美、德、英财政支持绿色金融的经验与借鉴

何 虹

（中国人民银行河南省新野县支行，河南新野473500）

2015年党的十八届五中全会首次提出绿色发展理念，并将其上升为国家战略。在践行绿色发展、建设绿色中国的伟大实践中，绿色金融起着不可或缺的作用。2015年党中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》中明确提出“要建立我国的绿色金融体系”。2016年8月31日，中国人民银行、财政部等七部委联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》对构建绿色金融体系进行了全面部署，将有效增加绿色资金供给，推动供给侧结构性改革。可见，发展绿色金融意义重大、势在必行。而发展绿色金融离不开财政的支持。本文在简析美、德、英三国财政支持绿色金融发展的作法、成功经验的基础上，对我国财政支持绿色金融发展提出了政策建议。

一、美、德、英财政支持绿色金融的主要做法

（一）美国：为绿色贷款、绿色债券分别提供担保支持和税收优惠

美国能源部的贷款担保计划是政府为绿色贷款提供担保支持的典型案例。2005年《能源政策法案》授权能源部为新兴能源贷款提供政策担保。贷款担保计划主要针对新兴能源企业，但煤炭、核能等成熟能源企业也可申请。2007年贷款担保计划的最初额度为40亿美元，经过2008年和2009年的两次额度追加，现有担保额度为510亿美元。截至2011年9月，能源部共为42项能源贷款提供了担保支持。美国能源部于2016年7月22日宣布，将为可再生能源和能效项目提供高达45亿美元的贷款担保，其中包括为电动汽车充电站提供贷款担保。

美国是较早开展绿色债券税收优惠的国家。根据美国法典第54章第26节“清洁可再生能源债券税收抵免”之规定，财政部可授权发行余额不超过12亿美元的清洁可再生能源债券（CREB），债券到期后可滚动发行。CREB到期不付息，但债券持有人可以获得相应税收抵免，抵免率由财政部规定。2008年和2009年两次共追加了24亿美元CREB永久发行额度。除了CREB之外，2009年美国复兴和再投资法还授权财政部发行32亿美元节能债券（QECB）。QECB到期后，债券持有人可选择税收抵免或直接退税，相关费用由联邦政府承担。

（二）德国：为绿色贷款提供财政贴息

德国复兴信贷银行（KFW）的环保贷款是政府为绿色贷款提供财政贴息的典型案例。KFW是世界上最大的政策性银行之一，其资金主要来源于政府拨款。KFW的一个重要职能就是致力于实现德国经济可持续发展，为住户和企业提供住宅、商业建筑及生产设施的节能改造贴息贷款，或提供贴息贷款直接购置符合节能环保标准的固定资产。2014年KFW的主要环保贷款包括“节能建筑和节能改造贷款”、“能源效率项目贷款”、“ERP改造贷款”等6大类。得益于低廉的筹资成本和财政贴息支持，KFW环保贷款利率极低，仅为1-2%，受到客户普遍欢迎。2014年，KFW共发放266亿欧元环保项目贷款，约占其全部优惠贷款的36%。2006-2013年，KFW为340万套住宅提供了106亿欧元“节能建筑和节能改造贷款”，仅此一项就累计实现减排660万吨CO2。

（三）英国：政府出资设立绿色投资银行

英国绿色投资银行（GIB）成立于2012年，是世界上第一家专业从事绿色金融的政策性银行。GIB资金最初全部来源于政府注资，2015年GIB获得了对外借款融资的许可。GIB投资形式包括股权、债权和担保，但不包括软贷款和补贴。GIB将80%以上的资金投资于四大优先领域，即海上风电、废物和生物能源、提高能效以及社区可再生能源。GIB要求投资项目必须满足两个基本条件：一是能提供与风险相匹配的投资收益，二是有助于实现经济社会可持续发展，至少满足以下条件之一：①减少温室气体排放；②提高自然资源使用效率；③保护或改善自然环境；④保护或改善生物多样性；⑤提高环境可持续性。截至2014财政年度，GIB共签订投资项目22个、金额25亿英镑，投资项目每年可生产163亿千瓦时清洁能源，减排430万吨CO2，减少230万吨垃圾填埋物。

