城市社区网格化治理的逻辑生成与多维路径推进

2017-04-11伍玉振

山东行政学院学报 2017年6期

关键词：城市社区

伍玉振

（中共济南市委党校公共管理教研部，济南250100）

城市社区网格化治理的逻辑生成与多维路径推进

伍玉振

（中共济南市委党校公共管理教研部，济南250100）

社区网格化是当前一种创新型的城市基层社会治理运行模式，由于具有比较突出的行政与技术优势，可以有效对接国家权力基层渗透和提升社会治理绩效的目标，所以在全国各地快速推行开来。但在实际运作过程中却出现了行政整合过度与社区自治能力不足的困局，导致行政化倾向严重、社区自治功能弱化、基层多元共治缺失等问题。通过网格化治理的功能转型、淡化行政色彩、引导多元主体的合作共治、培育公民自我组织和合作能力、优化公共服务供给等路径选择，有助于实现基层网格化治理与社区自治良性互动关系的形成，营造良好的 “官民共治”社会治理新格局。

城市社区网格化治理是我们在社会转型期面对矛盾丛生的社会问题，为了适应城市基层社会治理新常态的需要，充分利用信息网络技术优势，实现政府职能转换及其运行方式的创新和突破，从而推动城市管理体制机制的改革。迄今人们对城市网格化治理与社区自治关系的研究，主要聚焦于网格化治理模式的构建、功能的定位以及运行机制的完善等方面，而对于网格化治理模式如何有效嵌入基层社区自治之中，以及两者的良性互动机制构建研究还存在着欠缺。鉴于此，本文将从社会治理创新的视角来探讨城市社区网格化治理与社区自治良性互动机制的形成。

一、城市社区网格化治理推行的现实背景与逻辑生成

在我国，网格化治理模式起初是作为一种技术创新手段应用于城市中的治安、巡逻等社会管理活动，通过数字信息平台的搭建，以资源整合、信息传递、服务强化为主要内容，关注于技术、资源及公共服务之间的契合与连接关系。后来，由于其在社会控制和公共服务供给等方面具有较强的制度潜力与比较优势，网格化治理模式逐渐为政府所推动和完善，应用范围逐渐扩展复制到基层党建、社保、卫生、环境、教育等领域。和传统 “管控”的社会管理体制不同，它比较突出网络技术与行政科层体制的结合，突出政府对特定公共事务治理的组织构织，采取集中指挥、部门并联、无缝衔接、有效应急的流程管理方式，以实现对社会的精准化和精细化的治理。［1］

促进城市社会网格化治理与社区自治良性互动机制的构建，是利用网格化技术手段实现政府公共行政管理服务系统与基层社区自治组织有机结合的一种社会综合治理模式创新，就是在现行街区制的基础上，遵循社区自治边界约束，按照一定的技术和标准划分出合适的、可操作的网格单元，将政府、社区自治组织、社会组织等多元主体所属的治理资源整合在一起，建立网格化信息管理共享平台，推动基层社会的共建共治。

（一）重构城市基层社会治理与整合方式的需要

伴随着市场化进程的不断深入推进和城市基层社会原有单位制度的消解与变异，国家与社会的关系开始由 “总体支配”向 “二元分化”进行结构性转换，一方面，国家对社会的直接控制范围缩小，控制的方式发生改变，更加注重法治化和规范化；另一方面，社会力量不断发展壮大，民间社会组织化和自主化程度增强，社会对国家的依附性降低。［2］这种国家权力运行机制的转型与社会力量的自我发育成长，深刻影响着我国社会管理和社区治理的状态和模式选择。政府需要重新思考 “国家建设”与 “基层社会活力”之间的双向协调关系，即政府 “自上而下”的行政诉求与社区居民 “自下而上”的权益诉求如何实现有效衔接。［3］具体来说，在面对当前社会流动性、多元化和异质性不断增强，以及各种新的社会风险不断涌现时，国家正式基层政府组织——街道办事处的控制、渗透和延伸能力是有限的，必须借助社区这一居民自治性的群众组织力量，来重新强化国家与社会的制度联系，拉近国家与个人的关系，使国家与社会重新回归彼此互联与协作的关系，而不是出现相互分离和对立。

