协同共治型参与模式：妇联组织参与政策制定的行动研究

杨 柯

协同共治型参与模式：妇联组织参与政策制定的行动研究

杨 柯①

妇联组织积极推进性别平等，并将其纳入政策领域之中，体现了公共政策制定过程中协同共治的格局。从政策网络视角对妇联组织的政策参与进行分析，可以看出，妇联组织具备的政治资源、组织资源、技术资源、经济资源等构成了参与策略的资源基础，能够有效运用多重游说、议题包装、意识提升、社会动员等策略组合。这种政策参与的模式可称为协同共治型参与模式，即：妇联组织引导并主推相关政策制定，党委系统、人大系统、政府系统、政协系统等多元主体协同配合，从而实现妇联组织与政府的合作共治。该参与模式体现了行为的协同性、参与的广泛性、信息的对称性与沟通的便捷性等特征，揭示出政策网络中复杂的网络联系和微妙的互动机制，并从微观行动层面透视出国家与社会关系的演化。

妇联组织；协同共治；优势互补；政策制定；政策网络

妇联组织具备合法的参与政策制定的制度性渠道，能够直接影响决策核心圈中的官僚精英，这在一定程度上体现了多元主体协同共治的格局。协同共治的本质是通过多元治理主体有序参与治理，职能分工协作，以形成共同行动、耦合结构和资源共享，最终实现公共利益最大化。协同共治型参与模式，是指妇联组织在政策参与中，凭借与国家、政府高度关联的政治优势，健全的组织结构体系以及动员外部资源的能力等，引导并主推相关政策制定，决策者和政府相关行政部门协同配合、合作共治，妇联组织与政府形成有效的功能互补机制。这种参与模式在妇联组织的政策参与中具有相当程度的普遍性。本文要回答的主要问题是：在我国强国家—弱社会的非对称权力结构下，精英决策模式仍占据主导地位，那么妇联组织是凭何参与以及如何参与到政策制定中的？文章基于政策网络理论，分析妇联组织在政策制定网络中的行动资源以及行动策略，并在此基础上探讨协同共治型参与模式，以对妇联组织参与政策制定的理论和实践做出理解和阐释。

一、资源禀赋：妇联组织参与政策制定的行动资本

政策网络中各个参与者所拥有的资源禀赋是网络关系乃至政策网络得以存在的基石。每个参与者所依赖的是各自拥有的资源及其在政策过程中的重要性；行动者的数目决定网络的规模，行动者的类型影响网络的特性。*Kenis,P.and Schneider,V., “Policy Networks as an Analytical Tool for Policy Analysis”,Paper for Conference at Max Planck-Institute,Cologne1989,p.14.参与者的资源占有程度以及资源的相互需要程度，决定了政策网络的表现形态。妇联组织必须具备一定的资源网络结构和基本的资源要素，才能够实质性地参与到政策制定过程中来。资源禀赋的强弱以及结构体系，对其后续的参与策略及行为选择具有相当重要的影响。

妇联组织在政策制定过程中所表现出来的优势资源可分为政治资源、组织资源、技术资源与经济资源。这4种主要优势资源组合成一定的网络结构序列，为妇联组织的参与策略奠定资源基础。

(一)政治资源

妇联组织在国家政治生活中享受一定的政治地位，使用行政编制或事业编制，接受国家财政拨款，直接确定其工作任务、机构编制和领导职数。在实际工作中，妇联组织虽然身为群众团体，却兼具改善妇女地位的全国性政策机构，具有最广大的代表性和包容性。可以说，妇联具有丰厚的政治资源。本文界定妇联组织的政治资源是指在社会领域存在的，与国家、政府关联的资源总和。这种内生的、丰富的政治资源，成为妇联组织政策参与中的首要优势资源。具体而言，妇联组织的政治资源主要包括以下3种资源：

