提高户籍人口城镇化率的难点与对策

提高户籍人口城镇化率的难点与对策

◎刘合光 陈珏颖 蔡鸿毅

新型城镇化是拉动我国经济发展的主动力。从公共权力和政府责任角度来看，当前我国提高户籍人口城镇化率的三大核心难点在于战略格局不清晰、任务分解不到位和责任意识不明确。“十三五”时期要切实提高户籍人口城镇化率，必须做到统筹布局户籍人口城镇化发展战略，合理分解户籍人口城镇化战略任务，全面树立深度推进户籍人口城镇化的责任意识。

城镇化率；难点；对策

户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度。自1990年以来，我国城镇化一直在快速前行，城市面积扩大9倍以上。然而，土地、空间城镇化发展与人口城镇化发展严重失衡，常住人口城镇化率增加不足3倍，户籍人口城镇化率增加倍数更低，不到2倍。2016年我国常住人口城镇化率为57.35%，而户籍人口城镇化率仅为41.2%，两者之间存在着16.15个百分点的差距。这表明我国城镇化的质量还不高，城镇化发展状况还不太健康。提高我国城镇化的质量水平和健康程度，迫切需要提高户籍人口城镇化率。实际上，提高户籍人口城镇化率，具有更深远的政策内涵和现实价值，是建设全面小康社会惠及更多人口的内在要求，是推进新型城镇化建设的首要任务，是扩大内需、改善民生的重要举措。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，我国户籍人口城镇化率2020年将达到45%左右，比2015年高5.1个百分点，年均需要提高1.02个百分点（相当于年均转户1400多万人），因此，提高户籍人口城镇化率的任务还比较艰巨。

主要难点

当前我国户籍人口城镇化率面临的障碍主要表现在三个方面：一是城镇化规模巨大。要缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，需要促进约2.2亿农业转移人口实现城镇化，相当于全球人口第四大国家印度尼西亚整体实现城镇化。二是政府部门、企业和个体要承担巨大的人口城镇化成本。单就公共成本而言，其金额也是巨大数目。有关研究估计，农民市民化的人均公共成本约13.1万元，粗略计算，到2030年3.9亿农民市民化所需公共成本约51万亿元，约为2015年我国GDP的3/4。三是均衡实现人口城镇化的目标与现实存在差距。农业转移人口总体上愿意集中在经济发达地区（如三大经济圈）实现城镇化，然而发达地区的农业转移人口输入地政府不愿意承担大量农业转移人口的城镇化成本。

当前户籍人口城镇化的主要进展包括：各省（区、市）在辖区范围内基本统一了居住证制度；分类制定了差别化落户政策和梯次设置准入条件，降低超大城市、特大城市落户门槛；探索了成本分摊机制和财政支持政策；制定和实施了保护农业转移人口权益的政策措施。但是未来提高户籍人口城镇化率面对的核心难题还没有破解，需要国家层面付诸更大的努力。

1.战略格局不清晰，导致国家意图贯彻不够给力

提高户籍人口城镇化率是国家实施新型城镇化战略的重大战略举措。在当前世界经济不景气、欧美“去全球化”气氛膨胀的背景下，我国经济发展对世界市场的指望不能过高，要把注意力从促进出口转向依靠扩大内需，把提高户籍人口城镇化率作为扩大内需的重要抓手。在经济发展进入中高速阶段，我国要跨越中等收入陷阱，更要注重实现全面建成小康社会目标，更加注重民生问题，把提高户籍人口城镇化率作为改善民生的重要举措。提高户籍人口城镇化率需要形成什么样的国家战略格局？国家层面须明确提高户籍人口城镇化率的主战场在哪里。当前在小城镇和中小城市，农业转移人口真实落户的效果并不明显。笔者调查的湖北省宜城市总人口有50多万，但是2015年该市农业转移人口落户城镇人数不足500人。农业转移人口与转入地政府之间存在着“想落不能落”与“能落不想落”的强烈意愿分歧，表明主战场尚待明晰。青年一代农业转移人口首选奔向北上广深，其次是省会城市。显然，大城市应该是与潜在城镇居民的意愿保持一致的市民化主战场，实施国家战略意图的战略主力则应是具有经济实力和发展潜力的大都市及其城市圈政府。因此，国家层面不仅要明确主战场和战略主力，还要确定战略新突破口和战略奇兵，否则国家意图就难以实现。

