近代西方警政思想东渐中国的路径与反响

鄢定友

（江苏警官学院，南京210031）

近代西方警政思想东渐中国的路径与反响

鄢定友

（江苏警官学院，南京210031）

鸦片战争后，西方警政思想伴随西学东渐大潮渐入中国。租界办警政的样本示范，游历人员和维新人士著书立说式的推介，洋教习对警政学堂教育的督办指导，使西方警政思想快速传入中国，促成了清末警政革新的移植型范式选择，并由此催生了近代中国警察制度的创建。

近代中国 西方警政思想 传播路径

任何一种新制度的创立，必有其特定的根植于本土或被本土认同的外来文化的思想渊源和理论传播准备。鸦片战争后，经历着数千年未有之变局的中国向何处去，成为一批有识之士在困惑中苦苦思索的时代命题。宣传和接受西方现代建警理念，正是国人探索维新改良之路的一大抉择。西方现代警政思想怎样东渐中国，并为国人所认知与接受，成为催生近代中国警政制度的理论发轫，学界对此问题有所关注，但系统性研究鲜见。本文拟从时局变迁视角，就西方警政思想渐入中国路径做一浅析探究。

一、租界警察：国人最早了解西方警政制度的窗口

现代警察制度诞生于英国，而为国人所了解则始于中国沿海城市租界办警政。随着殖民势力在中国的扩张，殖民者将西方市政管理的一套较为成熟的做法强行移植到中国租界，包括现代警政制度。各国相继在租界设立工部局、巡捕房、监狱、法庭、军队等管理机构，负责拘捕、审讯和审判租界内的一切可疑之人。租界俨然成为外国在中国设立的功能齐全的自治自理的政治与行政实体。

租界是中国最早了解西方现代警察制度的重要历史连接点，而这个连接点则从租界招募警察开始。租界警察最早来自于1848年英国在上海租界雇用的20名“Watch man”（更夫），具体负责租界的白天治安与夜间巡视。1854年，英法美三国领事以自行保护租界为借口，修改《上海租地章程》，出台《上海英美法租界租地章程》，该“章程”第10条将原来的“Watch man”（更夫）改为“establishing a watch or police force”（巡捕房）[1]王铁崖.中外旧约章汇编[M].三联书店,1957.(P80)，并于同年设立工部局及其领导下的“Shanghai Police Station”（上海巡捕房），具体负责整修道路和燃灯、取缔有碍公众的事物、奉领事之命搜查军器的输入、解除华人武装及协助征税等事宜。巡捕房成立后，自行公开招募巡捕，巡捕半为西捕，半为华捕。西捕多为英、美、法、印度与越南人，华捕为由租界内的富商大贾向工部局作保推荐并经考核录用的中国人。于是，巡捕便成为殖民者在旧中国租界设置的警察，沿用近一个世纪。

租界警察可分为工部局警察和与工部局平行的领事警察两大种类。工部局警察直属工部局，下设警务处和巡捕房等机构，其中警务处内设机构各异：俄租界警务处下设总所与分所，所下又设消防队；奥租界警务处内设侦探处，下辖便衣警察和消防队员。领事警察隶属领事馆，其警察权由租界总领事掌控，如日租界警察署、法租界工部局、意租界警察局等。各租界警察专司访缉租界内盗贼，巡捕房“遇有要事，电报传信，迅速无比”，工部局所设巡捕，“通宵巡绰，”“故洋场盗贼潜踪，市肆安谧”，“颇著考绩”[1]葛元煦.沪游杂记(卷18)[M].上海书店出版社,2006.。租界巡捕在维持社会治安方面取得的显著成效给国人留下深刻印象，由此激起国人了解与宣传“巡捕”之热情，并迸发出学西方、设巡捕的时代呼声。

租界警察反映了租界创建国的政治体制和警察制度，他们虽不归中国管理，但却是中国境内最早出现的现代意义上的警察。作为西方警察制度植入中国的一个样本，各国租界警察和警察机构的创设，便利了国人近距离了解西式现代警察制度。租界成为国人最早了解西方现代警政制度的窗口，中国近代警政理论缘起于对租界警察的认识和思考，而这些警政思想的萌发和发展则为清末警政变革提供理论基础。基于租界警察的特殊性，在维护殖民者在华统治的同时，影响着近代中国传统治安管理方式和司法制度的变革方向，租界将西方警政制度楔入中国，成为催生中国近代警政制度的温床，晚清警政变革借鉴了租界办警政的某些做法。

