资源型城市转型过程中的政府职能重塑

2017-04-11谭玲玲

山东工商学院学报 2017年1期

关键词：资源型转型政府

谭玲玲

(山东工商学院工商管理学院,山东烟台 264005)

能源经济研究

资源型城市转型过程中的政府职能重塑

谭玲玲

(山东工商学院工商管理学院,山东烟台 264005)

我国资源型城市转型发展过程中政府的职能定位及管理机制存在的主要问题包括:政企不分现象比较严重,公共服务职能严重滞后,城市功能不够健全,政府干预市场过多,依法行政能力不足,缺乏有效监管等。随着我国经济进入新型工业化、信息化、城镇化发展过程,政府这种传统的职能定位与管理机制受到了新形势的挑战,迫切要求政府进行职能重塑,创新管理机制。资源型城市只有通过政府转型才能更好地实现城市转型,政府必须重塑其政治职能、经济职能、社会职能及生态智能,建立完善的沟通协调机制,实现统筹发展;加大改革力度,推进制度创新,创建服务型政府;构建先进的城市文化,让城市发展彰显文化特色;建立全方位的财政支持政策体系,力促资源型城市转型发展。

资源型城市;政府职能重塑;管理机制创新;城市文化

我国拥有的262个资源型城市,在特定历史时期为我们国家的经济发展做出了巨大的贡献。但是自上世纪90年代以来,由于对资源的过度开采以及矿产资源的不可再生性,资源型城市的资源优势逐步减弱或消失,制约了资源型产业的发展,使资源型城市经济发展面临着经济结构单一、资源枯竭、接续产业薄弱、城市发展边缘化加速、经济发展滞后等诸多严峻考验,同时带来了生态环境不断恶化、失业人数加大、不安定的社会因素激增等比较严峻的社会问题,严重制约着资源型城市经济社会的发展、稳定与和谐。因此,资源型城市的转型发展问题成为了我国国民经济持续健康发展的重要议题之一。

资源型城市的转型发展是一项庞大而复杂的系统工程,由于我国人口众多,正处于经济转型的特殊历史时期,因此,我国资源型城市转型发展问题相比其他国家,内容更加复杂,解决的难度更大,政府的宏观调控职能在这一过程中显得尤为重要。目前,我国的经济发展仍然带有计划经济的痕迹,总体上依然属于政府管制型,在资源型城市中表现得更为明显,多数资源型城市的政府部门既制定市场游戏规则,对市场竞争进行裁决,又亲自参与市场竞争,并参与市场利益的分配,随着我国经济进入新型工业化、信息化、城镇化发展过程,政府这种传统的管理机制受到了新形势的挑战,迫切要求政府转变职能,不断创新管理机制,资源型城市政府和各级部门都面临着何去何从的艰难抉择,资源型城市只有通过政府转型才能更好地实现城市转型。因此,关于资源型城市转型过程中政府职能重塑和管理机制创新的研究,具有紧迫性,并且意义重大。