二、美、德、英财政支持绿色金融的成功经验

（一）财政政策与金融政策密切配合

政府通过财政政策支持绿色金融，使财政政策和金融政策密切配合，带来了两方面优势。一是政策效应显著增强。通过向绿色信贷提供财政贴息或担保支持，金融机构面临的风险大幅下降、投资收益率上升，发放绿色信贷的积极性被有效激发，从而实现使用少量财政资金引导大量民间资金支持绿色发展的预期目标。二是避免了单纯财政扶持政策的“挤出效应”。单纯的财政补贴、税收减免等优惠政策与民间资金存在一定程度的替代关系，形成“挤出效应”。通过财政优惠引导金融机构加大对绿色产业的融资支持力度，不但可有效避免财政扶持资金对民间资金的挤出替代，还可充分发挥其政策引导作用，将“挤出效应”变为“挤入效应”。

（二）充分发挥政府政策指导作用和市场资源配置作用

这种“政府指导+市场机制”的合作模式有两方面优势。一是使政府与市场各取所长。绿色金融具有较强的外部性，在市场机制条件下往往存在供给不足的问题，因此需要加强政策性支持。政府在政策指导、事项审批和监督管理等方面具有先天优势。同时，金融机构在客户筛选、风险识别、收益评估、跟踪管理等方面具有政府机构所欠缺的专业优势。“政府指导+市场机制”模式可有效提高资金配置效率、降低行政管理成本。二是实现政策性金融与市场机制有机结合。各国的绿色金融政策性银行如KFW和GIB都强调按商业银行的市场机制运作，融资项目除了要符合绿色发展的政策导向，还必须具有经济可行性，以保证融资项目本身具有商业可持续性。

（三）充分发挥财政扶持资金的杠杆作用

与促进绿色发展所需资金相比，各国能提供的财政扶持资金是非常有限的。因此，要促进绿色发展，仅仅依靠财政支持是远远不够的。为了实现政策效应最大化，发达国家非常注重发挥财政扶持资金的杠杆作用，用少量财政资金撬动较多民间资金。以美国能源部的贷款担保计划为例。能源部为参与该计划的每一笔贷款提供信贷补贴资金，但该资金不是直接给贷款企业或金融机构，而是作为贷款损失准备金。当贷款发生坏账时，金融机构可以申请以准备金弥补坏账损失。由于贷款担保计划的补贴比例一般为6%-10%，扶持资金周转一次的杠杆率即可达10-16倍。贷款到期且没有发生坏账损失时，信贷补贴资金还可循环使用，使扶持资金的杠杆率更高。

（四）保证财政扶持政策的可持续性

以GIB为例，GIB采取了以下三方面措施以实现自身可持续发展：一是采取商业化运作模式。GIB要求投资项目能提供与风险相匹配的投资回报，公司预计投资组合的平均收益率为9%。2015年，成立仅3年的GIB首次实现公司盈利，投资收益率为9.9%，略高于市场平均水平。二是与民间资金共同开展投资。截至2015年3月末，GIB累计投资24个项目，金额19.2亿英镑，其中只有一个小项目是GIB全额投资，大型项目的投资占比一般为30%-50%，部分项目甚至低至10%。三是充分发挥业内人士的专业优势。GIB董事会及管理团队的绝大多数成员都是来自经济金融、投资、新能源等领域的专家，在项目评估、风险识别、投资管理等方面具有丰富实践经验。