（二）适应社会治理从 “碎片化管理”向 “整体性治理”运行机制转变的需要

本世纪以来，为了面对新公共管理带来的碎片化治理和服务困境，西方发达国家开始推崇整体性治理，主张建立跨部门、跨行业协同合作为主要内容的后新公共管理主导现代政府行政管理体制的改革。“改革重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府”。［4］尤其在数字信息快速发展的时代，社会治理的核心在于强调行政管理和公共服务的重新整合，推动多元化参与决策方式的普遍应用。构造社会治理有机整体网络，可以推动参与者的关系由独立、分散向彼此镶嵌、互赖与相互制约的方向转化，实现在复杂互赖关系下的充分协调发展。［5］西方社会对整体性治理理念的推崇也深深影响着中国的社区管理和发展模式选择。近年来在全国许多城市中兴起的网格化治理设计，既是从整体思维出发，在维持现存街区地理空间的基础上，统一进行网格化划分，集中基层有限的行政资源和公共服务功能，创新基层社会治理体系，是社区整体性治理和部门协同的一种实践性推动，有助于打破部门壁垒和破解基层社会各自为政的碎片化困境。

（三）促进政府治理转型与社区自治创新有效衔接的理论与现实需要

当前我国城市转型社会出现的利益主体多元化，公民需求多样性，以及社会力量的缓慢成长所带来公民主体意识的觉醒，使得政府已经不能再局限于自上而下的单向管控理念，基层社会秩序的维护和达成需要政府、社会和公民三方的共同努力，构建起多元主体的平等协商与合作关系。网格化治理虽然能够较好地适应和契合现代社会转型的需要，有助于加强国家对社会的控制，但是它带有的管控逻辑的痕迹，在推进城市基层治理体系和能力现代化时面临着一定程度的合法性挑战和压力。因为从政治学理论来说，国家的权力归属于全体人民，是政府与人民之间形成的一种 “契约关系”。［6］政府权力行使来源及其社会治理的合法性，主要来自于人民选举和对人民利益的维护。随着公民社会的发展和社会力量的增长，国家将陆续还政于民，还权与社会。与此相对应，我国城市社区自治经过20多年的实践和探索，民众的权益意识、自主意识和自治能力日益增强，基层群众自治已经形成了一套完整的治理理念和治理体系，并作为国家一项重要的政治制度确立起来。政府借助于网格化来加强对基层群众自治的介入和干预必须寻找和构筑起法理性支持。［7］这需要我们对现在的网格化治理进行必要的理念创新，以与居民社区自治进行有效的嵌入与融合，获得社会化基础。

二、城市社区网格化治理所面临的实践困境

网格化治理作为一种创新型的社会管理方式，虽然在提高城市社会行政管理效率，加强社会风险防控，维护基层社会稳定等方面具有突出优势，但与此衍生的重社会秩序稳定轻社区自我发展，重社会风险监控轻公共服务供给，重政府主导轻多元参与等弊端。既不能适应把社区打造为居民社会生活共同体与精神共同体的需要，也不能承载将社区作为城市基层自治组织，丰富和完善国家社会治理体系的目标追求。

（一）管控逻辑思维严重，增加隐形社会治理成本

网格化治理是国家行政力量主导和推动的一种社会治理体系的创新，以追求机制运转的高效性和超强的执行力为其终极目标。它确立的初衷并不是基于公民权利的保障和维护，以及促进多样化社会自治组织的发展和成长，而比较关注于基层社会秩序的维持和稳定，可以说是单位制时代政治管控逻辑思维的延续。通过网格化模式来主导的社区建设，其政策规定、行政隶属、社会支持、运行机制等方面，严格处在政府的牵制和掌控之中。比如网格化治理中所倡导的 “纵向到底，横向到边” “全方位、全覆盖”等措施选择，明显带有单位制时代总体性社会控制 “路径依赖”的影子。但是改革开放以来的市场化改革已经打乱了原有的社会架构，日益推进着社会的复杂化和多元化转型，使国家治理策略和目标诉求必须面对和适应治理新对象和新环境的改变。如果网格化治理还被试图看做是单位体制之后原有社会管理延续的替代物，希望重新构建 “全能型社区”，甚至寄望在社区层面将城市基层治理问题全部解决，已经变得非常不现实，且缺乏存续的土壤。此外，网格化模式下的行政权力下沉，面临增加新的行政管理层级的风险，它在区——街道——社区社会治理层级中实事上新增设了一个层级，其权责来自上级授予，且内部分工明确，网格管理员、网格协管员、网格督导员、网格员等人员配置，构成了结构完整的行政工作系统。这不仅违背了当前政府简政放权，减少行政管理层级的改革趋向，同时也可能导致基层政府内卷化现象的出现，无疑加大了政府行政管理与社区自治之间的张力程度，使原有的 “国家——社会”结构发生变化，增加社会治理的隐形难度和治理成本负担。［8］