一、文献综述

国外学者普遍认为,在资源型城市(地区)经济发展过程中,政府的管理决策发挥了比较大的导向和推动作用。布莱德伯理认为,资源型城市(地区)为了实现地方财政收入和就业率提升的双重目标,通过提供很多优惠条件吸引跨国公司的投资,使得城市的经济发展高度依赖于跨国公司,造成了产业结构比较单一的后果,使得城市的经济结构也非常脆弱[1]。亨宁斯等研究了优先考虑当地经济发展、产业结构调整等政策对德国多特蒙德经济转型发展的影响,认为如果要很好地解决资源型城市发展中存在的一系列问题,仅仅依靠市场调节手段是远远不够的,政府宏观政策的引导作用至关重要[2]。格雷伯(Grabher)研究了德国鲁尔工业区的经济转型过程,分析了产业转型障碍产生的主要原因,由于鲁尔区内的煤钢联合体在整个国家经济发展中处于非常重要的地位,因此得到了德国各级政府、行业组织、产业部门的大力支持和巨额补贴,这些措施促进了煤炭产业的快速发展,同时却抑制了新兴产业在鲁尔区的发展,格雷伯将此现象称之为“政治锁定”[3]。布莱德伯理通过研究澳大利亚、加拿大的资源型城市的发展实践,认为资源型城市的发展需要政府建立一套系统完善的政策体系,包括早期预警系统的建立,财政援助计划、转岗培训策略等的制定,社区赔偿基金和专项保险机制的建立,区域发展规划的制定等[4]。麦克莱、泰勒研究了澳大利亚资源型城市转型发展战略,认为澳大利亚采取的高关税的贸易保护手段为本国资源型城市和产业的发展创造了有利环境,同时,制造业的发展也一直发挥着避免澳大利亚坠入“资源诅咒”陷阱的良好作用[5]。国外学者关于资源型城市转型发展的研究主要涉及了产业经济、人口、社会、生态等方面的问题,通过理论研究和实证研究相结合的方法,为资源型城市(地区)的转型发展提出了一些有针对性的解决方略,值得我们借鉴。但是他们关于资源型城市转型中政府职能作用发挥的研究较少,多数学者只是在研究资源型城市转型发展问题时提及到政府职能,认为政府应进行必要的统筹规划、出台相应的支持政策等,而关于政府职能定位及管理机制建立等方面如何进行操作却很少涉及。

我国学者关于资源型城市的研究起步于20世纪80年代,而对资源型城市转型中政府的作用及各种作用机制的研究则开始于21世纪初,研究内容主要集中于三个层面:一是政府职能发挥在资源型城市转型发展中的重要作用。李维忠等研究认为,资源型城市转型发展过程中需要重点关注劳动力转移问题,国家的宏观调控政策可以在这一领域发挥重要作用[6]。伍新木等认为,在资源型城市发展过程中,国家的宏观经济政策发挥着重要的影响作用,建国初期的“重工业优先”战略以及“均衡布局”政策,使我国的资源型城市得到了快速发展,经济转轨期,财政转移支付、市场补偿机制的双缺位,又导致资源型城市的严重衰退[7]。陈旭南研究了资源枯竭型城市沈阳转型发展过程中的政府作用,认为资源枯竭型城市必须想法设法培育新的比较优势,增强其竞争力,在这一过程中,政府的政策支持至关重要[8]。李景霞通过对煤炭资源型城市的研究,得出结论:由于政府与大型国有煤炭企业在公共服务方面职能重叠,造成了公共资源不能及时共享,从而引发了一些比较严重的社会矛盾[9]。二是国外资源型城市发展经验的分析与借鉴。刘宏兵分析了日本资源型城市(地区)40多年的发展历程,日本政府先后9次修订煤炭政策以及相应的具体实施对策,最终实现资源型城市(地区)转型为现代高科技产业区[10]。张复明对德国鲁尔地区成功转型的经验进行了总结,主要包括煤炭产业补贴措施、煤炭工人转岗培训制度、产业结构调整办法、科技创新激励机制、环境治理措施等[11]。孙秋枫等认为在欧洲资源型城市竞争力重塑与提升过程中,政府发挥了重要的引导作用,制订了系统的有针对性的产业转移规划,充分发挥市场机制的作用,以市场手段促进技术创新[12]。张冬冬认为法国政府在计划、组织、政策、资金等方面的大力支持是促进洛林地区经济成功转型的重要因素[13]。李玲娥、周荣飞对美国、澳大利亚及北欧国家的资源型城市(地区)经济转型发展情况进行了比较研究,得出的结论是:拥有丰富资源的国家或地区,经济持续稳定发展的关键在于政府的政策是否以充分发挥城市(地区)的资源潜力为目标,政府的政策和制度是否能够发挥鼓励投资和促进资源开采的作用[14]。三是资源型城市政府的职能定位及管理机制构建。侯振明、张晓峰认为中央政府应该在资源型城市转型过程中发挥的作用为:设立负责资源型城市经济转型的专门机构,建立更加完善的财政转移支付制度,妥善安置劳动力,实现充分就业,加大生态环境保护和治理的力度[15]。金建国、李玉辉认为政府应该进行管理创新,进一步完善协调机制,整合发展规划,推进政府制度创新,转变完善政府职能,构建城市特色文化体系[16]。孙雅静指出资源型城市政府的转变应该包括功能的转变(由经营企业转为经营城市)、视野的转变(由内向型转变为外向型)、理念的转变(由不计成本转变为低成本运营)[17]。钱凯从资源型城市转型发展的财政保障、税收政策、社会保障体系、金融策略、产业创新策略等方面分析了资源型城市政府应该承担的主要职能[18]。黄方今认为资源型城市产业转型的过程,是由多种政府行为相互配合、略有侧重的综合性手段进行主导的,我国资源型城市产业转型过程中政府行为的主要原则包括建设良好的产业环境,充分利用各种优惠政策,发展接替产业则是重中之重[19]。

