，在法规各个环节中均应平衡社会利益，探索和逐步形成立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位代表和公众共同参与的立法机制，有利于使各方面的意见得到充分表达，广泛凝聚社会共识，也有利于对本地区事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责［8］。在设区的市的立法机制优化中，应特别注意以下几点：

（一）建立定位准确的立法题材确定机制

根据新修订的《立法法》，如果没有上位法规范，对本市经济社会发展过程中迫切需要解决的环境污染、交通拥堵、历史文化保护等问题，就要制定地方性法规予以解决。如果上位法规定明确，且上位法要求制定实施规定的，应当及时制定地方性法规。如果上位法虽未要求制定实施规定，但一些基本原则、制度、措施、处罚等需要细化的，可以制定实施性法规。如果上位法规定清楚明确，具有操作性且未要求制定实施规定的，就不能制定地方性法规。设区的市既要在上位法范围内挖掘地方“小而精”题材，通过精细化立法来体现地方特色，着力解决本市面临的实际问题，补充和细化上位法；又要注意研究上级立法精神，找准立法空白点，针对本市的具体问题，积极探索、大胆尝试，进行创制性、试验性立法。比如设区的市人大在制定历史文化名城保护条例时，要围绕历史文化名城保护中的权力清单、责任清单、企业在相关范围内经营的负面清单等问题，科学合理界定政府权限，规范权力行使，同时要明确、细化责任，做到权力与责任一致。

（二）建立人民导向的立法规划机制

编制立法规划和年度立法计划是地方立法的一项基础性工作，能够预先把握并整合地方立法的总体需求，使地方立法做到既有现实性、针对性，又具科学性。所以设区的市人大要通过立法规划、年度立法计划，进行科学合理的安排，加强对立法工作的统筹协调。人大常委会在编制立法规划和立法工作计划时，应当把党和国家工作大局与本地区实际情况结合起来，着力通过立法推动落实党中央和国务院的重大决策部署、具体实施各项法律法规和政策，找准立法问题、广泛征求意见、科学评估论证，根据本地工作重点对各种立法需求进行通盘考虑、分清轻重缓急、反映社会热点，增强立法规划与计划的针对性、及时性和系统性。同时，要发挥好人大代表具有来自基层、联系群众、熟悉情况的优势，让人大代表通过立法解决问题的意愿得到充分表达，并予以满足。所以要认真研究代表的提案和建议，使立法规划、年度工作计划“接地气”，促使一些关系人民群众切身利益、人民群众普遍关注、经济社会发展急需、社会呼声很高的立法项目进入立法程序。这样就让代表提出的立法项目建议成为立法规划和计划项目的主要来源之一，确保了有限的立法资源为民所用。人大常委会组织有关人大代表进行调研或者视察，应当围绕年度立法计划和审议立法项目来进行，使代表全面了解立法背景和执法现状，为提出有针对性的立法意见和建议夯实基础。

（三）健全分工协作的立法起草机制

地方人大立法的主导作用，离不开人大代表的参与，也主要是通过人大代表的实质性参与起草、修改和表决来体现的。起草阶段，在具体立法项目或者立法草案征求意见时，尽量选择工作内容和业务范围与法规草案规范内容相关的人大代表，便于人大代表发挥各自优势和特长，针对法规草案提出切实可行的修改意见和建议。同时，人大常委会有关工作机构应当认真研究人大代表出席会议时的审议发言，对代表提出的关于草案修改的意见和建议，尽可能予以吸收采纳。不能采纳的重要意见，应当向代表进行反馈，说明原因。

同时，设区的市人大要把立法工作者熟悉立法业务的优势、政府部门了解实际情况的优势和专家具有法律专业知识的优势紧密结合起来，形成人大组织、部门配合、专家参与的多元起草机制。要向高校、立法智库、协会组织、人民团体等组织借力借智，依靠立法的多元参与机制来防止部门利益法制化，提高法规的民主性和公正性［6］。此外，立法涉及权利义务关系的调整，立法过程也是不同利益群体之间的博弈过程。因此，必须加强立法草案拟定中的协调沟通，理顺各部门、各工作环节之间的关系，及时解决立法中的重大分歧。

（四）建立健全内容全面的立法评估机制

立法评估机制，包括立法前评估和立法后评估两个方面，实施有效评估可以在一定程度上促进地方立法的科学化，提高人大立法能力和水平。所以要为表决前评估、立法后评估明确评估内容和标准，解决好“怎么评”［9］的问题。对新制定、全面修订以及重大制度调整的法规案开展表决前评估，评估法规案出台的时机、法规案通过后可能造成的影响和可能影响法规贯彻的重大因素和问题，把好法规出台前的最后一道关。地方人大应当对立法项目作出全面、深入、客观的分析评估，对一些重要问题、重要制度进行充分论证研究；对法律草案中重要制度的必要性与可行性、法律出实施后可能出现的相关问题等进行评估，为法规的审议、修改奠定基础。立法后评估是人大代表在对法规实施效果广泛调研的基础上，发挥地位中立超脱和实践经验丰富的优势，对已立法规的跟踪了解和动态评价，“点评”地方立法，它是人大代表对法规制度设计开出“体检报告”。因为立法评估综合性强、涉及面广、专业性强，所以必须由立法机关委托专门的立法智库成立综合评估小组负责立法评估，充分发挥专业立法咨询机构的优势和特长，提高评估的专业性水平。

