上海农村集体产权制度改革的实践与思考

上海农村集体产权制度改革的实践与思考

◎方志权

上海市委、市政府高度重视农村集体经济组织产权制度改革。2016年，上海已基本完成村级集体产权制度改革。在推进改革过程中，始终将坚守农村集体经济所有制不变作为改革的关键所在；把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的根本出发点；让创新体制机制成为改革的不竭动力。未来，上海将在完善股权权能、加强立法方面继续探索，继续当好农村改革的先行者。

上海；集体产权制度改革；思考

推进农村集体经济组织产权制度改革是完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力的一项重大举措。上海市委、市政府高度重视这项改革，自20世纪90年代起就开始探索推进。2014年上海市政府出台了《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革若干意见》，2015年制定了《上海市深化农村改革综合性实施方案》，以确保农村集体经济组织产权制度改革沿着正确方向推进。截至2016年底，上海已实行集体经济组织产权制度改革的村达1621个，占总村数的96.7%；25个镇完成了镇级产权制度改革，占总镇数的20.5%。基本完成了村级集体产权制度改革。上海定位为当好全国农村改革的先行者，其改革有着明显特色，体现在广度、深度和强度方面：“广”度是指镇、村二级联动，对农村集体资产实行监管和改制，所涉及的范围做到了全覆盖；“深”度是指追溯全面，可从1956年集体经济组织成立追溯至农业生产高级合作社成立；“强”度是指既要有量的概念，改革有进度，更要有质的追求，改革求质量，注重顶层设计，形成在全国农村可推广、可复制的经验。

坚守改革底线是改革的关键所在

农村集体经济组织产权制度改革涉及利益关系复杂、目标趋向多元且影响因素多样，任务十分艰巨。找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾，从总体上把准改革的方向，明确深化改革的目标、原则至关重要。在推进改革过程中，上海始终坚持建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度（构建一个具有中国特色社会主义的农村集体产权新制度，建立一个符合市场经济要求、有利于管好用好集体资产、实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制，形成一个有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利的农村集体经济治理新结构）。以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式。

1.坚守改革底线

农村集体经济是由农业合作化起步、集体化形成的一种所有制形态，具有合作性、区域性、排他性和多功能性等基本属性。推进改革的底线是保持农村集体经济所有制的性质不能变。上海始终坚持“两个防止”：防止集体经济由内部少数人侵占并非法处置，防止农村集体经济被外部资本侵吞并非法控制；做到“两个确保”：确保农村集体资产保值增值，积极引导农村集体经济组织发展不动产及物业、租赁管理项目，不鼓励开展经营性活动。确保农村集体经济组织和成员基本利益，坚持效益决定分配原则，明确不得举债分配，明确建立农村集体资产收益以丰补歉机制；实现“两个促进”，促进农村集体经济发展壮大，促进建立农民持续增收长效机制。

2.尊重群众意愿

农村集体资产涉及千家万户的利益。开展农村集体经济组织产权制度改革工作必须实行全过程公开、公平、公正，接受群众监督。法律法规明确的，必须依法依规；已有政策的，要按政策认真执行；没有政策依据的，须通过召开集体经济组织成员代表大会民主决定。坚持程序的合法性与公开性相结合，将成员资格认定的决定权交给农村集体经济组织成员，由他们充分协商、民主决定，以确保集体经济组织成员的改革知情权、参与权、表达权和监督权。