国内学者从多个视角对资源型城市转型过程中政府的职能定位及作用进行了研究,为本文的进一步探索奠定了重要基础。但这些研究主要集中于政府具体职能表现方面,对于更深层次的政府职能重塑和管理模式变革的研究则比较缺乏。本文将在分析资源型城市转型的新形势新问题新要求的基础上,借鉴国外发展经验,在政府的职能重塑和管理机制创新等方面提出可行性建议。

二、资源型城市转型中政府职能定位及管理机制存在的问题

(一)政企不分比较严重,阻碍了企业发展

一方面,我国的资源型城市大多数都形成于计划经济时代,企业的经营完全受政府的控制,随着市场经济时代的到来,国有资源型企业也开始致力于经济改革,逐渐实行政企分开,但是,在现如今的资源型企业中,人事任免、资金调动、资产处置等权利还大量地掌握在政府手中,企业的生产经营项目仍然需要进行行政审批,使得国有资源型企业无法真正实现自主经营,阻碍了企业的发展,甚至还会滋生政府部门权力寻租、贪污腐败等问题,严重影响到资源型城市的经济社会发展。

另一方面,大部分资源型城市都是在资源型企业的基础上发展而来的,在发展初期,资源型企业义不容辞地承担了城市的部分公共服务职能,而这些职能本应由政府来承担。另外,由于资源一般都集中于山区、丘陵地带,偏离城市中心,在资源型企业建成后,随之建立起来的就是矿区社会服务体系,随着资源型企业的不断发展壮大,企业的服务体系(比如学校、医院等设施)也会不断发展完善,形成了“大企业、小政府”的格局,很多资源型城市都出现了资源型企业的医疗、学校与政府承办的医疗、学校并从的现象,这样使得资源型企业包袱过重,不能专心于经营发展,并且由于企业的趋利性,导致其服务体系无法提供优良的社会服务,阻碍了资源型城市公共服务事业的发展。当资源型企业发展出现困难时候,企业承担的城市公共事业产生的问题(基础薄弱、欠账太多、设备老化、人才流失等等),给资源型城市的政府带来了巨大的压力,对城市的经济社会产生了严重的影响。

(二)公共服务职能滞后,城市功能不健全

如前所述,由于历史原因,很多资源型城市都存在着政府和资源型企业承办的两套公共服务体系,实际上是资源型企业承担了部分政府公共服务的职能。长此以往,使得政府的公共服务理念弱化,一直把发展经济作为其首要任务,将大量资金投入到了城市的经济发展中,却在很大程度上忽略了对社会公共事务的管理,投入到公共产品、公共服务、城市基础设施建设等方面的资金有限,最终结果是,虽然城市的经济得到了快速发展,但是由于公共服务体系建设滞后,提供的公共物品和服务不完善,基础设施薄弱,整体配套不达标,城市功能不健全,使得城市居民的生活水平并没有得到同步提高,甚至在医疗、卫生、教育、养老、失业等公共服务领域出现了一些严重问题,不利于社会的稳定以及社会主义和谐社会的建立。

