法官员额制改革的现实问题与对策

2017-04-13张刚

宿州学院学报 2017年6期

关键词：员额办案法官

张刚

中共蚌埠市委党校，蚌埠，233040

法官员额制改革的现实问题与对策

张刚

中共蚌埠市委党校，蚌埠，233040

通过对法官员额制的基本内涵进行分析，阐明法官员额制改革对于推动法官精英化、去除司法行政化、强化司法责任以及促进司法公正、提高司法效率方面的重要价值。指出我国法官员额制改革过程中，面临着员额制改革后法官的办案压力如何缓解，法官员额的比例如何设置，员额法官遴选程序如何设计，未入额法官如何安置，配套机制怎么完善等问题。提出科学设置法官员额比例，合理设计法官遴选机制，配备充足的司法辅助人员及在员额法官的职业保障和考核奖惩机制方面加强相关制度设计的建议。

法官；员额制；司法改革；司法公正

1 问题的提出和相关研究

党的十八届三中全会《决定》明确提出，让审理者裁判、由裁判者负责。之所以强调让审理者裁判、由裁判者负责，是因为在一定时期内，审判实践中出现了审者不判，判者不审的情况，这既不符合司法审判规律，也不利于司法公正。为此，《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》明确要求，推进法院人员分类管理制度改革。这项改革和十八届四中全会《决定》提出的建立以审判为中心的诉讼制度改革要求高度契合。因为以审判为中心，势必突出法官的核心地位和作用，强调将最优质的审判资源集中到法院办案一线，实现法官职业化和精英化。这项改革正是全国各级法院积极实践的法官员额制改革。

关于法官员额制改革的研究，学术界研究的方法和视角不尽相同。丰霏通过对法官员额制的改革目标进行理论分析，认为法官员额制改革要从“利益分配逻辑”转向“身份塑造逻辑”，加强对法官身份的塑造，并提出相关策略[1]。陶杨等采用实证分析的方法，分析了A省B市C区法院员额制改革中的隐忧，并提出了完善的路径[2]。拜荣静从法官员额制的推行机理着手，对法官员额制试点改革引发的新问题及产生的原因进行分析，提出完善法官员额制的基本方向和建议[3]。杜闻等坚持问题导向，以员额制改革面临的“案多人少”的困境为视角，就法官员额制的定额方法进行分析，提出了法官员额制改革的新型定额方法[4]。而笔者认为，法官员额制改革要以各级法院为依托，由于各地发展水平和实际情况不一，对于法官员额制改革的研究，应紧密结合各地法院实际，从理论和实证两个角度对法官员额制改革中面临的问题进行全面分析。本文按照是什么、为什么、怎么办的逻辑，从法官员额制的制度价值着手，对法官员额制改革中涉及的技术性和体制性难题进行分析研究，在此基础上，提出相应的建议。

2 法官员额制的内涵和制度价值

2.1 法官员额制的基本内涵

关于法官员额制的内涵，学界观点并不统一。刘煜晖认为，法官员额制度是基于法官人数的限额而形成的制度[5]。富乐认为，法官员额制是指在法院系统的现有编制内，根据本辖区常住人口、审判人员的办案量和当地经济发展情况等因素来确定办案法官的人数，并把符合条件的审判人员充实到办案一线，形成由“法官—法官助理—书记员”组成的办案运行机制[6]。石东洋等主张，法官员额制度就是通过制定一套标准将法官的数量加以固定，以集中行使国家审判权的制度[7]。朱陟峰认为，所谓法官员额制度，就是通过制定一套标准，将法官的数量固定，以集中行使国家审判权的制度[8]。根据以上定义，并结合现有法官员额制改革方案，笔者认为法官员额制应当涵盖如下基本内容：其一，法官员额制改革需要通过设置员额比例，实现法官数量的精简，给外界和公众的直观感受是：和以前相比，法官的数量要减少，这是法官员额制改革的形式要求。其二，通过数量精简，实现质的提升。法官员额制改革将原来的一部分法官排除在法官序列之外，能够入额的法官都是专业素养高、办案能力强的法官。这些法官都将充实到审判一线，以实现审判资源的优化，最大限度地保证司法个案的公正处理。这是法官员额制改革的实质要求，也是其目的所在。其三，法官员额制改革需要配套好相关制度机制，如科学公正的法官遴选制度、司法辅助人员制度、法官职业保障制度以及法官考核与惩戒机制等。这是保障法官员额制改革得以顺利推进的必然要求，也是最大限度获取改革成效的关键所在。