2.任务分解不到位，导致地方出现卸责现象

战略落实依靠明确的任务分解，通过战力与任务的匹配实现战略意图。如果没有明确的任务分解标准，不形成到位和合理的任务分解，地方政府作为趋利避害的行动主体，同样存在避重就轻、不冒头和不出战的倾向。不明确战略突破口和战略奇兵，实施战略意图的新任务也就没有主体来承担。当前一些地方纠缠于提高户籍人口城镇化率的财政负担机制，一方面利于厘清支出责任，另一方面却为地方政府过度夸大成本、躲避主体责任提供了借口。

3.责任意识不明确，导致地方行动迟缓

增强政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，是加强党的建设，坚持党中央集中统一领导，增强党的团结统一，形成全党的向心力、凝聚力和战斗力的重大举措。同样，在落实国家推进户籍人口城镇化战略意图上，各地政府应当自觉增强这些意识，主动承担应当应尽之责。当前各地政府在《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发出前后，积极在本辖区范围内推出户籍改革措施，实施统一的居住证制度，为提高户籍人口城镇化率奠定了制度基础。各地政府行动能否加速、能否进一步提高当地的户籍人口城镇化率，取决于其责任意识是否明确。我国过去城市管理能力有限，主要服务于工业化战略，现在政府部门有能力而且有义务通过提高户籍人口城镇化率，对农业转移人口的权益进行补偿。只有明确自身的利益补偿责任，明确自身承担的落实国家推进户籍人口城镇化战略意图的责任，地方政府才会进一步加快行动，采取有力措施，提高户籍人口城镇化率。

政策建议

“十三五”时期要切实提高我国户籍人口城镇化率，必须做到统筹布局户籍人口城镇化发展战略，合理分解户籍人口城镇化战略任务，全面树立深度推进户籍人口城镇化的责任意识。

1.统筹布局户籍人口城镇化发展战略

从全面建成小康社会高度，统筹布局户籍人口城镇化发展战略，国家层面要明晰战略意图，形成战略布局。

（1）确定战略主战场。建议采取实力匹配原则，经济实力强的省（区、市）承担更多的农业转移人口任务。我国三大经济圈，占据经济版图1/3强，但是户籍人口比重少，应该承担更多的户籍人口城镇化任务。同样，省会城市占据一省经济版图较多份额，可以和三大经济圈一起作为提高户籍人口城镇化率的主战场。

（2）确立战略任务落实主体。建议主战场和战略突破口的当地政府为战略任务落实主体。

一犁膏雨 关鹏/摄

（3）确定战略奇兵和新突破口。奇兵是新增量，利于实现以增量带动存量的战略目标；新突破口是改革薄弱环节，确定二者有利于打破当前地方政府推卸责任的僵局。建议奇兵为新增加中部地区直辖市、省会城市选址另立、设置大学镇（千校千镇、强校强镇、一两千个大学城）、设置企业总部镇（万企万镇、强企强镇）。建议每省的新突破口一为居次席的城市，赋予试点政策和有关财政金融支持；二为每省除前两位城市之外的与国外城市结对的姊妹城市，允许其采取向姊妹城市看齐的户籍及公共服务政策，并赋予试点政策和有关财政金融支持。

2.合理分解户籍人口城镇化战略任务

依据确立主战场的原理，设定任务分解的标准，形成政策与任务配套、财政金融支持措施与任务配套的任务分解套餐，合理、公平分解战略任务，让各省积极主动领取分解的任务。建议任务分解标准为实力匹配标准和潜力匹配标准，主战场的户籍人口城镇化率指标与经济实力看齐，显著降低户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距；战略奇兵和新突破口采取潜力匹配标准，户籍人口城镇化率指标向城市发展潜力（未来人口规划估算规模）看齐。建议继续推进“三挂钩”政策，确保财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩，城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩，中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩，保证地方政府在领取相应的提高户籍人口城镇化率任务时，获得相应的财政转移支付、城镇建设用地新增指标和中央基建投资安排。

3.全面树立户籍人口城镇化责任意识

促进地方政府全面深入推进户籍人口城镇化，强化地方政府提高户籍人口城镇化率的责任意识，首先要靠党中央和国务院强力引领，发挥顶层设计对推进落实该项战略意图的重大影响力和引领力；其次要依靠战略布局的系统谋划与部署，以及战略任务的合理分解与匹配，形成公平发展、各尽其力、协力共建的战略实施局面；再次依靠明确的考核制度，转变唯GDP论的考核体系，把缩小户籍/常住人口城镇化率差距、扩大城镇化人口规模作为重要考核指标，把战略意图落实到目标考评和日常工作中去。

★本文系国家自然科学基金项目《城镇化对我国农业生产的影响机理与对策研究》（编号：71673274）的阶段性成果。

（作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所）

编辑：蔺丽莉

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.010