(三)政府干预市场的现象过多,挫伤了企业积极性

在资源型城市转型发展过程中,政府以行政手段干预市场的现象时有发生,一些地方政府为了追求宏观经济目标,超越自己的职能权限范围,将更多的人力物力用于争资金上项目,对资源型企业上什么项目、如何上项目等问题进行直接干涉;还有一些地方政府强迫优势企业进行兼并重组,这种违背企业意愿的兼并重组,与强迫银行向僵尸企业输血的性质和效果完全一样,不仅不能解决问题,还导致一些不良资产流入到经营良好的企业,拖累了优势企业,恶化了资源配置;在市场准入资格审查过程中,一些政府部门处于部门利益或个人利益考虑,使得很多不符合条件的企业获得了市场准入资格;在对市场进行监管的过程中,政府部门经常使用强制性的行政手段,有时出于地方保护的目的,往往会避重就轻地采取一些不公平的措施,严重挫伤了一些企业的经营积极性,阻碍了公平竞争市场秩序的形成,影响了市场经济体系的建立与健全,成为资源型城市转型发展的一大桎梏。

(四)政府依法行政的能力不足,缺乏有效的监管

由于我国的法律体系仍然不够完善,加之一些政府部门人员法律意识淡漠,在执行公务或行政执法的过程中,有些政府部门或工作人员更多考虑的是自身的利益,往往忽略了广大社会公众的利益,其行为与工作目标完全背道而驰,执法效果很差;部分政府部门及工作人员为了追求绩效目标,在行使其行政权力时,严重违背相关法律规定,比如随意罚款或者过度罚款,从而实现部门利益或个人利益最大化;更为严重的是,一些部门在行政执法过程中实行“暗箱操作”,缺乏信息透明度,导致腐败现象大量滋生。

同时,政府部门在信息公开、审查批准、执法检查等机制建设方面还不够健全,没有形成有效的监督管理机制,行政监督主要由政府内部部门进行,缺少外部监督主体的参与,这样的监督多是流于形式,行政评估也很少有体制外的评估主体来进行,一般由上级或其主管部门进行评估考核,此类考评渠道单一,形式大于实质,考评结果也就可想而知了,而单纯以GDP高低来衡量干部政绩大小的考核方法也存在误导倾向,这种考核往往忽略了为追求高GDP而带来的环境污染、生活质量降低等一系列的社会问题。

三、国外资源型城市转型中政府作用发挥的成功经验

政府在资源型城市转型发展过程中的职能作用发挥模式主要有三种:一是以日本为代表的政府主导模式。政府在资源城市转型过程中发挥着决定性作用,政府统一制定资源型城市的发展目标,统一制定和修改资源产业相关政策,统一设定发展目标和具体措施,资源型城市的政府、企业对矿区和工人提供多少财政援助也由中央政府统一决定。二是以美国、加拿大、澳大利亚为代表的市场运作模式。以国家完善的社会保障体系为前提,企业作为市场经济主体,在资源型城市的转型过程中发挥着主导作用,发达的工会组织保证了企业员工的最大利益,政府只是通过宏观调控手段对资源型城市的转型进行监控,充当着“守夜人”的角色。三是以德国为代表的政府协助模式。政府成立专门委员会,承担着制定城市转型的具体规划目标、实施步骤及相关政策的责任,通过政府相关部门的合作、社会各界力量的协同,完成资源型城市产业结构的调整与升级,实现成功转型。

通过分析可以看出,日本、美国、加拿大、澳大利亚等国对资源型城市转型的做法不适合解决我国的实际问题。日本的做法导致政府各方面需要承担的任务很重,而我国资源型城市众多,政府没有足够的能力这么做。同时,我国没有像美国、澳大利亚、加拿大等国那样的自由开放的市场经济基础,资源型城市转型完全由市场主导的做法不符合我国国情。德国和我国的具体情况类似,资源型城市开发的时间普遍比较长,多数城市已处在资源开发的成熟期或者已进入衰退期,政府必须承担起振兴经济的责任。因此,可借鉴德国的做法,制定科学的发展战略和区域政策,集结全社会的力量,实现资源型城市的平稳转型。

