刍议“社保挂靠”治理

2017-04-11包学雄

山东工商学院学报 2017年1期

关键词：非全日制工伤保险社会保险

肖静,包学雄

(广西民族大学政治与公共管理学院,南宁 530006)

社会政策与治理研究

刍议“社保挂靠”治理

肖静,包学雄

(广西民族大学政治与公共管理学院,南宁 530006)

“社保挂靠”作为“社保代缴”的变种,因其游离于现行制度之外等原因而受到广泛质疑与反对,不同地方机构在实际执行过程中不知所适。导致该状况的原因是多方面的,主要包括户籍限制、险种限制、手续繁琐、联动利益引诱等。实行统一的社保制度不仅可以解决“社保挂靠”问题,而且对健全我国社保制度、全面建成小康社会具有重要意义。

社会保障制度;社保挂靠;社保统一;社保代缴

一、引言

党在十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中,提出建立更加公平更加可持续的社会保障制度。社会保障制度作为国家为其公民提供生活保障的依据,与全体国民的利益息息相关,其制度的公平和效率关乎到人民的生活质量和社会经济发展的稳定。

社会保险制度作为社会保障制度中最重要的一部分,其发展水平对社会保障制度的完善具有决定性的意义。据相关统计数据,截至2015年底,我国城镇五险覆盖15.8亿人次,其中养老35 361万人次、医疗66 582万人次、失业17 326万人次、工伤21 432万人次、生育17 771万人次。城乡居保合计参保50 472万人次,比上年末增加365万人次[1]。我国社会保险制度在覆盖面上取得了巨大的成功,成为我国公民基本生活的有力保障。此外,2009年底我国的城镇灵活就业人员的规模在1.2亿人以上,每年新增劳动力中约有65%的人通过灵活就业形式实现社会就业[2]。据有关部门推算,中国到2035年前后城镇灵活就业人员将大幅增加,成为我国劳动力市场的主力军[3]。因此,妥善解决国民生活的后顾之忧尤其是灵活就业人员的社会保障问题对维护社会稳定具有重大意义。

二、相关概念释义

《社会保险法》规定,无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老(医疗)保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老(医疗)保险,由个人缴纳基本养老(医疗)保险费。灵活就业人员是指以非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的形式实现就业的人员,包括无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及律师、会计师、自由撰稿人、演员等自由职业者等。从对灵活就业人员的定义可以看出,该群体划分仍比较笼统,为更方便的说明和解决问题,我们可简单从经济条件上作进一步的划分,即将灵活就业人员分为上层(富裕)灵活就业人员、中产(小康)灵活就业人员、低层(贫穷)灵活就业人员。本文主要是指中低层灵活就业人员。

社保代缴指社保经办机构或人力资源服务中介机构帮助企业为其员工代办及缴纳社会保险的一项服务,是社会保险制度得以正常运行的基础性活动,也是政府履行其服务职能的现实体现。

社保挂靠是指事实上无劳动关系的公司或企业为非本公司劳动者缴纳社会保险费用的行为。在现实生活中,社保挂靠有不同表现形式:(1)挂靠原单位代缴。该方式是指劳动者从原公司辞职,但原公司继续为其缴纳社会保险的行为。该行为主要有两方面的原因:一是个人为了延续社会保险关系,由原单位继续为其缴纳社会保险费,而由个人承担有关的费用。二是企业为了吸引人才,与用人单位存在特殊关系的个人,基于人情原因将社保关系托管给用人单位,个人承担相应费用[4]。(2)挂靠中介公司代缴。该方式是指中介公司为灵活就业人员缴纳社保,但二者并不存在事实上和法律上的劳动关系,只是名义上可以为其员工缴纳各种社会保险费,当然中介机构要收取一定的额外费用。由此我们可以看出,社保挂靠打破了原来社保关系对劳动关系的依附,在现行法律制度下是违法的。

三、社保挂靠的原因及利弊分析

(一)社保挂靠的原因分析

1.户籍限制

由于我国《社会保险法》中针对非本地灵活就业人员在本地参加社会保险的做法未做详细规定,所以在实际执行过程中,各地执行标准与条件不一。一般来说,灵活就业人员如果想在就业所在地参加当地的社会保险是要受户籍限制的,外地户口的人员在本地如果没有工作单位也是无法上社保的。虽然近年来为了更好地保障灵活就业人员的社保权益,各地逐渐放开了户籍限制,例如提供当地派出所出具的居住证也可办理社会保险。但是有户籍限制的还是占大多数,尤其是北京、上海、广州、深圳等一线城市。