二、游历人员：西方警政制度的亲睹者、推崇者与传播者

中国开启游学之风，始于洋务运动时的幼童赴美留学。早期游学以学工为要，后来则以学军事者居多，警察与法政者次之，且游学日本为主。清末新政期间，湖北选派两批文武员弁67人赴日警视厅及警察学校学习警政，湖南巡抚赵尔巽派警察专科学生赴日学习警务，接任者端方还令这些学生将讲义编成课本，“分期寄归，以资参考”。除官派留学外，自费赴日学习警察与法政者则更多，“先后毕业者，不下数千人”[2]黄晋祥.日本与清末警政[J].历史教学,1998,(3).(P48-51)。这些留日学生亲睹西式警政制度之优越，深受西式建警思想之影响，期满回国后有的投身办警察教育，成为警政学堂讲台上的传道授业者；有的则直接参与近代中国的警政改革活动，成为警政革新的实践者。

除留学生外，一批归国驻外使节或官绅，著书立说推介西方警政制度。同文馆学生领队斌椿于1866年随同回英休假的中国海关总税务司司长赫德游历欧洲，归国后向国人大力宣传伦敦“街衢弁兵，皆穿红衣黑裤，服饰新鲜，马匹雄壮，各持杖巡守无间”的先进做法[3]钟叔河.走向世界丛书[M].岳麓书社,1985.(P112)；赴美参加万国博览会的宁波海关官员李圭，对纽约警察局值勤巡捕交接换班、缉捕罪犯后的处理办法及伦敦警察治下秩序井然的做法大加赞许；使英大臣郭嵩焘对“伦敦凡事一任巡捕”记忆深刻，在其《伦敦与巴黎日记》里详细记载伦敦警察分区设置及处理失物等做法；他的副手刘锡鸿和张德彝则著书介绍英国警察经费保障、警察与司法分离及“巡捕不索地方钱”等制度[1]钟叔河.走向世界丛书[M].岳麓书社,1985.(P158)；随同官员黎庶昌奉调法国归国后，竭力宣传巴黎“巡捕自为一衙门，不归地方官管辖”的管理体制[1](P433)。出洋大臣傅云龙游历欧美和日本等11国归来后，在其30卷的《游历日本图经》“兵制与官制”章节中，专门介绍近代日本的警政制度。足迹遍及欧亚美、亲身感受西方文明的驻外使节黄遵宪使日四年里，着重研究包括警政史在内的日本史，在其专著《日本国志》里详细记叙了日本警察的机构架构、职能与权限、执勤方式、遵守准则、经费、待遇、赏罚与抚恤、违警法的内容与处理、警区划分与警察规模等诸多警政建设问题，并“取法于西方尤其是日本警察制度”，在湖南创办中国近代第一个分级分层的警察机构——保卫局，先后拟订出保卫局的“章程”“巡查职事章程”“巡查长职事章程”“巡查吏职事章程”“清查户籍章程”及“湖南迁善所章程”等系列法规，为晚清警政革新提供效仿的范本。

走出国门的游历人员，踏上异国土地，深感西方国家的先进不仅仅是船坚炮利，还有先进的社会制度，而这些先进的建设经验，理应引起国人的关注与借鉴。他们对西式现代警政思想理解未必深刻，有些介绍还仅限于表面，且留下的仅有只言片语，但却弥足珍贵。正是通过他们的笔触，中国人对西洋警察开始了初步的了解[1](P83)。他们对西方警政思想的介绍与宣传，又开启了一扇国人了解西方警政制度的窗口，他们对西方警政制度的一些见解，直至今天仍不失为精辟之论。

三、维新人士：西方警政思想的传播者与近代中国警政革新的推手

西政东渐中，维新人士的作用功不可没。葛元煦、何启、胡礼垣、郑观应、陈炽等一批早期改良思想家们，在赞誉西方警政制度的同时，力主创设捕役和警察制度，实行军警“内外有别”；主张在全国各县设置警察和总巡捕官，在墟场、市镇、乡村、河泊设巡查帮办，构建警察组织体系；建议用罚款以补办警经费之需，或本着“以本地之银供本地之用”原则，抽收各种捐税用于办警之用。同时，他们对警察职能也有更新的认识，除维护治安和清查户口外，警察还应有“疏通渠道，街衢必洁，稽查必严”之职责[2]陈炽.巡捕.庸书·外篇(卷六)[N].。早期改良思想家们的设想，为戊戌变法时湖南试办警政及清末革新警政提供理论支撑与实践先导。