(一)政府设置专门机构主导编制转型发展规划

德国政府专门设置了鲁尔煤管区开发协会、北威州矿业能源局两个机构,负责资源型城市的转型工作,前者由议会和委员会组成,主要任务就是协调鲁尔区各市、县的规划与建设,后者负责全国资源企业生产许可、环境恢复的监督管理工作。德国政府非常重视城市转型整体规划的编制,鲁尔煤管区开发协会成立的目的,就是通过全面实施统筹规划来促进区域的协调发展。协会刚刚成立之时,主要是为工业用地、居民用地、道路交通、环境绿化等提供布局方案的大体轮廓,从20世纪60年代开始,鲁尔煤管区开发协会逐步承担起矿区规划制定的任务,并提出了“南方饱和区、重新规划区、发展地区”的三地带设想,制定了“稳定第一地带,控制第二地带,发展第三地带”的战略思路[20],1966年协会编制的鲁尔区总体发展规划,为鲁尔区经济转型发挥了非常重要的推动作用。

(二)多措并举，支持接续替代产业发展

1.为城市转型提供政策和资金支持

德国政府于2008年为北威州的企业转产投入资金2亿欧元,鲁尔区2007～2013年获得的政府支持资金达20亿欧元[21],政府的行为还有效带动了大量私人资本的投入。同时,政府给与新建小企业免交增值税、成本摊销灵活处理等优惠政策,促进企业的快速发展。

2.政府鼓励资源型企业实施兼并重组

1969年德国政府对鲁尔区的资源进行重新规划,由26家企业联合成立了鲁尔煤炭公司,进行生产的统一部署,鲁尔区的煤矿从1960年的100个减少到1980年的29个,采煤工作面从1 372个降至180个,但每个工作面的月产量却由304吨上升至1 385 吨[20],产业集中度和生产效率得到明显提高。通过企业的兼并重组,使生产要素不断向机械化、规模化程度较高的企业集中,逐渐淘汰那些污染严重效率低的企业。

3.重视衰退产业与新兴产业的发展

在资源型城市产业转型过程中,德国政府将衰退企业(产业)的发展问题放在重要位置,通过对衰退企业(产业)的改造升级,让这些企业(产业)重新焕发出活力。例如,保留了鲁尔工矿企业遗址,将其成功改造成美术馆、公园、演艺厅,并成功举办了世界性的演出活动、会展活动,如今,“鲁尔国际文化节”已经成为欧洲著名的文化节之一。同时,德国政府出台各种优惠政策积极扶持新兴产业发展,鼓励企业根据自身基础条件发展具有竞争力的新兴产业,比如,鲁尔区的多特蒙德市聚集了很多高校、科研机构,依托这一优势,多特蒙德成功发展了软件业。

(三)政府制定了健全、完备的法律法规

目前,德国关于环保的法律、法规共有8 000余部,欧盟实施的相关法律法规约有400部[20]。德国的第一部《环保法》是1972年通过的,到目前为止,德国有关环境保护的法律法规体系可以说是世界上最系统的,也是最详细的,《矿山法》《土地整理法》《废弃地利用条例》等法律条文都非常详尽并具有很好的可操作性,这些法律法规的有效实施,保证了资源的有效合理利用和环境的保护与修复。

(四)高度重视解决社会就业问题

德国政府非常注重保障职工的权益,在关闭煤矿时,50岁以上职工可以享受领取5年补偿金的待遇,其中,补偿金的20%由政府来承担,80%则有企业承担,并且规定,55岁的职工可以办理退休手续,这些措施的有效实施,非常好地解决了煤矿职工的安置问题;同时,政府部门对职工进行转岗培训,培训资金一般有政府和企业各承担50%,使职工能够更快更好地适应新产业发展的要求;政府通过多方筹集资金,大力发展劳动力密集第三产业和一些中小企业,为转岗职工提供更多的就业岗位。

