加强土地股份合作促进农地有效利用

加强土地股份合作促进农地有效利用

◎董景山

土地股份合作是当前农地规模利用的重要形式。股份合作后农地之上的权利发生了变化：土地经营权从土地承包经营权中分离出来，转移给土地股份合作社，农户获得土地股份合作社的股权；土地股份合作使分散的土地经营权得以整合，实现土地的规模利用；当前土地股份合作在民主管理、土地经营权作价及退出机制方面尚存在不足，应加以解决完善。

土地股份合作；权利配置；土地经营权

土地股份合作是农户以土地经营权入股合作社，以股份合作机制实现农地规模利用的形式。具体有“内股外租型”和“作价入股型”两种类型。“内股外租型”是入股农户内部之间为股份合作关系，对外采用租赁等方式转让土地经营权，所获收益按股分配。股份的计量标准主要以土地面积为准，即通常按照1亩/股计算。“作价入股型”则需要将土地经营权转化为金钱可以衡量的价值，然后与其他的土地经营权组成土地股份合作社或者与技术、资金等共同组成相应的股份合作组织进行经营。此种类型是直接或间接与其他出资方式共存，为了更加公允合理地确定不同出资方式的持股比例，需要将土地经营权作价，其利益分配也是以股份为基础的固定分红、浮动分红或者二者之间的结合。

表土地股份合作前后农地上相关权益变动表

土地股份合作前后农地之上相关权利配置

土地股份合作的参与主体及利益主体主要是农户（或农民）及土地股份合作社，土地股份合作后，农地之上的相关权利配置发生了变化（见表）。在土地股份合作前，农户基于农村土地拥有的权益主要是土地承包经营权（包含农地使用权、收益权）及土地经营权流转等，但是由于农户经营规模以及农户经营土地细碎化的限制，使得农业生产经营的成本较高，且难以获得土地规模经营效益。土地股份合作后，农户将土地经营权转移，农户保留土地承包权，并因土地经营权入股获得相应的股权。土地股份合作带来土地规模经营效益，农户通过分红分享收益；为了促进土地规模化经营，各地方政府对土地股份合作都有针对性的财政扶持及税收优惠政策，农户因土地股份合作可分享到作为单个农户时不能得到的特定政策性收益。另外，在土地股份合作章程中往往规定社员享有优先到合作社的务工权，由此获得工资性收入。

需要指出的是，上述分析是土地股份合作中农户权利变动的概括性分析，因不同的土地股份合作类型及农户的不同选择而体现出不同的权利变动情况。土地股份合作中，对于土地承包经营权入股后仅选择股权及其分红权的农户而言，其另一目的是获得自身的自由权。尤其是对于外出务工的农民而言，其将土地经营权通过股份合作转让后，自身便从所承包土地的束缚中解脱出来，获得了劳力自由权。在市场经济环境下，人力资源也是重要的财富，而农民往往被有限的承包地束缚住，难以自由迁徙实现自身人力资源的最大价值。当土地经营权入股后，农民便具备了实现自身人力资源价值最大化的条件。

土地股份合作的成效分析

综合我国土地股份合作实践看，土地股份合作主要有以下积极效应：

1.解放了生产力，实现了农地有效利用

三十多年前，农村土地承包改革解放了被农村集体经济组织束缚的生产力，农村土地家庭承包调动了农民的生产积极性，促进了农村经济飞速发展。但世易时移，在追求规模经营的现代农业时期，农村家庭承包经营导致的农地利用分散化、细碎化转而变成束缚农业生产力的因素。土地承包经营权对于那些不以土地为主要经济来源的农户而言已，弃之可惜，留之又会被捆绑在有限的农地之上，因此就会抛荒或粗放经营，使农地得不到有效利用。通过土地股份合作将分散的土地经营权集中起来，使细碎化的土地成方连片，实现土地规模经营的效果。

2.实现了土地经营权的资本化

土地承包经营权作为用益物权，对农户而言，其收益权实现的路径有两条：一是通过自身的使用经营获得相应的收益。二是通过转让使用经营权而获得转让收益。土地经营权直接转让将使农户丧失持续获得收益的可能，出租等流转方式因寻租成本及其风险较高也非最佳方式，且上述流转方式农户均会丧失土地经营权。而土地经营权股权化不仅使农户能获得持续、稳定与可靠的收益权，还可通过社员身份行使民主管理权对土地经营权行使间接控制支配的权利，相对其他流转方式而言是更好的收益权实现路径。

3.将隐藏在农户中的劳力资源释放出来

从实践看，土地股份合作促使农村剩余劳动力资源有效利用起来。在当前农业机械化的背景下，仅经营自家承包的农地已不能充分利用劳力资源，农民在农忙季节过后多数情况下处于难以创造生产价值的闲置状态，而土地股份合作社则因为充分运用现代农业生产经营方式而显著节约劳力资源。这样就将闲置的劳力资源释放出来，从而创造更多的社会价值。

