完善检察长列席审委会会议制度的思考

孔 杰 孙 娟

完善检察长列席审委会会议制度的思考

孔 杰 孙 娟

检察长列席审委会会议是检察机关依法履行法律监督职能的重要方式和重要内容，在保证法院依法行使审判权，实现司法公正方面意义重大。然而对检察长列席审委会会议制度的实践运行状况进行考察发现，存在对列席审委会会议工作不够重视、列席审委会会议区域发展不平衡、列席主体不统一、列席程序不规范、列席范围不确定、列席效果难评价等问题，制约了这一制度功能的实现和发挥。为更好地发挥这一制度价值和作用，有必要对该制度的重要性进行再认识，对实践中存在的问题进行更加深入地剖析，并结合当前办案责任制改革的实际，提出一些具有可操作性的对策和建议。

检察长列席审委会；现状；剖析；完善；路径

作者：孔杰，上海市嘉定区人民检察院副检察长；孙娟，上海市嘉定区人民检察院检察官助理。

检察长列席法院审委会会议是检察机关审判监督工作的重要组成部分，有利于提高法院审委会司法决断的透明度和公正性。然而，对司法实践中检察长列席审委会会议制度的运行状况进行考察发现，鉴于对该制度重要性认识不足、相关运行制度和机制不健全等因素导致检察长列席审委会会议制度在实际运行中存在诸多问题，并影响了其法律监督功能的发挥。因此，有必要对这一制度价值进行更加深入的认识和分析，对制度实践运作过程中存在的问题进行深刻的剖析并提出相应的对策与建议。

一、检察长列席审委会会议制度的价值再认识

（一）检察长列席审委会会议是检察机关履行法律监督职能的必然要求

人民检察院是我国的法律监督机关。从立法层面考察，我国《宪法》12 9条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院组织法重申和明确了检察机关作为国家专门法律监督机关的性质和地位。《人民检察组织法》第1条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。三大诉讼法中进一步对检察机关作为法律监督专门机关对刑事诉讼、民事诉讼和执行活动和行政诉讼活动进行监督作出了规定。修订后的《刑事诉讼法》第8条规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。修订后的《民事诉讼法》第14条规定，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督；第235条进一步扩展了检察机关法律监督的范围，规定人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。修订后的《行政诉讼法》第11条规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。由此，《宪法》和相关立法赋予检察机关依法履行法律监督职能，保证法律统一正确实施，进而实现司法公正。从法律监督权产生的历史渊源和内涵考察，我国的检察制度是移植前苏联的检察体制而来，其法律监督的思想列宁同志在《检察监督条例》中早已阐释：“检察长以国家名义对犯罪者提起刑事责任和对非法决议提出抗议的方法，负责一切政权机关、经济机关、社会和私人、团体及私人的行为是否合法实行监督。”①甄贞：《检察长列席审委会可以体现多重价值》，《检察日报》2009年9月15日。由此，对法院审委会活动进行合法性监督是法律监督的当然内容。

（二）法院审委会的性质和职能决定其必然成为检察机关法律监督的对象

根据《人民法院组织法》和三大诉讼法的规定，各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。修订后的《刑事诉讼法》第1 8 0条进一步规定，合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。由此，在司法实践中，法院审委会虽然不像合议庭直接主持与参与法庭审判，但其对疑难、复杂、重大的案件进行讨论并依据民主集中制原则对案件作出决定的行为在本质上是诉讼活动的一部分，是合议庭审判案件职能的延伸，是在行使对案件作出终局决定的审判权能。审委会作为审判机关享有最高决策权的组织，按照民主集中制原则实行多人合议集体决策，对案件和重大事项的正确把握处理无疑起着重要作用。②余捷：《检察长列席审委会工作的价值与规范》，《人民检察》2009年第24期。因此，对法院审委会履职合法性监督必然成为检察机关法律监督的对象。