甲午战败后，学西方警政制度再次成为维新人士挽救时局的一大主张。康有为在其第三、第五、第六次上光绪帝书中，力陈警察对维护地方治安的重要性，主张“设巡捕、整市场”[3]中国史学会.戊戌变法资料(四)[Z].上海人民出版社,2000.(P115)，提出新军御外敌、巡捕靖内乱的军警分离思想，并建议将“武弁识字通敏解事理者，改为巡警官”，“以资县乡之防虞”[4]中国史学会.戊戌变法资料(二)[Z].上海人民出版社,2000.(P229)。他将变革警政制度纳入其整个维新体系之中，推动了各地警政变革活动的开展。

除康有为外，视建警“为变法”之“政要”的实业家张謇也加入到宣传西式建警理念和变革警政制度行列之中，明确指出警政建设更为根本之意义不在于“巩固政府”，而是为了创造一个“协和社会”[5]张謇全集·政治(第1卷)[M].江苏古籍出版社,1994.(P530)，并提出“行之亦有序”的建警方案，即办警先兴教，“警学不先，不足言警政”[5](P530)，通过“增现行章程”和制定警察法律法规，以加强对从警人员的法制教育和业务训练；抨击军警不分之诟病，强调“军、民分治是民国根本百年、万年之法”[1]张謇全集·政治(第1卷)[M].江苏古籍出版社,1994.(P570)，主张军警分离，成立独立的警察组织系统和管理机构，“分职以专职，巡道改为警察道，专掌警察”[1](P50)，提出创建治安、交通、水上、实业、农场、盐业及林业等各专业警察以实现警种专业化和多样化之主张，并提出警察之费应“归入各府州县预计，用本地税支办”之设想[1](P67)。

毋庸置疑，维新人士把兴办警政视为解决时弊必不可少的措施，把警政的地位提到了空前的高度[2]韩延龙.苏亦工.中国近代警察史(上)[M].社会科学文献出版社,2000.(P53)，他们提出这些具有前瞻性和可行性的较为明确、详实、系统、完整的建警方案，既承袭了西方警政思想，又在多方面有所创新，不失为解决当时积重难返的社会治安问题的一剂猛药，更为近代中国警察制度革新奠定了理论基础。应该说，从此时起，人们对警察的认识“才真正脱离了（中国）古代意义的范畴”[2](P57)，对警政革新构想也更加契合西方现代警察制度建设理念。

四、外国教习：国人学习和经办近代警政学堂教育的引路人

中国聘洋人为师始于洋务运动，虽成效甚微，却迈出请进来的关键一步。八国联军入侵北京时，日本趁京畿治安陷于瘫痪之际，在其管区设顺天警务衙门，招募华人巡捕维持治安，并籍此掌控了京师警察权。《辛丑条约》签定后，各国以中国不能保护治安为由极力拖延离京时间，“创办警察之急需”迫使清政府再一次放下架子，聘请外国教习参与创建警政学堂和培养警务人才。经庆亲王奕劻沟通，清政府于1901年聘日本人川岛浪速为北京警务学堂监督，督办学堂一切事宜，包括拟定学堂章程，聘用日本教习、带领学生赴日学习及“学堂之经营、缔造、易阶职员以及撰定教科”等事宜[3]北京警务学堂章程[N].中国第一历史档案馆藏.，川岛实际上拥有学堂日常运作的权力。1901—1906年间，川岛大量聘任日本教习，由最初约定8名扩大到34名，学堂的监督、总教习、提调、副提调、操科主任、学科教习、操科教习、学科委教习、托委医务等均为日人[4]警务学堂所有职员人等.巡警部(卷11)[N].中国第一历史档案馆藏.，他们承担大部分教学任务，负责主要的学管和行政事务。袁世凯在办北洋警务学堂时，仿效京师警务学堂做法，前后聘12名日本教习，其人数仅次于京师警务学堂。就任临时大总统后，袁世凯以高薪聘请日本人町野武马和前田爱之进分别担任内务部警察学校的总教习和教习，负责教授军事学、训育及警察行政。武昌警察学堂以留日学生充任教习，并聘请了3名日本高等教习。山东、山西、福建、广东、南京、浙江等警务学堂都聘请过日本教习授课与管理。这些日本教习大多来自日本警察部门和军队，具备丰富的警务和军事知识及实践经验，并在理论教学与实践操练中直接将西式建警思想与理念传入中国。