第一，代表性资源。妇联组织享有独特的代表地位。根据制度安排，人民团体类的社会团体代表着某一个阶层所有人的利益。妇联组织代表和维护妇女权益，影响决策与执行政策，缓和社会矛盾与冲突，以维护社会的稳定和发展。根据《中华人民共和国立法法》等法律规定，在起草或修改直接涉及妇女群体切身利益的法律、法规、规章时，立法机关有必要征求妇联组织的意见和建议。妇联组织参与有关政策制定，实质上是代表妇女和政府将性别平等观念纳入决策主流。一旦政府在做出决定前未进行性别分析，出现政策结果可能对女性产生不平等影响的时候，妇联组织就有必要及时代表妇女群体，表达妇女利益要求，维护妇女基本权益。

第二，合法性资源。妇联组织在中国政治体系结构中处于特殊的地位。一是能够参与国家事务的咨询活动，对政策制定、行政执法与司法公正具有较大的影响力；二是与共产党具有天然依存关系。妇联产生的组织渊源是中国共产党内的妇女工作委员会，尽管后来成立了独立性组织，但与党的关系没有发生重大变化，是党的实质意义上的下属机构；三是与政府的紧密关系。尽管妇联不是政府的组成部门，但由于它拥有与执政党的这一层关系，能够与同级政府部门进行来往，从而对政府政策制定与执行活动施加影响。可以看出，妇联组织天生具备合法性并享有分享党政机关资源的天然优势。因而，在具备合法性资源的特殊背景下，妇联的政策参与取向更容易获得政府等部门的认同和政策过程的有效吸纳。

第三，制度性资源。妇联组织可以充分运用“党和政府联系妇女的桥梁和纽带”的规定性，凭借与党的密切关系，利用选举制度对人大、政协中女性代表和委员的比例安排施加影响，鼓励女代表、女委员的强力参与，使妇联能够在党委、政府、人大、政协决策活动中发挥特殊作用。比如，按照制度安排，各级的妇联主席或副主席一般都是同级人大或政协的常委，可以直接对政府工作递交议案提案，政府必须办理并回复。这种双重身份的制度性安排，从总体上规定了妇联政策参与的地位和身份。它为妇联组织参与政策过程创设了制度性的条件，是组织与个体发挥作用的基础和前提。

由此可见，作为被视为“具有政治上的先进性的代表”的社会组织，妇联组织天然拥有较强的政治色彩。它更多的是通过政治体系本身内在的规定性在发挥作用，一定程度上既体现组织的垄断性，又反映组织特定的代表性。*马 炎：《妇联组织职能定位及其功能的演变轨迹》，《妇女研究论丛》2009年第5期。由于妇联在政治体系中的政治地位以及制度安排，使其形成了对政策制定过程的影响力并具有一定持续性。妇联充分运用了代表性资源、合法性资源以及制度性资源等优势政治资源，独特的政治地位保证了它能够推动其他参与者，最终达到了博弈网络运行的最佳效果。

(二)组织资源

除了政治资源外，妇联的组织资源也在政策参与中发挥了巨大的作用。从组织网络体系来看，妇联组织堪称我国拥有最广泛的群众基础、最完整的组织结构的妇女组织。妇联组织凭借严密的组织网络与强大的动员外部资源的能力，使其在政策参与中拥有了多元制度化的渠道。妇联的组织资源主要体现在组织化程度较高、动员外部资源的能力较强等方面。

第一，组织化程度较高。妇联的组织结构既有纵向结构又有横向结构。从纵向结构来看，由于在政治体系中的特殊地位，中国妇联组织系统内部形成了全国组织、地方组织(含省、市、县3级妇联)、基层组织(含乡镇、村妇联、各类妇女代表会、妇女委员会、妇女工作委员会)等3个等次6个层级。整个体制运行都贯彻高度集权的自上而下的运作模式。*金一虹：《妇联组织：挑战与未来》，《妇女研究论丛》2000年第2期。与工会和共青团相比，妇联组织是唯一依托政府行政建制设立，即在县级以下地方仍设有机构的组织，因此也是在社会基层扎根最深的人民团体。凭借健全的组织网络结构，妇联组织能够真实了解妇女群众的现实状况以及立法需求，发挥信息沟通的积极作用。