2.险种限制

《社会保险法》中只规定了灵活就业人员可以自愿参加基本养老保险和基本医疗保险两个险种,其他三个险种未作相应的规定,所以一般情况下灵活就业人员以个人名义参保只能选择养老和医疗两个险种,即使想参加其他三种保险也没机会。并且在实际执行中,极少数地方放开了其他险种的限制,所以灵活就业人员的生活得不到更好地保障。而如果以单位的名义缴纳社保,灵活就业人员就可以多个险种,并享受相关待遇。所以,有些有能力的灵活就业人员即使明明知道自己要缴纳更多的保险费用也要参保以得到更全面的保障。

3.认定手续繁琐

在对灵活就业人员认定和享受社保优惠资格认定方面,相关规定手续繁琐且调查私密,使得部分灵活就业人员望而却步。为了解决灵活就业人员社会保险压力大的问题,我国出台了灵活就业人员办理社保补贴政策来保障灵活就业人员的基本生活问题。但是,如果想要享受优惠政策一般都需要进行收入调查或填写各种表格,而在调查中由于各地的行政执法能力高低不同,很容易损害自尊心和隐私。

4.联动利益诱导

有些地方政府的相关规定将社保缴费年限与落户、买房或者子女上学问题等挂钩,所以有些灵活就业人员即使知道这是违法的行为,并且风险很大,也会选择不得已而为之。而有些灵活就业人员由于对国家政策不太了解,听信社会上中介公司的大肆宣传,为了自己以后的社保权益就选择挂靠参保,即使违法了也浑然不知。

从服务分享不公的角度来看,上述问题可以进一步归结为由政策法规本身引起的不公即实质性不公以及执行过程中出现的不公即程序性不公两方面[5]。

(二)社保挂靠的利弊分析

社保挂靠现象虽然在法律层面上没有得到允许,但在实际执行中,不仅仅是灵活就业人员自身和中介机构钻法律漏洞,甚至连相关执法人员有时也会默许。灵活就业人员为了使自己能够得到更好的保障或获得更多相关的利益,中介机构为了获得利润而提供服务,而相关执法人员为了减低成本,完成扩大社保覆盖面的任务,也选择了纵容[6]。

针对社保挂靠现象,专家学者们有不同的观点。部分专家学者认为社保挂靠行为没有违反《社会保险法》,其存在具有合理性,不应禁止,也无法禁止。从形式上来说,挂靠参保与企业正常缴费并无不同,在新农保中,我们已经鼓励、动员、提倡有能力者给村民缴纳社保费,这实际是一种捐赠性质,那企业给公民缴纳社会保险费也应该鼓励。全体国民均可参加基本社会保险,只要履行相应义务就应当享受相应权利。此外,该现象存在也说明我国社保制度的不足,在相关规定限制下,对有些灵活就业人员来说挂靠单位参保是实现社保权益的唯一途径。所以,挂靠参保不仅有利于实现部分人员的社保权利,也有利于扩大社保覆盖面,增加社保基金。

部分专家学者认为为挂靠人员缴纳社保费,既不合法,也不合理,应该予以禁止。我国《社会保险法》强调用人单位缴费时,应当与职工存在劳动或人事关系,从这个意义上说,挂靠缴费是没有法律基础的,不受法律保护,甚至有违法嫌疑。更重要的是,对于灵活就业人员来说挂靠参保具有巨大的风险:一些代办公司在被代理人材料不全之下,通过无中生有假造材料,也可以代办搞定社保事项,造成养老基金后期支付压力大,给被代理人日后能否享受社保待遇埋下纠纷。更有甚者打着代办社保的幌子,要么诈骗被代理人,卷款逃跑;要么采用材料造假的方式,假冒他人身份,套取社保资金,给广大参保人员带来隐患。

近年来,随着我国对社会保险制度的大力支持和鼓励,人们的参保积极性大大增加,其中医疗保险险种覆盖率达到95%以上。我国在《社会保险法》中针对灵活就业人员参保的规定比较宽泛,原本为了保护减轻灵活就业人员参保压力的险种规定现在成了灵活就业人员参保的束缚,各地方政府为了地方利益设置户籍限制也成为灵活就业人员参保的巨大阻碍。综上,挂靠参保实属无奈之举,说这种情况不合法,或者扣上违法的帽子,加以处罚、制止,却又给不出解决途径,让人很难接受。对于“挂靠”参保现象,宜疏不宜堵,宜收不宜放,宜规范不宜限制。应因此反思我们制度的合理性,建立和健全更完善的社会保障制度[7]。

四、灵活就业人员参与社会保险的经验

(一)灵活就业人员参与社会保险的国内经验

《社会保险法》中对于灵活就业人员参加工伤保险没有相关的规定,也就意味着没有授权实施灵活就业人员工伤保险政策。但在实际执行过程中,为了更好地保障灵活就业人员的权益,有些地方针对灵活就业人员如何参加和享受工伤保险及其待遇制定了一系列具体的政策。