不仅如此，在督办警务学堂中，川岛与晚清警政大员奕劻、毓朗、善耆等人私交甚好，陪同警政总监毓朗、工巡局委员陆宗舆等赴日“访询工巡事宜”，“辅助毓将军襄办诸务之任”[5]川岛禀.巡警部(卷11)[N].中国第一历史档案馆藏.，他的1902年《上庆亲王奕劻书》不仅较系统地论述中国建立警察制度的重要性及应遵循的基本方针，还提出一套较系统的警察组织、警察权限及警察人事建设方案，仅“从他建议的组织上看，可算是系统完整，从他建议的权限上看，可说是中央集权，地方运用，兼筹并顾”，“实可使警察行政权衡归一、首尾呼应”[6]川岛上庆亲王书.警察行政讲演纲要(油印本)[N].南京图书馆藏.(P10)，符合晚清建警之需要。有学者慨叹《上庆亲王书》的确是我国建警的重要文献，“警界同人，不可不读一读”[6](P10)，还有学者甚至认为“中国警察制度的确立，可以说大半受了这封信的影响”[1]包明芳为川岛致庆亲王书所加的编者按,现代警察(第2卷第1期)[N].南京图书馆藏.。川岛的方案在清末警政建设中得到采纳，清末新政中成立的巡警部、巡警道和巡警公所，名称虽与川岛之建议有别，但组织职能与其上书建议基本相同。

聘请外国人做教习督办警务学堂，开启中国警察教育之先河。通过学堂教育传播与践行西式建警理念，为更多中国人提供一个快速了解西式建警理念的信息渠道。毋庸置疑，在外国教习参与下，晚清警察教育得以兴办，并通过开办各类警务学堂，培养一批具有警察知识和业务水平的师资队伍和警务人员，积累起一些办学经验，为之后的北京政府和南京政府的警察教育奠定了基础。同时，为数众多的国人正是通过接受各级各类警务学堂教育，掌握了相关法律知识和警务技能，养成了警察职业意识，并走上从警之路，成为中国第一代真正意义上的警察。仅此而言，外国教习助推了晚清警务学堂的兴办和西式警政思想在中国的传播，并在中国人了解西式警政思想和开办警察教育过程中起到师者之作用。

总之，近代中国对西式警政的了解，凸显不同时期通过不同途径向不同群体的传播与认知轨迹。正是国人对西方警政思想不同途径的认知、选择、传播与接受，共同决定了清末新政中警政制度革新的移植型范式。在这场移植型警政革新范式中，租界内嵌入西式警政制度，为保守落后的近代中国打开了一扇洞察西式警政制度的窗口；对西方警政思想感同身受的游历人员，著书立说式的推介西式建警理念及做法，为国人开启了解西式警政制度的又一扇窗；维新人士发出的学西方、办警政的呼吁及其制度设计构想，唤起国人对建立西式警察制度的向往与尝试；一批外国教习在操纵和干预中国警政学堂教育的同时，在一定程度上成为国人了解和经办近代警务学堂的布道者。毋庸置疑，西方警政思想东渐中国及被国人所接受，为西方现代警察制度移植中国奠定思想基础，清末新政拉开创建新式警察和变革中国警政制度的大幕，并经过民国近半个世纪的渐进式革新，以西式现代警察制度为蓝本的中国现代警察制度在时代变迁中得以构建与发展。（责编：高生记）

The Pathsand Echo of Western Ideology of Police Politics Spreading into Modern China

Yan Dingyou

After the Opium War,western ideology of police politics entered China slowly in pace with the tide of eastern-ward spread of western culture.The sample model of the concession policing,the recommendation of peregrinators and reformers by writing and propounding ideas,along with the supervision of foreign teachers in police institutes resulted in rapid spread of western police politics into China,providing the choice of the explanting-type paradigm for the police politics reform in the late Qing Dynasty,and forcing the establishment of modern Chinese police system.

Modern China Western Ideology of Police Politics Propagation Paths

鄢定友（1965—），男，河南信阳人，博士，教授，江苏警官学院江苏现代警务研究中心研究员，研究方向为中国近现代警政制度建设。

教育部人文社会科学研究基金项目“民国时期的警政制度建设研究”（项目批准号：12YJA770047）、江苏高校哲学社会科学重点研究基地重大项目“现代警务战略与改革问题研究”（项目批准号：2015JDXM016）、江苏省高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）、江苏警官学院“现代警察制度变革研究”科研创新团队建设项目（2015SJYTX03）阶段性研究成果。