三、对我国财政支持绿色金融的借鉴与启示

（一）加强财政、金融扶持政策的协调配合

近年来，我国在支持绿色发展、促进节能减排方面出台了一系列财政、金融扶持政策。如各级财政提供大量奖励资金，推动节能技术改造、淘汰落后产能、发展循环经济、推广节能照明产品等。又如2007年以来，国家环保总局（现国家环境保护部）会同人民银行及金融监管机构制定了发展绿色信贷、绿色保险和绿色证券的一系列政策措施。但以往实践经验表明，单纯的财政或金融扶持政策效果都不是很理想。今后应加强财政、金融扶持政策的协同配合，以绿色金融为着力点和催化剂，加大财政资金对绿色金融的扶持力度，以支持绿色产业的融资需求。如应减少对绿色产业的直接财政补贴或奖励，转而采用绿色贷款财政贴息、绿色债券免税等财政金融联合措施，以充分发挥财政扶持资金的杠杆作用。

（二）优化政府与市场的分工合作

发展绿色金融就是要以市场化原则引导激励社会资本投入绿色产业，鼓励金融机构提供更多绿色金融产品和服务。绿色金融的发展根本上要依靠社会力量，政府应侧重构建公平、高效的市场环境。在财政支持绿色发展的过程中，要充分发挥金融市场的资金融通、资源配置、风险管理和经济调节功能，同时处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。财政扶持资金的运用模式应尽量采用市场化机制，先由金融机构等市场主体进行绿色项目风险/收益评估和实质性审批并承担市场风险，然后由政府部门（或授权机构）对政策补贴申请进行合规性审查和事后监督管理。在财政支持绿色金融的过程中，适当引入金融机构竞争机制，不断提高政策扶持资金的使用效率和金融机构的服务质量。

（三）加大财政支持力度，丰富政策扶持手段

与发达国家相比，我国对节能环保的重视程度还有待加强，财政投入尚存在较大缺口，须尽快弥补历史欠账，提高节能环保支出在财政预算中的占比。同时，我国绿色产业财政扶持政策应从直接补贴为主转为间接补贴为主，充分利用金融创新成果，实现政策扶持手段多样化。除了对绿色贷款提供贴息或担保支持、设立绿色银行、绿色债券免税之外，其它可行手段还包括：适当放松金融机构绿色贷款的坏账核销管理，绿色金融产品所得按一定比例减征企业所得税，允许家庭节能改造贷款利息支出作为个人所得税税前抵扣项，利用财政扶持资金成立绿色发展引导基金、绿色信贷风险补偿基金等。另外，中央财政可针对绿色金融使用端给予定向支持，提高资金使用效率，比如我国对成品油质量升级项目贷款、林业贷款等给予贴息等。

（四）提高财政扶持政策的稳定性和可持续性

实现绿色发展并非一朝一夕之功，财政扶持政策的长期稳定对于稳定市场预期、撬动民间投资至关重要。我国应克服目前财政扶持政策存在碎片化、短期化的不足，从战略高度加以协调完善，提高其稳定性和可持续性。比如根据绿色项目投资回收期较长的特点，将财政资金贴息期限一般为1－3年改为可酌情延长至10－20年。应尽量避免将财政扶持资金作为“政策性红包”直接向企业或个人发放。努力实现财政扶持资金一次性投入后，资金池补充以商业回报为主、以政府注资为辅，最终实现政策项目本身的可持续发展。着力推进财政支持绿色金融发展的体制改革和机制创新，进一步建立和完善财政支持绿色金融发展的法规制度，建立财政支持绿色金融发展长效机制，为财政支持绿色金融发展提供宽松的体制环境和制度环境。

［1］人民银行等.关于构建绿色金融体系的指导意见［EB/OL］.人民银行官网，2016-08-31.

［2］申铖，韩洁.财政如何支持绿色金融发展［N］.中华工商时报，2016-09-12.

［3］冯静生.我国绿色金融发展的问题与建议［N］.中国经济时报，2016-06-24.

［4］崔玲，鲁振满绿色金融发展探析［N］.金融时报，2016-04-11.

［5］杨立杰.绿色金融的政策实践与反思［N］.金融时报，2016-05-16.