（二）重行政轻社会，不利于社区自治主体性的培育

在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等正式法律文本规定中，社区是城市社会的基层自治组织，不是政府也不是政府的派出机关，与政府无行政隶属关系。虽然社区自治组织可以接受政府部门的指导并辅助完成社会服务和管理的任务，但其 “自组织性”是要大于政府部门 “行政辅助性” 的。［9］社区的治理应该是以突出自治性为原则，推动政府、社区自治组织、社会组织以及公民个人等社区场域内的利益相关者共同围绕公共议题或公共事项，依据平等的精神通过合作、协商、对话等形式进行决策和讨论。而在网格化治理模式的架构中，虽然也云集了政府、社区自治组织和社会组织等多种主体，但国家的力量是处于绝对主导地位的，其具体运行管理中的责权授予、资金来源、信息传递、组织架构、行动执行和议程设置都要受制于政府的掣肘，和社区自治实际上沿续着不同的发展套路。其间也带动城市社会力量发育和社区自治发展，但网格仅作为政府部门的 “行政末梢”而对待。［10］网格化在社会治理中实现得越精细、越高效和越全面，社区行政化的色彩就越浓厚、越强烈，就越强化人们对于国家权力的路径依赖。但这会挤压社会力量和居民参与互动的空间，抑制社会组织的发育，不断偏离我国社区建设所提倡的居民 “自我管理、自我教育、自我服务”的自治理念，架空社区自治组织的作用。比如，在网格化治理中社区居委会工作人员一般被纳入网格单元成为具体的执行人员，使得许多社会管理和公共服务事务借助网格不断加码或转嫁给基层社区，挤占了社区居委会的自治时间和空间，弱化了自治能力的自我发育。

（三）弱化公共资源供给，不利于社区内生性需求的发展

目前，由于基层社会多元化的合作共建机制还没有完全成行，社区建设的资源依然主要来自于国家自上而下的供给，社区自身积累和筹集资源的能力还存在着很大不足和缺陷。网格化制度设计实践所带来的主要是行政责任和行政资源的下沉，而公共服务资源实际上下沉的很少。虽然从表面上看，网格化的实施使社区加大了社会管理和服务事务的承载量，并呈现出超负荷运转的形态。但是这种以行政力和技术化主导的网格化并没有在增加社区资源配置、开发新的公共服务项目和提高公共服务绩效方面做出突破和创新。它的贡献主要是对原有社会公共管理事项落实目标责任制和明确量化考核指标，侧重于对存量资源的重新配置，并不助于打破现有的行政科层结构和公共服务资源的自上而下分配的局面。尤其在当前复杂的社会治理现实面前，网格化治理中权力的科层制、条块分割的专业化与 “数目字管理”很容易忽视社区自治的内生性需求，忽视居民多样化和个性化的公共服务需要，而停留于处理社区中表面的、规范性的、浅层次的问题，当面对复杂化、深层次的问题时就会捉襟见肘，使诸多社区公共事务难以得到有效治理和解决。