（三）检察长列席审委会会议是法律赋予检察机关行使法律监督权的重要途径和形式

检察机关依法对审委会会议召开形式、程序和内容等事项的合法性进行监督是法律监督的重要内容。然而法院审委会会议召开通常采取的是法院内部会议的形式，无需像法庭审判那样需要秉持公开审判和直接言辞等基本原则，因此，检察机关无法通过派员出庭等形式进行监督。监督权行使的前提和基础在于对被监督者行为和信息的把握。为实现对法院内部审委会的监督，检察长列席审委会会议制度应运而生。检察长列席审委会会议成为检察机关监督法院依法公正司法多种监督方式中的重要内容之一。对此，2010年两高《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》（以下简称《实施意见》）第2条规定，人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的任务是，对于审判委员会讨论的案件和其他有关议题发表意见，依法履行法律监督职责。

（四）检察长列席审委会会议的角色和职责定位是实现其功能和价值的重要保证

根据《人民法院组织法》的规定，检察长履行监督法院审委会职责的方式是“列席”审委会会议，列席审委会会议的检察长代表检察机关作为法律监督者的角色，其列席会议要遵守法院审委会议事程序和规则要求，享有听取意见和在必要时发表意见的权利，但不享有最终的表决权和决定权，这是列席审委会会议检察长的角色定位。检察长列席审委会会议的职责既包括对审委会议事内容和议事程序的全面监督，也涵盖对个案讨论和其他与审判工作相关的决策监督等。这样的角色和职责定位有利于保证检察机关科学理性履行其法律监督职责而不僭越，又能通过检察长在列席会议过程中充分发表的意见，促进检法两家统一司法标准，保证法律统一正确实施。

二、检察长列席审委会会议制度现状分析

（一）现阶段检察长列席审委会会议的主要做法

检察长列席法院审委会会议制度涉及到检法两家单位，因此笔者将对检法两家主要做法分别阐述。

1.检察机关贯彻检察长列席审委会会议地区发展不平衡。目前，有些地方检察机关高度重视检察长列席审委会会议工作，尤其是201 0年之后，根据两高《实施意见》的要求，建立工作机制，完善工作措施，抓好工作落实，充分依法履行法律监督职能。

（1）建立沟通配合机制。根据《实施意见》的要求，建立专人专部门负责机制，明确检委会秘书与检委办负责检察长列席审委会会议具体事宜，与法院审委会工作人员加强配合，确保与法院衔接顺畅。

（2）建立专门提醒机制。高度重视检察长列席审委会会议工作，建立专门会议提醒机制，检委会秘书收到法院有关检察长列席审委会会议通知和议题材料后，及时送至检察长并列入检察机关一周工作安排议程。

（3）建立会前准备机制。列席检察长根据会议议程确定议题做好充分准备，会前认真审阅议题，收集汇总案件审结报告、起诉书等材料，必要时召集相关部门负责人和案件承办人会商案件，对检法可能存在的对证据事实的不同理解和不同处理意见做好充分预判，并将会议议程和有关意见向检察长办公会通报。

（4）建立会后总结机制。实行检察长列席审委会会议情况月报制度，定期将本月检察长列席审委会会议情况统计上报；加强对工作进行总结，对发现的工作流程不顺畅、跟踪汇报不够、统一业务应用系统填写不规范等问题，及时督促改进。

但也有些检察机关不太重视检察长列席审委会会议工作，认为检察机关列席审委会会议的监督意义不大，而且立法没有规定检察长必须列席法院检委会会议，对此项工作没有足够重视，更没有对检察长列席审委会会议审判监督工作进行制度化建设。

2.法院在检察长列席审委会会议中主要承担会务保障职责。法院在贯彻检察长列席审委会会议制度的过程中，主要任务是为检察长列席审委会会议提供会务保障。具体表现在邀请检察长列席审委会会议、及时送达会议通知和会议材料、在会议召开过程中充分尊重列席检察长发表意见的权利、做好检察长发表意见的记录和裁判文书及时送达等职责。

（二）观念上存在对检察长列席审委会会议制度的质疑

1.检察长列席审委会会议是否会影响司法权独立运行。司法权依法独立运行是宪法和诉讼法确立的一项基本原则，也是权力运行规律的必然要求。司法权独立行使不受其他因素干涉才能保证其不偏不倚，客观中立和司法权威。法院审委员讨论个案并作出决定本质上是在行使裁判权能，检察长列席审委会会议并发表意见是否会影响到审判独立成为对这一制度存在合理性和正当性的质疑。笔者认为，检察长列席审委会会议制度不会影响或者干扰法院依法独立行使职权。根据我国的权力架构，检察机关依法行使检察权，法院依法行使审判权，二者分工负责，相互配合，相互制约。检察机关的法律监督权能一般不具有终局性或实体处分的效力，这点同样体现在检察长列席审委会会议制度设计中，表现为检察长仅系“列席”法院审委会会议，可以发表意见，但无权进行表决和对案件进行最终的处理。因此，检察长列席审委会会议不会影响或者干扰到法院独立审判。