2.2 法官员额制的制度价值

2.2.1 推动法官精英化的必然选择

法官精英化是指法官群体适应现代法治的要求，以专业化和职业化为背景，不仅具有较高的法律素养和实践能力，而且还具有良好的人文精神和人格品质，对社会发展产生积极影响，并因此而获得社会的高度评价与尊重，具有法律保障下的优厚地位。通俗地讲，法官的精英化模式包含了法官的质量要求和数量控制两个基本方面[9]。从法官职业的角色定位看，法官依法独立行使审判权的制度理念本身蕴含了对法官的高要求。与一般公务员群体相比，法官应该是智慧和正义的化身，需要不断加强学习与历练，且对品德素养有全方位的要求，这样司法公平正义防线才能筑牢，司法公正的实现才有现实可能性。这样的高素质群体，本身就是一种稀缺资源。从法治国家的建成历程看，法治国家的实现往往和法官职业化、精英化进程保持一致。法治发达国家的法官成长历程十分艰难，即便是律师和检察官，也会把担任法官作为自己法律职业生涯成功的重要标志。法官员额制改革以前，一些地方尤其是基层法官队伍建设中出现了泛化现象，制约着法官队伍整体素质的提升和司法案件审理质量的提高。法官员额制改革有利于通过法官数量的精简将优秀法官集中到办案一线，逐步实现法官精英化，而法官精英化反过来又会助推司法改革朝着预期的方向前进。

2.2.2 去除司法行政化的有效手段

司法行政化一直是司法界广泛关注和饱受困扰的问题，司法行政化必然体现在法官管理的行政化。员额制改革之前的法官等级分为四级十二等，但这种等级并不与法官的晋升和待遇挂钩，法官晋升还需要在行政上有所作为，通过担任审判庭长和院领导来实现政治待遇和经济待遇的提升。优秀的法官晋升到庭长和院领导后，大量的行政事务缠身使其办案精力分散，办案数量减少甚至不办案，极易造成司法资源浪费。而且，由于法官把担任行政职务视为晋升的唯一通道，这为行政干预司法留有余地，不利于法官依法独立行使审判权。法官员额制改革后，审判力量集中到办案一线，审判庭和院领导都要参与办案，法官等级制取代行政等级制，法官的工资待遇直接与法官等级挂钩，拓宽了法官晋升通道，有利于法官回归职业本位，行政化色彩必然削弱。

2.2.3 强化司法责任制的现实要求

党的十八届四中全会《决定》提出，要推行“办案质量终身负责制”和“错案责任倒查问责制”[10]。这就要求法官在行使司法权的同时承担起相应的责任。法官员额制改革前，判决书需要庭长和院领导签发，存在着审者不判和判者不审的现象，出现法官职能弱化、责任虚化的问题，不利于司法公信力的提高。而法官员额制改革，其中一个重要理念就是让入额法官对自己审理的案件负责。实行员额法官直接签发法律文书，庭长、院长对自己没有参与审理的案件不再签发，审判委员会介入案件的范围被严格缩小，从而明确司法责任制，有利于倒逼法官提高案件质量，减少甚至避免冤假错案的发生。

2.2.4 实现司法公正高效的根本保障

法官员额制改革使得法官数量被精简，素质得到提高，行政干预被削弱。既可以为未入额的法官提供晋升空间，也对员额内法官形成制约。同时，一些配套措施如法官辅助制度使法官主要精力集中在案件的审理和判决方面，那些繁杂的事务性和技术性工作则由法官助理和书记员办理，从而大幅度提高法官办案效率，实现案件的公正处理。

3 我国法官员额制改革面临的现实问题

3.1 办案压力如何缓解

法官员额制改革首先面临着案多人少的问题，员额制改革以前，截至2013年7月，我国法官数量约为19.6万人。2017年最高人民法院工作报告显示，员额制改革以来，全国法院产生入额法官数为11万名。从数量上看，法官数量大幅度减少，但与此同时，法官办案数量却在不断增长。2016年，最高人民法院受理案件22 742件，比2015年上升42.3%；地方各级法院受理案件2 303万件，同比上升18%，其中，上海、广东、海南法官人均办案数量同比分别增长21.9%、22.3%和34.8%。案件数量的持续增长，使一些法院面临着巨大的办案压力，这种压力在经济较为发达的东部省份和沿海地区表现得更为明显，一些法官常年超负荷工作，身心状况堪忧，法官辞职现象并不鲜见。