山东潍坊、江苏南通社保部门允许并鼓励灵活就业人员参加工伤保险。两地均要求参加灵活就业人员工伤保险者,必须参加养老保险和医疗保险。潍坊实行的是强制性缴费,南通以强制性为主,均与个人主观因素没有关联。在筹资模式方面,南通和潍坊均为个人缴费。在待遇标准方面,南通和潍坊实行的是工伤保险模式, 即原则上纳入现行的工伤保险统筹管理,只是取消了用人单位待遇部分,其他方面无实质性改变。南通和潍坊的灵活就业人员工伤保险基金是非独立的,完全并入工伤保险统筹基金,但对灵活就业人员工伤保险费的支缴率逐年进行详细分析。在工伤认定方面,两地均对此非常重视,均出台了专门的工伤保险认定办法[8]。

但是,山东潍坊和江苏南通社保部门关于灵活就业人员参加工伤保险及享受工伤保险待遇的政策施行效果并不理想。工伤保险基金实行现收现付制,坚持以支定收、收支平衡的原则,并实施差别和浮动费率,自2011年《工伤保险条例》进行修改,将工伤保险中的“一次性医疗补助金”由用人单位支付改为由工伤保险基金支付,工伤保险基支付压力增大。更重要的是,由于灵活就业人员工作不稳定性大,更要受个人缴费能力所限,工伤保险费率很难科学合理确定,所以工伤保险基金时常处于“收不抵支”的状态,也造成了灵活就业人员侵占工伤保险基金的诟病[9]。

实际上,在工伤保险问题上,人社部2011年颁布的《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第9条规定,非全日制从业人员在两个或者两个以上用人单位同时就业的,各用人单位应当分别为职工缴纳工伤保险费,所以非全日制劳动者的用人单位依然有强制缴纳的义务。但是在实际执行时却矛盾重重,其中导致非全日制劳动者无法缴纳工伤保险的重要原因之一就是许多地方的五险不能分开缴纳,比如山东潍坊、江苏南通作为试点仍规定参加灵活就业人员工伤保险者,必须参加养老保险和医疗保险。该方法的好处是,通常情况下社保机构不需要对参保人是否是真实的灵活就业人员进行合格性审查,简洁而方便,但却给该政策执行造成阻碍。另外,即使灵活就业人员工作的每个用人单位都同意为劳动者进行缴费申报,但“同时同一劳动者不能重复开户缴费”的这一缴费模式也使得为用人单位工作的非全日制劳动者无法由多个用人单位分别缴纳工伤保险。所以,应尽快建立可分项缴纳的社会保险缴纳规则,为非全日制劳动者缴纳工伤保险提供制度和技术依据。这样,非全日制劳动者的用人单位就必然要履行强制缴纳工伤保险费的义务,从而提高工伤保险费的收入水平和稳定性,扩大了工伤保险的覆盖面。同时,该项政策措施也改变了社会保险对劳动关系的依附性,改变了有劳动关系才可以缴纳社会保险的基本思路。

(二)灵活就业人员参与社会保险的国外经验

国外针对灵活就业人员的社会保险问题有不同的政策规定,从是否受职业限制或与职业关联程度高低,可主要分为两种:以英美为代表的“统一模式”和以法德为代表的“自治模式”。采取“统一模式”的国家主要是北美国家、北欧国家、韩国、日本等,“统一模式”以普享性、均一性和统一性原则(简称“3U”原则)为主要制度特征,其中普享性原则就是指社保制度覆盖所有居民,不受职业限制,享受福利待遇的唯一资格是“居民”[10]。所以,采取“统一模式”的国家和地区的灵活就业人员会得到平等的权利与义务。“自治模式”主要分布在在南欧、西欧及这些国家的广大前殖民地,“自治模式”的主要特征是“职业保险”“对等”和“合作主义”原则,恰好与“3U”原则相对立:“职业保险”原则指参保状况与职业地位具有高度关联性,没有职业就难以被覆盖进来。所以,施行“自治模式”的国家和地区的灵活就业人员一般要遵守特别的政策规定。

五、破解“社保挂靠”难题的建议

社保挂靠现象反映了我国社会保险制度的不完善,它涉及广大劳动者的根本利益,与每个公民都息息相关,是我国完成全面实现小康社会目标必须要解决的关键问题。社保挂靠虽然在法律上没有明确规定,在实际操作中也存在很大的风险与弊端,但它对于社会保险扩面,尤其是保障灵活就业人员的正当权益方面确实是起到作用的。我们要做的不应该是禁止而又不拿出解决办法,而是要顺应需要,降低风险,解决弊端。当然,社保挂靠不是长久之计,缴费责任应逐步转移至用人单位才能保证制度的可持续性。但是在转移制度可以施行和落实之前应该承认它的合法性,不能让参保人员承担全部的责任与损失,并且权益受到二次侵害。对此,提出以下对策与建议。