（四）多元主体互动缺乏，难以形成长效机制

当前城市基层社会的良性治理，有赖于多元行动主体的开放互动参与和多种社区资源的横纵向整合。作为社区的主人翁，居民的有序和理性参与是社区自我建设与完善的本质要求，同时政府、居民自治组织、社会组织也都是社区治理的主体，应该通过协商、互动、合作，建立良好的沟通和信任，共同构建起一个平等多元化的社区治理体系。而目前网格化的治理模式却带有明显的行政科层制色彩，呈现主体单一单向的管理特征，无论是网格的划分与管理、服务事项预案设计与决策、平台搭建与维护等过程中，都实际缺乏居民和社会组织的参与。简单地依靠行政力量力图将问题在网格中解决的办法，既无助于社区公共空间的形成，也不利于社区主体间的横纵向联接。网格化治理并没有使社区公民的归属感和认同感增强，也没有带来参与意识和积极性的提高。这不仅有违公民参与和多元主体共治的现代社会治理理念，也对网格化成为一种社会治理的长效机制形成阻碍，导致目前网格化治理的社会认可度存在一定程度的偏低。［11］

（五）网格治理的物理划分，割裂着社区内部的有机联系

改革开放以来国家权力及其运行方式发生了很大改变，由改革前的总体性支配逐步向技术化治理转向。［12］网格化治理就是这种技术化路线在现阶段的具体化和实践化。但是作为一定区位中的人类生活共同体，社区实质上是人类的血缘、地缘、业缘、趣缘等各种社会关系在一定空间结构中的展开，而空间内部不同行动主体之间的有机交往和联系是其良性运行和逻辑发展的内在动力。［13］可以说每一个社区空间的形成，都是多元主体间基于权力、权利、利益的安排与协商合作的结果。而网格化模式则是将这种具有完整共同属性与类别的社区细化成了更小的物理空间单元，这一做法从国家与社会的层面来说，虽然有助于拉近国家政权力量与社区个体之间的联结，确保行政效率和公信力，但却会损害社区内部业以建立起来的社群有机联系，影响社区内部自治力量的生成与发育。虽然在网格化治理模式中各网格之间都要接受自上而下的命令指导和任务安排，联系依然是经常而紧密的，但网格毕竟己是一种相对独立的运作空间和物理单元，割裂着社区内部的有机联结、破坏着社区互动空间的逻辑指向。根据克里斯托弗·胡德 “网格——团体文化理论”的分析，“网格”是指社会个体生活受到外在习俗和规则约束的程度，其功能是缩小个体拓展社会关系的交往空间，所处网格越是高度集中，就越是被规则约束。［14］网格物理化所造就的强大而刚性的行政力会对弱小和发育不全的社区自治力形成挤压和吞噬的状态，会忽视基层社会自下而上的内在自治需求，不利于社区自治的多元化目标追求，最终导致全场域内的运行结构缺乏弹性。

三、城市社区网格化治理有效推行的多维路径探析

网格化治理模式要想有机地嵌入城市基层社会治理体系之中，还得从基层社会治理的内在逻辑出发，适应城市功能扩展的步伐和社会利益分散化的需要，处理好网格化治理体系构建过程中“行政性” “技术性”和 “自治性”三者的关系，寻找 “政府治理”与 “社区自治”之间有效的联结点，使网格化治理与社区自治能够相互协动，并获得良性持久的发展。

（一）保障公共利益，构筑以社区共治为核心的价值基础

社会治理的价值基础，或价值共识是多元主体在社会治理过程中基于共建、共治、共享所形成的一种共同信念和认识，是推动治理模式创新和发展的精神内核，是形成和造就一个富有活力和激情的社会治理模式应用与推广的重要前提。推动网格化治理与社区自治的良性互动机制构建，首先在理念上要逐步从强调社会控制向社区自治倾斜，推动基层社会治理体系民主化氛围的形成；基层社会治理主体要向社会进行开放，逐步吸纳体制内外不同的力量，体现出上下联动，左右互动的格局，形成政府、自治组织和社会组织间相互嵌入融合的关系网络。其次要增加对社会公共价值的形塑与培养，引导人们的互动参与和公共生活空间的形成，增进社会个体间的人际关系交往，强化社会的完整性与整体性治理理念。再次政府作为社会公共事务运行机制的规范主导者和实践服务者，要树立公民为本的价值理念，凸显出保障公共利益和承担公共责任的角色，为公民和社会力量参与社会治理、促进多元主体合作共治提供渠道。