3.2 遴选机制如何设计

从改革实践看，员额法官需要由法官遴选委员具体把关。法官遴选委员会怎么产生，由哪些人员组成，实践中并没有统一的规定。遴选机制如何设计才是科学合理的，在改革实践中也是一大难题。从现有的改革方案看，各地方法院在法官遴选机制的设计方面做法不一。即便同一法院在设计入额遴选程序时，针对不同群体的做法也有所区别。如北京市法院的法官首批入额的两种方式是：一线审判员以上法律职务的，主要通过考核与考察相结合的方式入额；助理审判员、离开员额岗位三年以上的审判员、申请进入与现岗位不同领域员额岗位的人员则通过考试、考核与考察相结合的方式入额[11]。山东省规定35岁以下法官进入法官员额比例不低于10%。此外，从现有改革方案看，遴选对象主要在法院系统内部进行，甚至只在本院内部进行。面向检察官、律师、法学专家等法律职业共同体的社会遴选机制以及对于遴选结果有异议的申诉救济程序也没有详细的方案，这不利于从更加广泛的群体中选拔更高素质的员额法官。虽说遴选标准很难统一，但如何让大部分改革对象觉得公平公正，进而赢得改革的群众基础，良好的制度设计及其后续完善极为关键。

3.3 员额比例如何确定

按照中央有关部门要求，法官员额应当控制在中央政法专项编制的39%以下。实践中，因各地实际情况不一，采取的员额比例也很难统一。如上海市试点法院把法官的比例确定为33%，重庆市首批员额内法官人数占试点法院中央政法专项编制的31%，分别比中央确定的比例低6和8个百分点，而广东省则将员额比例拟定为39%。这些员额比例的设置只是根据本地实际进行的测算，很难统一适用于其他地区。虽然上海、重庆两市法院员额比例小于中央要求，但因为上海、重庆两市属于较为发达地区，具有较强的职业前景和吸引力，尽管案多人少压力大，还是比较容易留住人才，首轮改革中员额没有全部用完，还可以为将来进一步改革预留空间。但这样的比例用在偏远落后地区，尤其是高素质法官本来就很少的基层法院，案多人少的压力尚未缓解，再去精简法官数量，只会造成员额法官压力更大，甚至会影响法官队伍的稳定。可见，法官员额比例的设置必须认真研究对待。

3.4 员额外法官如何安置

虽说改革必须有人作出牺牲，但那些未入员额的法官对这项改革难免会产生负面情绪，而且年轻法官和年龄较大的老法官在改革中容易处于不利境地，难免会引发他们对职业前景的担忧。因为一旦法官员额确定就会相对固定，短时期内无法变动，未入额的法官如何安置也成为一个现实问题。在待遇上，未入额法官待遇会明显低于入额法官，难免心理失衡。实践中，一些年轻法官在巨大压力下产生了另谋出路的想法，辞职现象也不鲜见。还有一些领导群体，因为长时间不办案，一旦在员额制改革中落选了，心理和待遇上都会有落差，所以对于在员额制改革中没有入额的法官，如何让他们不会意志消沉或者对自己的前景较为担忧而影响法院队伍的稳定，需要有切实可行的制度设计。

3.5 配套机制如何完善

员额制改革后的法官群体，在政治待遇、经济收入、社会地位和社会荣誉方面理应获得优待，同时也意味着承担更大的责任，这就需要相关的配套制度来保障。比如，法官的物质待遇方面，上海方案提升了法官的薪酬待遇，高于普通公务员的43%；也有地方按照高于普通公务员待遇50%的比例增加工资待遇。究竟增加多少合适，中央没提出具体比例，因各地经济实力不同，操作方案也不可能一样。但如果同一地区差别过大的话，难免影响法官的工作积极性。尤其是财政收入较低的欠发达地区，员额法官的额外待遇能否保障，要引起重视；而法官待遇与行政级别是否继续挂钩，现有的改革方案也不明确；还有司法辅助人员如何保障，也是一大问题。我国尚未形成以办案法官为中心的法院人员配置模式，法官与审判辅助人员数量呈“倒挂”状态[12]。有的法院改革后的员额法官连人均一名法官助理都无法配备，这不利于法官将主要工作精力用在案件的审与判上。此外，现有改革方案中法官的安全保障机制如何建立，法官的奖惩机制、考核机制，错案追究机制等详细方案也存在诸多不明确的地方，这些配套制度对于巩固法官员额制改革成果极为关键，如果仅仅有入额法官，而配套机制不完备，改革的成效必将受到影响。