1.打破户籍和险种限制

打破户籍和险种限制,为灵活就业人员参保提供渠道,这样不仅可以动摇社保挂靠的根基,降低参保人员的经济负担,更能够保障参保人员的合法权益。这是实行社保制度统一的第一步,即户籍和险种统一。

2.转变观念,应保尽保

社保挂靠受到质疑与反对的主要原因就是它改变了社会保险对劳动关系的依附性,在现行法律下有违法的嫌疑。但是,社会保险的初衷是分担劳动者的风险,保证劳动力的持续,与劳动关系的存在没有必然的联系,依附于用人单位主要是为了制度实施的方便。灵活就业人员虽然具有一定的特殊性,但是他们同样对社会的发展做出了巨大的贡献,只要履行了相应的义务,就应该享受到相应的权利。并且,社保所遵循的大数法则要求参保的单位和人数越多越好,只有这样统筹基金才会雄厚,单位间的共济互助能力才会越强,才能提高社保基金的抗风险能力,达到制度预期的效果。如果没有一定的覆盖范围,社保所遵循的大数法则就无从体现。这是实行社保制度统一的第二步,即参保资格统一。

3.加快统一立法与制度衔接

从实际执行过程中可以看出,各地对于灵活就业人员参加社会保险的险种和资格等规定不尽相同,这与我国经济发展水平不平衡的基本国情有很大关系,但这种“因地制宜”造成了制度的碎片化,限制劳动力的合理流动,降低劳动力资源的配置效率,阻碍我国的经济发展。所以,应加快统一立法,提高灵活就业人员参加社会保险的立法层面,建立统一有序的参保制度,促进劳动力的合理流动。同时,应特别注意制度间的衔接与配套,不能让不法分子钻法律的漏洞,更不能相互矛盾成为摆设,不能发挥应有的作用。这里就是要尽快建立可分项缴纳的社会保险缴纳规则,为非全日制劳动者缴纳工伤保险提供制度和技术依据。这是实行社保制度统一的第三步,即参保依据统一。

4.推进信息化建设,保障参保者权益

人力资源社会保障部办公厅发布“关于开展全民参保登记信息系统建设的通知”,力争在2015年底前完成省级全民参保登记系统建设工作,2017年底前实现对参加全民参保登记地区的数据全覆盖。这样,社保全国联网并实现部级间数据共享,就为灵活就业人员社保关系的转移接续提供了技术上的支持。同时,我们应充分发挥数据共享的优势,实现并有效管理灵活就业人员分项缴纳的社会保险以及各用人单位应当分别为职工缴纳的工伤保险费等,这样不仅可以降低灵活就业人员的认定成本,也可以监管用人单位的缴纳义务。此外,企业尤其是中小企业应借助互联网的发展,充分享受互联网社保产品带来的优惠与便利,既可以降低用工成本,提高管理效率,又可以规避法律风险,成为激励员工的有效手段。这是实行社保制度统一的第四步,即参保管理统一[11]。

5. 统一中兼顾灵活就业人员的“灵活性”

灵活就业人员因其职业的特殊性,普遍存在工作稳定性差、收入不高的难题,这就要求我们要制定和实行有针对性的弹性参保制度。在参保过程中,要根据实际情况,使其在工资所能承受的范围内灵活地选择最低缴费基数;在控制成本与便民的前提下使其可灵活的选择保险费的缴纳方式,既可以让其按月缴纳,也可以按年或者季度来缴纳;对于参保区间内由于特殊情况没能连续缴纳保险的情况,也要灵活处理[12]。

六、结语

造成社保挂靠现象的根源是社保制度的碎片化，更准确的说是灵活就业人员相应保障制度的缺失，有政策上的实质性不公，也有执行上的程序性不公，并最终表现为公共服务资源的分配不公，而资源总是与经济水平紧密联系的，故经济发展水平常常被认为是实现社保统一的客观限制。但是以养老保险为例,西方一些发达国家在19世纪初就建立了城镇职工养老保险,并在经济发展水平比我国目前低得多的条件下扩展到了农村,实现了全覆盖。所以，经济发展水平比较低、各地区发展很不平衡、社会保险体系建设时间短、各种客观条件不具备,并不能成为人们为社会保险发展滞后和存在大量不公平现象辩护的理由[5]。“即使现阶段还不可能在社会保障制度上实现全民公平,但也必须确立社会保障制度建设的公平、共享的价值取向,并根据社会公平正义与共享发展成果的原则来推进社会保障制度建设,这无疑是完善这一制度的基础。”[13]按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的“建立更加公平更加可持续的社会保障制度”的要求，有计划、有步骤地从实质性公平和程序性公平两方面实现社保制度的统一在理论上是可行的，但是由于缺乏实地调研和实证分析，基本上通篇都是在“纸上谈兵”，是本文的明显不足，有待实践检验。

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