3.注重因地制宜

倡导改革形式多样化，上海先后探索了有限责任公司、社区股份合作社和经济合作社三种改革形式。城市化地区可采取股权形式量化集体资产，登记方式上采取到工商部门登记的有限责任公司、社区股份合作社两种形式；其他地区则采取份额形式赋予农村集体经济组织成员合法权益，登记方式上采取由农业部门登记统一社会信用代码证的经济合作社形式。上海明确撤制村的改制，原则上不再设立集体股；未撤制的村及镇的改制，可设立一定比例的集体股，一般控制在20%左右，主要用于本区域公共福利和公益事业等开支。同时，明确不得设立干部股。上海始终坚持新型集体经济组织要以农龄为主要依据确定成员所占集体资产的份额，并以此作为收益分配的主要依据，但不是唯一依据，基层可综合考虑其他因素，确定股权的具体设置方法，实现人户结合，以户为单位发放社员证，并相应明确户内每个成员的份额（股权）。股权管理方面，城市化地区通过股权设置的，采取静态的管理办法，确保固化稳定；其他地区通过份额设置的，采取动态的管理办法，一定年度适当微调。

实现还权于民是改革的根本出发点

农村集体经济组织产权制度改革是一个动态过程，在不同地区、不同时段，其重心不一、任务不同。推进农村集体产权制度改革进程可由制度化、规范化、市场化和法制化四个阶段组成，恰好与建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的产权制度改革总体目标一一对应。农村集体经济组织产权制度改革的核心是探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式。实践证明，推进改革最适合的模式是股份合作制，通过股份合作制产权制度改革，可以真正实现还权于民。近年来，上海始终坚持把实现好、维护好和发展好广大农民的根本利益作为深化农村产权制度改革的出发点和落脚点，在推进中做到实现全覆盖，贯彻全过程。现阶段农村集体经济组织产权制度改革的重点是非资源性集体经营性资产。通过改革，既可以实现农村集体经济可持续发展，又能够促进农民财产性收入不断增加。

1.对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作

上海按照农业部的总体部署，坚持确权确地和确权确股不确地相结合，基本完成了全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

2.对经营性资产，重点是将农村集体经营性资产进行股份合作制改革

让农民变股民，明晰产权归属，将集体资产（股份与份额）折股量化给本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。借鉴现代企业制度，建立健全组织治理结构，开展各类经营活动，并按照效益决定分配的相关规定，让改制后的集体经济组织成员享受收益分配，增强成员的改革红利获得感。

3.对非经营性资产，探索委托镇一级统一经营管理的有效机制

提升管理能级，提高服务水平，为集体经济组织成员及社区居民提供更多优质的公共服务。

半窗花月 贾云龙/摄

创新体制机制是改革的不竭动力

农村集体经济组织产权制度改革综合性强，靠单兵突进难以奏效。近年来，上海市成立了农村集体经济组织产权制度改革领导小组，由市委、市政府分管领导牵头，树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，创新体制机制，促进协同发展。

1.创设经济主体

针对公司制和社区股份合作制改革成本高、负担重等问题，上海创设了经济合作社这一经济主体。改革后设立的经济合作社经区政府批准到农业部门进行登记，领取统一社会信用代码，到金融机构开设账户，建立会计制度，实行收益分配制度。为了促进经济合作社可持续发展，上海出台政策性文件，有效解决了经济合作社对外投资问题，以及对外投资形成的股权或出资在同一农村集体经济组织内部变动的问题。目前，经济合作社已成为上海农村集体经济组织产权制度改革的主要形式。

2.健全治理机制

通过改革，理顺新型集体经济组织和村党组织、村委会之间的关系，形成在村党组织领导下，村民委员会自治管理、村经济合作社自主经营、村务监督管理委员会监督的新格局。进一步完善集体经济组织的治理机制，建立健全成员代表会议、理事会和监事会等现代组织治理结构，赋予成员知情权、参与权、表决权和监督权。明确村经济合作社和乡镇经济联合社的理事长应在具有集体经济组织成员资格的人选中选举产生。村党支部书记为本集体经济组织成员，建议其兼任社区经济合作社理事长，但一般不宜同时再兼任村委会主任。为促进新型集体经济组织健康有序运行，完善村级治理体系，2016年上海已全面推进村民委员会与村级集体经济组织分账管理。