2.检察长列席审委会会议是否会影响到控辩平等。控辩双方平等对抗、法院居中审判的等腰三角形架构被视为符合诉讼规律的诉讼结构。检察机关在刑事诉讼中作为国家利益的代表，受检察长委托，承担的审查起诉、出庭支持公诉职能，此时其系作为一方当事人。法院审委会讨论案件允许检察长列席却并未给予被告人一方陈述和申辩的机会，这是否有违控辩平等原则？笔者认为，检察长列席审委会会议，其角色是监督者，而非公诉人，行使的是法律监督权而不是公诉权。①项明、周光权：《检察长列席抗诉案件审委会的理论与实践》，《人民检察》2009年第5期。检察长列席审委会是基于其客观公正义务的要求，对审委会讨论案件或事项程序合法性、法院承办人汇报案件事实的客观性等内容进行法律监督。此时，检察长承担的是法律监督职能，而不是出庭支持公诉职能，目的是为了保证法律正确实施，法院公正裁判，而不是为了强化指控。因此，检察长列席审委会会议不是承担控诉的职能，不会影响到控辩双方平等对抗关系。

（三）检察长列席审委会会议制度存在实践难题

检察长列席审委会会议是检察机关多元化法律监督形式的重要一环。然而，这一制度在实际运行过程中存在一些问题和不足。表现在：

1.检察长列席审委会会议的程序启动方式不合理。检察长列席审委会是检察机关行使法律监督权的重要体现，但是列席程序的启动并不由检察机关决定，而是由法院启动。根据《实施意见》）第4条第1款规定，法院发现有符合条件的案件或议题时应当主动通知同级检察院检察长，但最终的审查决定权还是由法院控制，如果法院不通知，则检察机关便无从得知。②管岑：《提高检察长列席审判委员会效力的思考》，《法制与社会》2014年29期。司法实践中，目前检察长列席审委会会议基本都是受邀请列席，检察长是否列席审委会会议由法院决定，这种监督程序由被监督者来启动的方式存在缺陷和不足，亦不符合监督权运行的规律。

2.检察长列席审委会会议的授权形式不科学。《人民法院组织法》第11条规定，检察长可以列席本级审判委员会。“可以”二字显现了法律授权性规定上的不确定性和随意性。其意思就是无论对人民法院还是人民检察院，都具有选择性，而不具有强制性。③刘云峰、尤志明：《对检察长列席审委会制度的思考》，《今日科苑》2008年12期。而两高《实施意见》第2条规定，人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的任务是依法履行法律监督职责。由此，对检察长列席审委会会议进行了角色和职能定位。我们认为，既然检察长列席法院审委会会议是依法履行法律监督职能，那么这种职权授予不应以任意性规范的形式，而应当以强制性规范的形式,且检察长列席审委会会议是检察机关的职权，只能依法履行。

3.检察长列席审委会会议的范围不确定。这种不确定包括列席案件和其他议题的种类不明确和列席案件的类型不明确两项内容。《实施意见》对检察长列席审委会会议的案件类型和范围进行了初步界定。《实施意见》第3条规定，人民法院审判委员会讨论下列案件或者议题，同级人民检察院检察长可以列席：（一）可能判处被告人无罪的公诉案件；（二）可能判处被告人死刑的案件；（三）人民检察院提出抗诉的案件；（四）与检察工作有关的其他议题。此项规定对检察长列席审委会会议的案件种类进行了明确，但对第四款“与检察工作有关的其他议题”并没有进行实质性界定。目前实践中，检察长列席审委员的议题种类几乎全部是刑事案件。①以上海市嘉定区检察院检察长列席审委会数据统计为例，从2014年1月1日至2016年3月31日，该院检察长列席法院审委会74次284件，其中刑事案件278件，民事行政案件6件。从《实施意见》第3条的规定来看，检察长列席审委会会议的目的似乎主要是对审委会讨论的案件发表意见。我们认为，为更好地实现检察长列席审委会会议，充分履行法律监督的职能，应该进一步扩展检察长列席审委会会议的议题范围，将检察长列席审委会会议的监督范围着重界定为程序性事项，对个案监督的重点应在法院承办人汇报案件的客观性、全面性等方面，且在监督案件类型方面不应局限于刑事案件，还应涵盖民行案件。