4 推动法官员额制改革的建议

4.1 合理确定员额比例

法官员额比例的设置要考虑法院辖区人口数量、案件受理情况、社会经济发展情况和交通条件等诸多因素，但最重要的是考虑法院的工作量。应将法官员额的比例设置与法院的工作量结合起来，即将法院一年所受理的全部案件数量除以正常情况下每位法官的办案量。在得出相应数值后，再结合案件难度、每个案件平均办理的时间、员额制改革后配备的辅助人员数量、法院审级以及办案的保障条件等因素，测算出合理的员额比例。在此过程中，要对影响员额比例设置的诸多因素进行充分调研，最后按照中央不高于39%的比例要求测算出具体的员额比例。同时，还要考虑预留一定比例的员额，为将来案件数量的增加预留一定的空间。对于经济发达地区，案件量大的法院和级别较低的基层法院法官员额的数量应该适当多一点；反之，则数量相对少一些。

4.2 科学设定遴选机制

和原有的法官产生方式不同，法官员额制改革是从法官中选法官，专业性更强，标准更高，因此科学设定法官遴选机制应该把握三个原则。

一是信息公开原则。设定遴选机制首先要解决的问题就是谁来遴选法官，《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》提出在“国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遵选委员会”。笔者认为，这里的法官代表和社会有关人员信息应当向社会公开，以便于公众知晓和监督。除法官代表外，其他组成人员可以是法学专家、律师、人大和政法委的领导及其业务骨干，人数以15人以上的单数为宜。遴选专家确定后，还要公开遴选方案，让所有参与入额竞争的法官对遴选方案充分知晓，以便决定是否参加遴选竞争。

二是公平公正原则。遴选方案一旦确定，想要进入员额法官行列，应当一视同仁地参加遴选竞争，最后按照考试考核分值，决定能否入额。同时还要设置复议救济程序，未入员额者对遴选结果有异议的，应畅通相应的救济渠道，确保最终遴选结果公平公正。

三是优中选优原则。员额法官除了要符合《法官法》关于法官任命的条件外，在此基础上应设置更高的条件。对入额法官的办案量、工作资历、年龄、学历和职业道德等因素进行全面拔高，当然要紧密结合本院实际。同时还要扩大遴选范围，同一地区的上下级法院尤其是市中级法院和县区法院通盘考虑，一起竞争，确保上下级法院都有优秀法官入额。此外，还可以在法院系统之外进行遴选，让一些优秀律师、法学教研人员也有机会参与法官遴选，以实现员额法官整体素质的进一步提升。

总之，科学的遴选机制一定要确保最优秀的法官能够入额，如果相反的话，说明这个遴选机制需要改进。

4.3 充分配备辅助人员

司法辅助人员包括法官助理、书记员、执行员三类人员。法官员额制改革后，入额法官的办案压力加大。为了实现法官资源的最优配置，必须把法官的主要精力用在审判核心业务工作中，其他工作则由专人负责。西方发达国家的法治进程往往伴随着法官精英化的进程，法官的核心地位较为突出，但这离不开司法辅助人员的充分配备。如美国的法官和法官助理往往固定搭配，根据法院的级别，法官可以配备3～6名助理人员。英国的法官助理均由资深律师担任，在工作中可以行使除审判权之外的所有权利。德国针对法官助理人员建立了专门的管理制度，并且根据法院的不同级别，法官可以配备一二名助理人员[13]。因此，在员额制改革中，应设置一定比例的司法辅助人员，至少按照1名法官配备1位法官助理和1名书记员的比例组成以员额法官为核心的审判团队，具体可以在全院或系统内调配。法官助理可由未入额的法官担任，在具备相应条件后，可以重新参加员额法官的竞争，以调动其工作积极性。法官助理主要协助法官审阅案卷、分析案情和起草法律文书等有关的法律事务；书记员可以聘用，主要从事制作调查笔录、书写和保管诉讼记录及其他法定事务；执行员则专门从事案件执行工作。对员额法官和司法辅助人员单列序列，并单独考核。这样的审判团队可以使法官从事务性工作中脱身出来，专业致力于案件的“审”与“判”，有利于提高审判效率和办案质量。

4.4 加强法官职业保障

一是安全保障。从近年来法官遇袭案看，法官职业的风险性不容忽视，为此要建立安全保卫机制，保障员额法官及其亲属的人身安全。对于针对法官及其亲属的任何不法侵害，必须严格防范和严厉打击。二是待遇保障。法官的薪酬待遇，除了要高于普通公务员一定比例外，还可以考虑设立法官津贴，办案补贴。欠发达地区可以实行省级财政统一保障。还应将法官职级与工资待遇挂钩，与行政级别脱钩，从而畅通基层法官晋升通道。三是精力保障。面对案多人少的压力，应进一步推进案件繁简分流，继续推进刑事案件速裁程序改革，在基层法院实施民事简易程序和小额诉讼程序，将案件标的小、争议不大、事实清楚、案件难度低的简单刑事民事案件交给法官助理解决，迅速审结。还可以借助庭前调解和督促程序化解一些事实清楚争议不大的民事案件，从而将法官的主要精力用在较为复杂的其他案件中，以平衡案多人少的矛盾。四是职位保障。完善领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，保障法官依法独立办案。法官办案只要没有违法乱纪，非因法定事由，不得剥夺其法官资格，降低其经济和政治待遇。