(五)重视生态环境保护及土地复垦

德国联邦、州、县政府都设有官方的环保机构,并且国内跨地区的环保研究机构也有很多,形成一个非常完善的系统;德国政府在治理环境投资领域一直发挥着主导作用,每年的环保贷款高达近百亿欧元,企业每年的环保投资约30～40亿欧元,为了治理东德遗留矿山的环境问题,联邦、州政府资金以及欧盟基金投入高达90亿欧元,取得了非常明显的治理效果[22];德国企业的环保意识、法律意识非常强,严格按照相关法律规定开展生产、环保与治理工作,根据环境治理和土地复垦需要,上交环境治理保证金,按照规划实施治理。目前,德国东部因煤炭开采遭到破坏的生态环境基本上得到了恢复治理。

四、资源型城市政府职能重塑的主要任务

(一)实现政企分开,重塑政府的政治职能

如前所述,资源型城市转型发展过程中政企不分的问题没有得到根本解决,政府部门必须积极推动实现政企分开,理顺政府部门与企业的关系,不断优化部门结构,形成分工合理、责权一致的行政管理体制;继续深化资源型国有企业改革,将企业办社会的职能剥离出来,减轻企业的负担,使企业增强自我发展和自我积累的能力,同时,政府还要积极引导企业提高技术创新水平,不断提升企业的市场竞争力,增强企业发展活力。

(二)强化宏观管理,重塑政府的经济职能

在资源型城市转型过程中,一方面,要强化政府的宏观管理职能,提高政府运用宏观经济手段调节经济的能力,政府应积极进行产业结构的优化与调整,强化市场监管职能,为企业的发展努力创造良好的宏观环境;另一方面,要不断弱化政府的微观管理职能,就是要真正实现“简政放权”,减少微观事务管理工作,凡是能由市场调节的,政府就不要过多干预,充分发挥市场的调节作用,坚决杜绝之前的政府“一手包办”或者“大包大揽”现象,改变政府以往的替代市场主体、充当资源分配者、进行权力垄断等不合理角色,纠正政府的缺位、错位及越位问题,走出一条由政府主导和市场调节相结合的资源型城市转型发展道路。

(三)加强公共服务和管理,重塑政府的社会职能

在资源型城市转型过程中加强政府的公共服务和社会管理职能,就是要求政府部门不断优化财政支出结构,提高政府对公共服务的财政保障能力,增强公共服务的供给能力;地方政府必须更好地承担起提供教育、卫生、社会保障等公共服务的责任和义务,提高广大民众的教育水平,推进基本医疗卫生服务的均等化,实现社会保障的全覆盖;建设好城市基础设施和基础产业,提升城市的发展水平;提高依法行政能力,增强政务的透明度,打造＂阳光政府＂;改革行政审批制度,提供更加高效、优质、便捷的公共服务。

(四)加强环境保护,重塑政府的生态职能

进一步强化政府部门人员的生态政绩观,由原来的只关心GDP的增长转变为关心经济、社会、生态的可持续健康发展,坚决杜绝以牺牲生态环境为代价盲目上项目的现象;提高政府的生态管理能力,赋予环保部门足够的决策参与权,建立一种多部门分工协作、公众积极参与的环保工作机制,生态管理手段要由原来的单一行政手段转变为综合运用法律、经济、技术以及必要的行政手段;将控制源头污染作为环保工作重点,抓好污染物减排工程项目建设,积极推行工业企业排污权有偿使用和交易;加强环境执法监管,加大对环境违法行为的打击力度,维护群众的根本利益;加强对环境保护和生态文明理念的宣传教育,提高人们的环保意识。