4.检察长列席审委会会议的程序规范不健全。根据两高《实施意见》第1 0条规定，人民检察院检察长列席审委会会议的具体事宜由审判委员会办事机构和检察委员会办事机构负责办理。但由于缺乏更为细化的检察长列席审委会会议的运行规则，实践中对这一制度贯彻落实的情况地区差异性较大。一是职能部门不统一。有些检察机关的职能部门是公诉科，有些检察机关的职能部门是研究室，而有些检察机关的职能部门则是办公室在负责，由办公室收发人员收到审委会会议通知和材料后直接转交检察长。二是法院会议告知流程不完善，没有明确会议告知的时间、方式、对象和材料要求。三是检察长决定列席会议的反馈程序不明确。根据《实施意见》的规定，检察长可以列席同级法院审委会会议，也可以不列席，但没有规定检察长是否列席会议的反馈程序。四是检察长列席会议后统计要素不全面、跟踪反馈制度不健全。②在统计的要素方面，目前检察长列席审委会后统计内容一般包括会议时间、列席人员、被告人姓名、案由和案件类型等，而对议题名称、承办人意见、合议庭意见、审委会意见、列席检察长发表意见和审委会采纳列席检察长意见情况等内容没有明确具体的要求。统计要素不全面导致检察长列席审委会会议的相关后续统计、总结和跟踪反馈工作缺乏足够的信息支撑。

5.检察长列席审委会会议的效果评价机制缺位。目前，实践中检察机关对检察长列席审委会会议实行报表式月报制度，月报要求一般仅进行数据统计而鲜有总结分析，对检察长列席审委会会议的效果一般从法院采纳列席检察长的发表意见的情况进行考量。但目前法院审委会采纳本院检察长意见的情况考量缺乏具体和可据操作性的标准。在个案讨论过程中，检察长可能会发表多条意见，有些可能会被采纳，有些可能不会被采纳，若单纯以诉判是否一致作为衡量标准将使检察长列席审委会会议制度偏离其制度设计的本意。如何衡量和把握法院审委会采纳意见的情况成为实践中的一个难题，而且目前尚未建立起科学合理的检察长列席审委会会议的效果评价制度。

6.办案责任制改革中的检察长列席审委会会议角色困惑。检察官办案责任制改革是此轮检察改革的主要内容，办案责任制改革的核心是增强检察官办案的独立性，保证谁审查，谁决定，谁负责。由此，提交到法院审委会讨论案件的起诉意见是承办检察官在审查后根据自己的司法认知和经验做出的一种判断，具有承办检察官个人专属性。实践中，可能会存在检察长列席审委会会议对个案发表的意见与承办检察官意见不完全一致的情形，此时列席会议检察长承担的角色难以给予合理的定位。

三、完善检察长列席审委会会议制度的一些思考

（一）完善立法，增强刚性约束力

首先，检察长列席审委会会议作为检察机关履行法律监督职能的重要方式，缺乏相应的组织法保障。目前，对检察长列席审委会会议制度作出规定的法律和规范性文件仅有《人民法院组织法》和两高《实施意见》，为更好地发挥检察长列席审委会会议的价值和功能，有必要在人民检察院组织法中确立检察长列席审委会会议制度，使检察长列席审委会会议制度获得组织法保障。其次，修改人民法院组织法，将“可以”列席修改为“应当”列席。从检察长列席审委会会议的制度设计本意来看，其是为了履行法律监督职责，而对个案讨论仅是其监督内容的一个组成部分。从检察机关依法履行法律监督职责的角度，检察长应当列席同级法院审委会的每次会议。再次，立法应明确法院审委会不采纳本院检察长意见的进一步措施。根据《实施意见》规定，检察长列席审委会会议的工作任务是为履行法律监督职责，然而对法院审委会不采纳本院检察长意见的情况应如何处理，立法没有做出进一步的规定，使得法院采纳本院检察长意见效力具有随意性。对于法院审委会个案讨论而言，若出现检察长意见与法院审判人员意见不统一的情形，从尊重司法权独立行使不受干涉的原则出发，检察长履行阐述客观事实的职责即是其权力的界限。但对其与检察工作有关议题的法律监督，如果法院审委会不采纳本院检察长的意见，是否有必要赋予检察机关履行监督职责的更多权能？我们认为，立法对此应作进一步规定。