4.5 完善考核奖惩机制

在提高员额法官的社会地位和薪酬待遇的同时，还应完善法官的考核奖惩机制。为此，要筹建独立的法官考核惩戒委员会，人员可由本单位、纪检监察、组织人事部门的领导和社会专家组成。法官考核惩戒委员会的工作包括对法官的考核和惩戒两个方面。在法官考核方面，要坚持案件质量导向，对民主测评率、调解率和撤诉率、陪审率等对案件质量影响较小的量化指标只作为参考，不能在考核中占过大比重。对办案数量多、案件质量好、社会满意度高的法官，予以肯定性评价并在薪酬待遇和职务晋升上有所倾斜。在法官惩戒方面，一要加强对办理冤假错案主审法官的惩戒。从法治发达国家的做法看，英国和美国在惩戒机制中更加关注法官的行为，将裁判结果排除在惩戒事由之外，以维持司法的独立地位。而德国和法国采取不当行为和错误判决二元论作为法官惩戒事由[14]。笔者认为第二种做法可以借鉴，对于法官的惩戒必须坚持主客观相统一的原则，即法官主观上存在明显过错，客观上办理了冤假错案或产生了不良社会后果时，启动惩戒机制。二要对法官在审判工作中的违法乱纪行为进行惩戒。惩戒适用的程序应该是准司法化的程序，对法官的控告必须由相关方提出充分证据，要允许法官提出相反证据，赋予其辩护和辩解的权利，并严格遵循相应程序，以体现对法官职业的保障。对在冤假错案中负有主要责任的法官尤其是实施违法乱纪行为的法官，不适宜继续担任法官的应及时淘汰出员额法官行列，以确保法官队伍的纯洁，切实提高司法公信力。

5 结束语

法官员额制改革旨在通过对原有法官群体进行量少质优式的“瘦身”，实现法官群体整体素质的提升，从而确保法官依法独立办案，并让法官真正对自己案件的审判结果负责。虽然法官员额制改革的前景令人憧憬，但因为这项改革会打破原来法官管理的格局，损害部分群体的利益，面临的困境和阻力也不容忽视。为此，需要把握好改革节奏，在确定法官员额比例和遴选程序方面应加强实证研究，并紧密结合各地法院的实际情况，科学制定改革方案。同时，在员额法官的职业保障和考核奖惩方面实施配套制度。当然，法官员额制改革不可能一蹴而就。对现有改革方案在实际操作过程中遇到的新情况和新问题需要不断完善，以期实现最大限度的改革效益。只有如此，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的司法改革目标，才能实现。

[1]丰霏.法官员额制的改革目标与策略[J].当代法学，2015(5)：140-148

[2]陶杨，赫欣.隐忧与出路:关于法官员额制的思考：基于A省B市C区法院员额制改革的实证分析[J].政治与法律，2017(1)：25-36

[3]拜荣静.法官员额制的新问题及其应对[J].兰州大学学报:哲学社会科学版，2016(2)：55-63

[4]杜闻，张天一.法官员额制改革的困境与突破[J].法制与社会，2016(10)：124-126

[5]刘煜晖.法官员额制试行现状及应对策略[J].三明学院学报，2016，33(3)：45-50

[6]富乐.司法体制改革之法官员额制的确定[J].中共乌鲁木齐市委党校学报，2015(4)：49-53

[7]石东洋，翟婷，王艳.法官员额制改革的路径选择[J].长春市委党校学报，2016(4)：5-7

[8]朱陟峰．亟须走出的法官员额制焦虑[N]．人民法院报，2015-09-08(02)

[9]谭兵，王志胜. 试论我国法官的精英化 [J].现代法学，2004，26(2):100-106

[10]张文显. 全面推进依法治国的伟大纲领:对十八届四中全会精神的认知与解读[J].法制与社会发展，2015(1)：5-19

[11]颜斐.北京举行法官首批入额考试[N]．北京晨报，2016-04-24(06)

[12]何帆.做好法官员额制的“加减法”[N]．人民法院报，2014-07-17(02)