（五）建立完善责任明确的立法监督机制

设区的市人大立法能力建设是一个艰苦、长期的过程，其能力运用的过程更是需要精心管理、加强监督，否则不利于提高设区的市人大立法水平的提高，甚至出现立法质量差而产生新的社会问题或者制造社会矛盾等不良后果。因此必须对新增立法权的设区的市人大立法加强管理和监督。首先，省级人大常委会要对设区的市人大立法项目及其进程进行跟踪、了解和指导，发现问题，及时处理。如果设区的市人大对省级人大常委会的纠正、指导意见拒绝听取，且不采取措施纠正的，在其立法备案时均实行直接否决，不予备案。其次，省级人大常委会严格备案审查制度，敢于行使否决权，不予备案。省级人大常委会实行立法备案评查，自己组织法学专家或者委托第三方专业立法评估机构开展评查活动，重点评估检查立法主体、是否越权、权利义务设定、违法事实认定、调查取证程序规范是否合法合理等，对评查出问题的，均不予备案。问题比较突出或严重的，追究设区的市人大责任，责任的承担方式可以是限制其一定时期内不得通过新的立法，即使通过也不予备案；并对其主要责任人、主管领导通报批评，函告组织部门，两年内不得转任或晋级晋职。

（六）建立健全绩效导向的立法激励机制

在严格管理与监督的同时，也要建立健全设区的市人大立法激励机制，以绩效导向有效激发设区的市人大立法潜能，使设区的市人大立法成为制度创新的试验田，为省级人大立法甚至全国人大立法做一些有益的试验和探索。因此，要在对设区的市人大立法的数量和质量进行综合评估的基础上，对地方立法绩效进行评估，取得较好社会效益的，对设区的市人大立法中的组织得力，协调有方的主要领导予以重用；对先进个人进行表彰和奖励；对设区的市的地方立法研究机构在立法中咨询和服务工作得扎实，社会反映较好的，要予以奖励，并在委托省级或者市级立法调研、起草、论证和评估等事务时予以优先考虑。这样，在社会上形成正确的立法绩效评估氛围，使监督与激励、社会评价成为新增立法权设区的市人大积极提升自身立法能力提高的助推器，促使整个设区的市人大地方立法能力的提升，探索本地区的独特性立法模式，形成良好的社会评价，最终促进我国依法治国，建设社会主义法治国家的进程。

［1］李志廷.加强地方人大立法能力建设［N］.宁夏日报，2016-3-14（02）.

［2］黄秀义.关于提高党的领导干部能力建设问题几点思考［J］.改革与开放，2010（24）：51.

［3］雷明贵.国家治理视野下党外干部能力培养课程体系建设刍议［J］.湖南省社会主义学院学报，2016（2）：53-56.

［4］殷啸虎.法治思维内涵的四个维度［J］.毛泽东邓小平理论研究，2014（1）：14-19.

［5］杜朝举，徐志远.法治精神、法治思维与法治方式：依法治国的三个维度［J］.广西社会科学，2015（3）:130-132.

［6］佚名.加强设区的市立法能力建设不断提高立法质量［EB/OL］.（2015-6-30）［2016-10-12］. http://www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/rdgzysjj/ktbg/201506/t20150630_146982.html.

［7］康秀梅.新媒介环境下领导干部网络舆论危机公关策略与执政能力建设［J］.未来与发展，2013（11）：2-5.

［8］傅伦博.健全人大主导立法工作的体制机制［N］.深圳特区报，2015-3-17（C02）.

［9］顾和全.基层领导干部法治思维的现状及治理对策［J］.中共云南省委党校学报，2013，14（2）：158-160.

【责任编辑：孙健】

Legislative Capacity Building in the Municipal People's Congress Regarding the Newly Acquired Legislative Power

KANG Qinchun
（Institute of Local Legislation，Huizhou University，Huizhou 516007，Guangdong，China）

The legislative capacity of the municipal People's Congress regarding the newly acquired legislative power cannot meet legislative needs，so we must strengthen the municipal People's Congress legislative capacity-building.The scientific selection of People's Congress deputies by strengthening the training of elected representatives，by extensive study and discussion，by turning the full-time and professional representations，and other measures to promote legislative capacity of People's Congress in the cities with subordinate districts.At the same time，we will ensure and protect the legislative capacity of the municipal People's Congress，which establish and improve the legislative system of the leadership of the Party，the dominant position and major role of People's Congress as well as the orderly social participation.Besides，the legislative capacity building of the People's Congress is measured by the quality of local legislation and the actual social impacts.Accordingly，we must optimize the operating mechanism of local legislation and improve the legislative ability continuously.

cities with subordinate districts；legislative capacity；path selection

D921

A

1671-5934（2017）01-0008-05

2016-11-12

康钦春（1977-），男，四川安岳人，讲师，硕士，研究方向为行政法制。