3.创新工作体制

上海切实加强对全市农村集体经济组织产权制度改革的领导，实行“一把手”工程，形成区县和乡镇党政主要领导亲自挂帅、各相关职能部门全面参与的良好氛围。建立了目标考核机制，把推进农村集体经济组织产权制度改革作为党委、政府重点工作予以推进，并纳入重要考核内容，形成了由上而下的压力传导机制。各部门协同配合、共同推进，确保了改革顺利推进。

4.注重持续发展

总结推广松江区新桥镇集体经济组织与漕河泾开发区组建公司法人、共同开发园区的成功经验，实现工农互惠、城乡一体、集约发展与合作共赢，促进集体经济可持续发展，充分发挥集体经济的优越性。总结奉贤区“百村公司”等经验，搭建集体经济发展平台，推动集体经济发展。指导经济相对薄弱地区以经济合作社为主要形式，开展集体经济组织产权制度改革。探索结合农村综合帮扶工作促进农村产权制度改革，全面建立以份额为依据的分配机制，将改革红利惠及集体经济组织成员，充分调动集体经济组织成员的积极性。

5.实现赋权于民

上海闵行区发挥了全国农村改革试验区先行示范作用，出台了《村集体经济组织股权管理暂行办法》，对完善农村集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承六项权能提出了具体办法，引导股权管理向制度化、规范化方向发展。在具体推进过程中，应注重整体设计、分类推进：

（1）全面开展集体资产股份占有权、收益权试点。闵行区规定成员原则上仅在户籍所在村集体经济组织享有股权，已完成改革的，要求建立健全股权证书登记管理制度，一般以户为单位发放股权证书。股权证书应详细记载成员信息、股权初始登记、变更及收益分配等情况，为未来实行股权继承创造条件。同时要求处理好集体股权收益分配与积累的关系，设置分配水平上限，确定合理分配比例，制定分配方案，收益多时应适当控制分配额度，结转下年使用，实行以丰补歉。收益分配方案须报上一级集体资产监督管理委员会审核，再经民主审议通过后，方可实施。

（2）有条件开展集体资产股份有偿退出权、继承权试点。闵行区明确农村集体资产股权退出限定在集体经济组织内部进行，只有因大病、火灾、车祸或其他不可预见的灾难等特殊情况，经街镇集资委批准，村集体经济组织才可启动实施股权有偿退出。退出价格按上年度末审计的账面净资产计退。为避免矛盾，闵行区规定因特殊情况退出股权的成员享有回购权，回购价格按上年度末审计的账面净资产回购。鉴于知青只有劳动贡献而无土地贡献，明确规定知青份额应退出。针对有些地方存在的岗位股，为体现公平性，闵行区倡导领导干部在利益面前退一步，要求将已设的岗位股逐步清退。对股权转让的受让人总持股额度，闵行区也作出规定，不得超过受让时本集体经济组织成员平均持股额的五倍，防止“一股独大”。对于如何保障新增人员的利益，闵行区规定，法定继承人为本集体经济组织成员的，按照法定顺序继承股权；法定继承人为非本集体经济组织成员的，有两种选择：一是被继承人可以继承，但继承的权属受限。二是所持股权原则上由本集体经济组织回购或转让给集体经济组织其他成员。无继承人的，被继承人所持股权归集体经济组织所有。闵行区的这一规定，既合情又合理，破解了农村集体资产股份单纯以继承法为依据的难题。

（3）慎重开展集体资产股份抵押权、担保权试点。闵行区借鉴先行地区在股权抵押担保方面的做法，结合自身实际，明确股权抵押价值测算应以股权预期收益为依据，农村集体资产股权抵押担保采用授信额度方式。同时明确，当借款人不能如约归还贷款本息时，可由第三方担保公司，也可由区、镇财政部门建立的股权抵押贷款风险基金，承担一定比例的不良贷款风险。

推进农村集体产权制度改革任重而道远，未来上海将在完善股权权能、加强地方立法等方面继续探索，继续当好全国农村改革的先行者和排头兵。

（作者系上海市委农办研究室主任）

编辑：张涵

F304

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.018