从横向结构来看，妇联的横向结构包括紧密层和松散层两种情况。紧密层横向结构包括妇联内设部门和下属机构。以陕西省妇联为例，其内设9个部门，分别是办公室、组织部、宣传部、权益部、城乡工作部、儿童工作部、联络部、老干处、机关党委。此外，陕西省政府妇女儿童工作委员会办公室也设在省妇联。陕西省妇联下辖3个直属单位，包括陕西省妇女儿童活动中心、女友传媒集团、西安幼儿园。松散型横向结构中包含与3类组织的关系：一是妇联与党政机关的妇女工作机构的往来。包括政府的妇女儿童工作委员会，人大内务司法委员会的妇女儿童工作组，政协的妇女工作委员会等机构；二是妇联与团体会员间的往来；三是与民间妇女组织的往来。新型民间妇女组织大多挂靠在妇联下面。

由上分析可看出，妇联这种自上而下、纵横交错、功能健全的组织结构体系，是其政策参与的优势资源，这种优势资源为妇联组织政策参与提供了切实的组织保障。

第二，动员外部资源的能力较强。作为中国政治体系内的有机组成部分，妇联组织的行为受制于制度对它的规定性。即妇联组织没有行政权力和立法权力，无法直接进行公共政策的制定。只有通过权力机关才能启动或中止某一项动议，表达妇联组织的意愿。但是，由于妇联组织是党和政府联系妇女群众的桥梁，因而具备与同级别的行政机关一定程度的横向协调关系，可以利用体制内的横向系统关系动员外部相关资源，从而推动政策制定。这样一来，妇联组织能够充分调动和组织外部的各种资源，就影响内容进行立体式多层次的博弈，从而为其政策参与提供极大的便利。

(三)技术资源

妇联组织所具有的浓厚行政色彩的编制、仕途和待遇，使其在筛选、吸纳和储备社会各阶层精英人士中占绝对优势。妇联组织拥有一支长期从事妇女维权工作的专业人才队伍，这种专业人才优势为政策议题的提出提供了强大的推动力，增强了其政策参与的效能。同时，妇联组织具有一套自上而下，覆盖到镇/村、社区的五级信访网络，通过信件、网上邮箱和来访等渠道接受妇女投诉。因此，妇联组织能够有效发挥群众团体的优势，与妇女保持广泛的接触，真实了解并且准确把握妇女诉求，使党和政府随时了解社会反应。

妇联组织在进行政策倡导时，通常会给决策者提供与议题相关的有说服力的调研报告。这种调研报告可以看作妇联组织重要的技术成果。一般而言，具有官方背景的部门提供的统计数据及案例描述是政策制定者最为可信的证据来源。调研报告能够为决策者提供可靠的佐证和支持，为政策制定提供重要的决策依据。比如，湖南省《关于预防和制止家庭暴力的决议》是我国第一部由省级人大制定的反家庭暴力地方性法规。在其出台过程中，由湖南省妇联组织编写的调研报告《制定反家暴地方性法规势在必行——对254起家暴案件的分析与思考》起到了非常重要的作用。这份调研报告是湖南省妇联通过半年时间，组织全省各级妇联，通过接待来信来访、入户调查、座谈讨论、发放问卷等形式，对全省123个区县的家庭暴力情况进行的调查。分析发现，在254名受害妇女中，有165人鉴定为轻微伤；48人鉴定为轻伤；27人受重伤。但是，254起案例中，仅有55个施暴者受到处罚，占总数的21.7%。*肖百灵：《预防和制止家庭暴力的探索和实践》，长沙：湖南人民出版社，2013年，第258页。湖南省人大立法委员看到这份调研报告后，痛切地感到制止家庭暴力迫在眉睫，进一步增强了向家庭暴力宣战的责任感。很显然，调研报告中深入本土基层的典型案例以及相关数据的真实性最能打动决策者，为政策的出台起到关键的佐证与支持作用，从而推动政策制定的顺利进行。

(四)经济资源

妇联组织的经济资源对于其影响政策过程具有非常重要的作用。首先，经济资源的多寡决定了组织自身的发展，也将影响其行为能力；其次，妇联组织的经济资源能够为其后续的参与策略及方式提供多种选择；再次，妇联组织的经济资源为其他优势资源的培育提供有力的资金支撑，并有利于优势资源之间不断融合。这样一来，妇联组织能够依靠其立体式资源网络迅速提升其行动能力，对政策过程的影响力也会随之提升。