五、资源型城市转型过程中的政府管理机制创新策略

(一)建立完善的多方沟通协调机制,实现统筹发展

资源型城市的转型发展涉及到地方政府、中央政府或上级政府、资源型企业、其他相关企业等多个层面,资源型城市顺利转型的必要条件就是要制订全面系统的转型发展规划。但是,如前所述,目前资源型城市的地方政府和资源型企业之间在城市建设方面仍然存在着各行其道、各自为政的局面,特别是那些大型资源型企业,很多都是由中央政府或者上级部门管辖,所在城市的地方政府对他们没有直接管辖权,他们的城市建设主要考虑的是本企业的需要,往往与地方政府的城市发展规划及目标不一致,而由于地方政府财力的限制,城市的建设与发展又离不开各类企业的参与,如果没有一个统一的协调机制和发展规划,城市建设就无法满足区域经济发展的需要,必然成为其发展的掣肘。因此,必须在政府、企业之间建立起有效、完善的沟通协调机制,统筹城市转型发展的各个方面,有效整合城市建设与发展的整体规划,指导资源型城市的转型与发展,这一机制必须是常规性和制度化的。另外,资源型城市转型发展的过程会涉及到政府部门、资源型企业、其他相关企业的利益,如何处理好各方的利益冲突,如何处理好眼前利益和转型发展的长远利益之间的关系,会直接影响各方参与的积极性和主动性,因此,城市发展规划的制订必须建立在多方沟通协调、兼顾各方利益的基础之上。

(二)加大改革力度,推进制度创新,创建服务型政府

目前,我国资源型城市仍然带有明显的计划经济的痕迹,存在的一系列问题在很大程度上成为城市转型的主要障碍。因此,加快资源型城市的社会主义市场经济体制改革步伐是非常必要而迫切的。通过观念转变、体制改革和制度创新,冲破原有体制的束缚,激发出更大的经济发展潜能。在推进制度创新的同时,要加快服务型政府创建的步伐,转变政府职能,将政府职能的重心逐渐转向社会管理与公共服务。在不断强化社会管理、优化公共服务的过程中,政府工作的主要目标是:加强城市的基础设施建设,不断提高和完善城市各项功能,强化生态环境保护,减少环境污染,健全社会保障体系,推进职业教育和职业培训,为社会创造更多的就业机会,为投资创业提供优越的环境和条件,为有效实现资源型城市的转型发展奠定良好的基础。

(三)建立全方位的财政支持政策体系,力促转型发展

资源型城市的转型发展是一个非常庞大复杂的系统工程,需要大量的资金支持。近几年,政府越来越重视对资源型城市的财政支持,逐步建立起资源开发补偿机制、财政转移支付机制、衰退产业援助机制等,虽然对资源型城市的财政转移支付力度不断增强,但是,由于很多国有资源型企业的所得税都上交给了中央或省级财政,对地方财政发挥的作用比较小,再加上由于中央对地方财政转移支付结构不尽合理,导致中央对资源型城市的转移支付大打折扣[23],资源型城市的建设资金依然非常匮乏。因此,政府应该做的是进一步强化财政转移支付,并且根据各资源型城市的实际情况来公平地进行资金的分配。同时,采取多种方式实现资源型城市转型资金的筹集,比如,为提高城市的资金自我积累能力,可以建立地方政府财政重建制度,在分级财政中提高地方财政的留成比例,或者采取税收返还政策等;另外,可以通过发地方债券或者专项建设国债的方式提高资源型城市吸收社会资金的能力,通过拓宽融资渠道,有效解决资源型城市转型过程中的资金困境。

(四)构建先进的城市文化,让城市发展彰显文化特色

城市文化作为体现城市竞争力的非经济要素,也是一座城市基本品位的重要体现形式,更是展现城市吸引力和凝聚力的重要载体。因此,加强城市文化建设,树立城市富有特色的文化形象,增强城市的文化软实力,是资源型城市转型发展过程中的重要任务之一。一般来说,城市文化都是随着城市漫长的发展历史逐渐沉淀而成,但是我国的资源型城市大都发展时间短,无法自然形成历史积淀的城市文化。因此,资源型城市的文化可以在尊重历史和文化发展规律的前提下,进行一些人为的提炼与设计,再通过进一步的挖掘凝练而成。在这一过程中,要坚持人文与自然相结合,历史与创新相结合,通过挖掘城市的重要历史人物、历史事件,实现历史再现,树立城市历史文化形象,同时,善于发现现代文化景观,树立现代文化形象以及社会主义先进文化精神。

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