（二）加强沟通，形成列席共识面

检法两家对检察长列席审委会会议制度的思想认识、功能定位、工作要素等方面形成共识是该项工作能够顺利开展的有力保证。为此，两高已于201 0年形成了关于检察长列席审委会会议的规范性《实施意见》，对检察长列席审委会会议的列席人员、列席任务、列席范围、会议通知、会议准备、发表意见顺序、会议记录、裁判文书送达等内容作出了相对具体的规定。但在一些工作流程方面，仍然存在一些不明确和不细致之处，如检察机关主动要求列席审委会的会议召开信息获得渠道、会议通知的方式、列席会议辅助人员、列席议题的范围、列席检察长的权力和义务等方面。对这些问题需要进一步细化，使之更具可操作性和可执行力。检察长列席审委会会议制度关涉到全国各级各家法院和检察院，不同地区的检法机关协作配合的传统和模式也各不相同。为此，结合地区检法沟通配合的实际，进一步就贯彻落实检察长列席审委会会议制度有关内容形成共识，是保证该项制度能够实现设计目的的首要任务。

（三）建章立制，提升列席规范化

将检法两家达成共识的要素和内容制度化能够进一步提升检察长列席审委会会议的规范性，形成检察长列席审委会会议的长效工作机制。在《实施意见》中，因在告知方式等一些程序性环节规定得不够明确和具体，一定程度上削弱了制度的可操作性，影响了其在实践中的执行效果，因此应当对制度中涉及的一些程序性问题作出更加完善的规定。①徐光岩：《完善检察长列席法院审委会制度的思考》，《中国检察官》2013 年第11期。建议检法两家根据两高《实施意见》的内容，结合地区实际，在院层面上形成规范性文件，进一步细化检察长列席审委会会议的列席机制、列席人员、列席范围、列席保障等制度内容。同时，将检法两家各自负责履职保障工作内容和工作流程制度化。检察机关着重细化检察长列席审委会的会议提示、会前准备和会后总结反馈等机制方面的内容，保证检察长列席时能够充分发表意见，依法履行监督职能。法院则着重从会议通知、会务保障、保证和尊重检察长发表意见的权利等角度。检法两家各自关于检察长列席审委会会议的工作制度作为检察长列席审委会会议制度规范性文件的重要组成部分，保证检察长列席审委会会议工作的顺利开展。

（四）完善措施，提高列席成效性

检察长列席法院审委会会议是检察机关依法履行法律监督职责的重要方式，欲使这项制度充分实现其价值离不开检法两家的协作配合，离不开工作流程的规范和工作内容的完备，更离不开有效的效果评价体系的引导。针对目前检察长列席审委会会议制度效果评价制度缺失的现状，建议在加大对检察长列席审委会会议信息统计和把握的基础之上，加强对检察长列席审委会会议工作的总结和分析，及时充分把握法院审委会采纳本院检察长意见的情况，保证检察长列席审委会会议制度的效果。

（五）科学定位，适应办案责任制

在检察司法办案责任制改革背景之下，检察官独立审查案件并依法作出处理决定。对于其提起公诉的案件，如认为法院判决不合理、不合法，可依法提起抗诉对法院审判结果进行监督，这种监督方法同样适用于经过法院审委会讨论决定案件。由此，我们认为，检察长列席审委会会议的职责应着重于对审委会活动进行程序性监督，对个案监督的重点应着重放在法院承办人汇报内容的客观性、全面性等方面，而不是补充公诉意见，强化庭审指控。如此，便可理顺检察长列席审委会会议的角色和职能定位，并适应检察办案责任制改革的要求。

（责任编辑：丁亚秋）

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