（二）淡化行政色彩，规制公共权力行使的社会边界

政府逐渐改变网格化治理模式中以行政权力为基础、主要依靠命令和动员的方式来达到治理的目标思维，注意发挥社会力量在基层治理中秩序整合与利益表达的功能，实现从 “维护社会稳定”到 “提升公共服务需求和质量”的社会治理本质的转变。政府作为一种公共组织，要以实现公共利益最大化为准则，必须忠实于社会公众的利益，必须反映公众的需求和期望。［15］传统的层级政府必须适应于现代社会治理新形势的转变，由控制让位于互动和参与，寻求社会多元利益关系的均衡和公意达成的条件。［16］

解决网格中政府行政权力 “大包大揽”的问题，规范网格中基层公共权力的边界、合理约束政府行为，建立社区事务准入机制。俞可平认为所谓社会良性治理的形成必须是对公共权力进行合理规制的基础之上才能实现。［17］由此，网格化的治理要遵循城市社区居民自治法律条款和促进社会自治力量的发育为原则，慎重选择应用网格手段处理的问题与资源使用，确定基于政府和社区共同目标的互动方式，而不是简单地将行政事务的一味下沉。政府的主要作用发挥在网格运作的法律法规和政治规则的制定和解释，确保政府职能、社区民主和社会公平的原则在具体的网络内部以及不同网络之间得以维护和落实；平衡、协调网格中多元主体的关系，使包括政府在内的各主体间形成相互制约与平衡，确保社会公共利益能最终得到实现；促进和壮大独立的、自主化的社会组织，并通过它们作用的发挥对基层政府权力进行牵制和约束，使基层政府由全能型向有限型转变，明确和限定于社会管理、公共服务、经济社会秩序的维护上，从而构建政府管理与社区自治之间的良性互动的结构关系。

（三）引导多元主体参与，注重社区自治能力的培育

城市基层社区构建的制度安排是为社区居民权利与意愿的表达与实现提供空间与场所，这决定了其必然是一个多元主体参与和互动的自治过程，而非仅仅是政府的科层化有机管理单元，从而保证社区的民主自治在实践中得以发挥作用。这需要我们，第一健全和规范社区自治的相关法律法规，为网格化中多元主体参与基层社会治理发挥更为积极的作用提供制度支持。国家需要从政治制度安排上打通政府行政管理与社区自治联结的渠道，通过强化基层社区人大代表的功能和建立社区事务准入制度等措施来保障因为治理链条延长而下沉的基层行政权力的合法性和民意性，并保证这种权力下沉不会冲击基层群众的自治性，从而使社区的自治权力从悬空状态落到实处。第二注重社区自治基础和自治能力的培育，提升社区的自我发展、自我完善、自我革新功能，促进社会个体的权利意识和自主性意识的发展和成长，以助于实现社会团结再造和成熟公民性格的形成。［18］第三通过网格化治理的引入，社区不仅要沿续传统守望相助的生活共同体的功能，还要成为居民参与城市治理和政府决策的重要场所，提升社区的 “自我组织化能力”。［19］［20］

（四）注重整体协作，推动社区信任和共享机制的形成

实现网格化治理与社区自治的良性互动，意味着充分的公民参与、多元主体的加入和政府权力运行逻辑上的多维多向。在社会网格的搭建与整合过程中要体现出行政性与自治性的有机结合，寻求政府、社会和居民三者之间的利益衔接与互动协作，增进信任机制和利益共享，推动集体行动的实现。政府不再是社会治理的单一主体，社区自治组织、社会组织、志愿服务组织和社会个人都具备参与社会治理的合法性与必要性。政府在社会网格化治理过程中要推动权力分享和多维互动，注重非政府性公共权威力量的作用发挥，激发社会多元主体参与社区自治的愿望与需求，打破公私部门间的壁垒，让他们参与到基层社会治理的网络中来，实现社区治理主体的多元化和权力运行的多向化，形成相互制衡、彼此增能的制度性张力合作关系，构筑起协同治理空间。注意社区居民利益表达机制和协商民主的制度的建立，让他们拥有介入社区公共事务的渠道以及多元立场对话的平台，在包容性的治理环境下促进社区公共生活空间和精神空间的形成。［21］