4.促进农民增收

土地股份合作更多的是农民的主动选择，作为理性主体，农民在对自己行为作出选择前必然会进行利益及风险衡量，江苏、四川等地较大比例的农户参与土地股份合作的现实数据本身就说明农民已将土地股份合作作为最优选择。需要指出的是，这里的促进农民增收并非单指农民仅从其所承包的土地之上的收入增加，而是指农民综合收入的增加，如有的农户将土地经营权入股后，将自己从土地上解放出来，拓宽了增收途径，从而使得自己家庭的整体收入增加。

5.促进农业科技的推广应用

现代农业的关键增长点在于农业科技的推广应用，土地实行家庭承包经营后，我国的农业生产经营单位演变为分散的农户，这种经营方式与现代农业科技推广应用之间的矛盾，增加了农业科技推广应用的成本与难度。土地股份合作社将原本分散的农户通过合作社的形式组织起来，进行统一的生产经营管理，使得农业科技推广的对象由之前的分散农户变为规模化的土地股份合作社，更有利于农业科技的推广应用。

存在的问题

1.民主管理问题

从实践看，各地基本上比照《农民专业合作社法》（简称《合作社法》）的规定进行土地股份合作社的组建并制订章程，设置股东大会、理事会、监事会等组织机构。但实践中土地股份合作社的管理也暴露出一定的问题。其一，各地的土地股份合作社中，有一定比例是由农村经济能人或乡村精英发起组织，而这些经济能人或乡村精英往往兼任村委会或村党支部的主要职务，就可能出现与合作社民主管理不符的情形。如运行规则主要依靠行政命令发挥作用，缺乏集体选择机制，合作机制尚未有效建立起来，合作社的信任基础面临一定挑战。其二，土地股份合作社的部分社员并不关心土地股份合作社的经营运作。很多农户选择入股土地股份合作社，是因为在保底分红的前提下，其可以从土地上解放出来，从事其他职业以获得更高的收入，合作社的二次分红等利益对其不具有足够吸引力，因此使得这部分农民缺乏参与土地股份合作社运营管理的动机。

2.农户对于土地股份合作经营的认识问题

农户对土地经营权入股的意愿及认识问题受多重因素的影响，有学者调查研究表明：“政府在农村土地股份化进程中的组织行为、社员农户对土地流转政策的认知程度、受教育水平对其入社满意度都产生了显著正向影响。”另外，从实践看，江浙等东部经济发达地区土地股份合作的发展程度明显高于经济相对落后地区，这表明经济发展程度对农户参与土地股份合作的意识有显著正向影响。

3.土地股份合作中土地经营权的作价及退出问题

典型的土地股份合作有两种情况，一种是按土地面积入股，一种是土地经营权作价入股。按土地面积入股不存在作价的问题，但是就农业生产而言，土地的等级显然与土地的生产力密切关联，不问土地等级可能造成股份不公平的嫌疑，为土地股份合作健康发展埋下一定的隐患。作价入股如何确定土地经营权的公允价格也具有相当难度。另外，土地股份合作中以土地经营权入股的社员退股如何处理，也须谨慎对待。

对策与建议

1.以科学的制度规范合作社运行，避免人为控制

引导土地股份合作社按照《合作社法》的规定和章程运行，既发挥农村精英和经济能人的引领作用，又要保障决策运营的规范。地方政府要有目的地强化对合作社成员尤其是负责人的法治意识、规则意识的培训。农村基层经营管理部门对土地股份合作的不规范行为可提出相关建议。

2.对分散经营的农户加强政策解读与宣传

地方政府应多渠道向分散农户宣传中央支持和鼓励农地规模利用及土地股份合作的政策导向。除了可以对通过土地股份合作实现农地规模经营的土地股份合作社予以扶持之外，通过土地股份合作的数据分析让分散经营的农户看到土地股份合作的好处，使农户明晰农地规模利用和三农现代化的发展趋势，引领农户自主作出参与土地股份合作的智慧选择。

3.进一步完善土地流转市场，建立切实可行的土地经营权退出机制

土地经营权作价是我国目前土地经营权流转的重要问题，它牵涉到土地经营权完全市场、作价机制等系列复杂因素，因此土地经营权作价问题是土地经营权入股以及其他土地经营权流转形式的配套问题，须建立专门的机制予以解决。

土地经营权退出机制可以赋予土地股份合作社的章程自行解决。作为独立经营的法人主体，土地股份合作社在章程中通常会制订相应的土地经营权退出机制，从现行实践看，多是以获得同等面积（或地力）的土地经营权替代入股者所入股的土地经营权，这主要是基于土地成方连片经营的考量。另外，在相关的地方政府文件中通常也鼓励退出者将土地经营权向合作社其他社员转让。总之，土地经营权退出应按照民法基本原则来处理，保障合作社成员的意思自治，章程中有明确规定的应当遵循章程。在土地经营权退出时不可因一家一户的退出而影响整个合作社的正常经营，在退回原土地可能影响合作社的正常经营时，应允许采取替代方式退回土地经营权。

★本文系国家社科基金课题《土地承包经营权入股若干法律问题研究》（编号：12BFX101）的阶段性成果。

（作者单位：北京农学院文法学院）

编辑：云霞

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.005