（五）注重资源的开发整合，促进社区公共服务的优化

网格化治理要适应现代社会管理中多元主体参与、技术性渗透、多层级化协同、扁平化治理转型的需要，立足于服务社区自治，以社区公共利益为导向，着重做好社区服务体系的规划、统筹和协调工作。强化网格治理中的公共服务职能，用网络技术助推社区自治，以社区自治促进公共服务能力的提升，消解二者之间的利益诉求张力，有效发挥二者的体制比较优势。首先构建起跨部门、跨界别的网格化运行机制，确保每户居民都在网格化的供应服务之中，并通过单元格和责任人划分的方式及时协调解决网格中的各类事项和问题，适应不同利益诉求、不同价值取向的社区居民的需要，优化提升社区服务水平和服务能力。其次促进网格化治理与社区社会资源的开发整合有效衔接起来。借助网格化的力量来网聚贤达，培育和孵化社会组织，激活社会资本，发挥社会组织的服务优势，让他们更多地参与公共服务“社会化”供给活动，增强社区服务的自我再造能力。再次依托网络中的纵向层级组织结构、与市场和社会的横向串联优势，来实现资金、信息、技术、服务等资源的交换与流通，引导形成以“协同服务”为特征的社区服务新模式。

（六）提升科技支撑，协调技术进步与社会治理之间的关系

在网格化治理中密切跟进现代信息技术和大数据的发展，组合运用无线通信、遥感、全球信息定位系统、地理信息系统、数据库等先进技术手段，建立网络技术牵引的社区公共事务和服务信息化动态管理、监督和评估平台，提供高效率化的技术支持，提升社会治理的精细化水平。在网格技术适用导向转换上，从管理物化部件向管理人群信息与行为的并行发展，更有效地实现资源整合，组织结构革新、服务流程再造。通过优化技术来推动网格化治理中体制机制和组织载体的重构，实现 “自上而下”与 “自下而上”治理模式的有效衔接，提升政府行政理念和行政方式转变的速度，调动更多社会力量的参与，将 “精准化、精细化、高效化”的网格化管理服务融入社区的多元自治过程中。

总之，网格化治理是在城市社会的变迁和现代国家建构的时代背景下，由政府主导推动的城市社区治理方式变革，带有明显的我国城市基层社会治理体制发展变迁的制度惯性与路径依赖。因此，在网格化治理的下一步改革中要淡化行政色彩和弱化政治逻辑，注重与社区自治有效衔接起来，构建起政府、社区自治组织和社会组织之间的良性互动、相互制衡、彼此增能的制度性权力关系，真正形成多元主体协同治理新格局，促进城市基层社会现代治理体系的形成。

［1］孙柏瑛，于扬铭.网格化管理模式再审视［J］.南京社会科学，2015（04）.

［2］吴群刚，孙志祥.中国式社区治理——基层社会服务管理创新的探索与实践［M］.北京：中国社会出版社，2011：122.

［3］郑杭生.走向有序与活力兼具的社会——现阶段社会管理面临的挑战及应对［J］.西北师大学报（社会科学版），2013（01） .

［4］ Tom Christensen，Per Lgreid.后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府［J］.张丽娜，袁和俊译.中国行政管理，2006 （09） .

［5］ Durkheim， E.The division of labour in society ［M］.N.Y.： Macmillan Publishing Co.Inc.1984： 132.

［6］沈荣华.现代法治政府论［M］.北京：华夏出版社，2000：62.

［7］徐勇，王元成.政府管理与群众自治的衔接机制研究——从强化基层人大代表的功能着力［J］.河南大学学报（社会科学版），2011（05）.

［8］田毅鹏，薛文龙.城市管理 “网格化”模式与社区自治关系刍议［J］ .学海，2012（03）.

［9］张树旺，李伟，王郅强.论中国情境下基层社会多元协同治理的实现路径——基于广东佛山市三水区白坭案例的研究［J］.公共管理学报，2016（02）.

［10］彭勃.国家权力与城市空间：当代中国城市基层社会治理变革［J］.社会科学，2006（09）.

［11］姜晓萍，焦艳.从 “网格化管理”到 “网格化治理”的内涵式提升［J］.理论探讨，2015（06）.

［12］渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析［J］.中国社会科学，2009（06） .