作为“官办”色彩浓厚的妇女组织，妇联干部的工资参照公务员标准，妇联主要的经费来源于政府的财政拨款，列入政府预算。与民间社会组织不同，妇联组织活动的资源不是来自社会，而是来自体制内部。因而，在政策制定的过程中，妇联组织凭借稳定而相对充裕的活动资金，能够花费更多的人力、财物、时间资源等来表达和传递自己的政策意愿，同时也为拓展组织自身政策参与空间提供了便利。

二、策略组合：妇联组织参与政策制定的行动选择

政策网络中参与者的策略互动在其分析逻辑的行动视角中具有重要作用。透过参与者所采取的各自相异的行动策略，能够将政策网络中多元主体间的互动关系以及各自的资源禀赋进行有机整合，置放在一个统合的动态链条中，有助于更加准确地理解政策网络中结构与行动的相互影响。妇联组织的参与策略是指妇联组织使用其优势资源参与公共政策制定的方式与方法。妇联组织参与政策制定过程，需要选择和使用合适的参与策略。这些策略的选择取决于其所拥有的资源禀赋。基于上述优势资源，妇联组织在政策制定中所运用的参与策略可分为多重游说、意识提升、议题包装以及社会动员等。

(一)多重游说

游说是指利益集团为了影响政府决策，使政策的制定和实施能够反映本组织的利益和要求，与决策者进行沟通和交流等活动。在西方国家，游说往往成为利益集团表达政策偏向、争取良好发展空间的重要方式。

妇联组织为了有效参与政策制定过程，就必须对决策者进行多种形式的游说活动，对决策者进行多层次接触，以影响决策者的政策制定。妇联组织这一行动策略主要包括以下几点：

第一，采取多元化方式接触决策者。妇联组织对决策者分别采取直接接触和间接接触的方式来进行游说。直接接触就是通过提交立法建议报告来阐释本组织的立法主张。这是游说决策者的一个好时机。全国妇联从2008年起，连续多年向全国人大常委会呈交关于反家庭暴力立法建议的报告，促使决策者积极关注我国家庭暴力问题。在持续多年向立法者的游说下，2015年12月27日，第十二届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国反家庭暴力法》。该法成为中国反对家庭暴力的一项全面综合法案。

妇联组织除了采取与决策者直接接触外，还有效运用邮寄信件、网络联系等间接接触的方式，巧妙游说决策者。间接接触决策者进行游说最大的优势在于它的灵活机动性。湖南省妇联在推动出台本省反家庭暴力决议的过程中，就采取“寄信”的方式，对当年参与立法工作的省人大常委委员进行游说。信中阐述了妇联组织的态度和立场，并请求常委委员支持妇联组织的立法建议。事实证明，这一间接接触决策者的游说活动产生了良好的效果。

第二，通过组织代言人直接游说。按照制度安排，各级的妇联主席或副主席一般都是同级人大的常委，因此这种双重身份的制度性规定就为妇联向人大常委游说提供了极大的便利。在涉及妇女权益保护的诸多政策时，各级妇联主席大多能够充分利用自己妇联组织代言人的身份，在人大的立法会议上向其他常委游说。这种组织代言人游说带有明显的直接性和便利性，因此游说工作往往能取得良好的效果。

第三，寻求社会同盟联合游说。妇联组织在游说立法者的过程中，还积极寻求与其他社会团体或立法中的关键人物结成联盟，进行联合游说。通常妇联主席会与民主党派的人大女常委结盟进行联合游说。很明显，这种与决策核心层中的关键人物进行联合游说，显然比妇联组织单独游说的效果要好很多。

(二)意识提升

中国政治是一种具有特殊的高度人格化性质的政治，决策者的思想认识对于政策顺利出台具有重要影响。对此，直接推动了湖南省《关于预防和制止家庭暴力的决议》出台的湖南省妇联权益部原部长荣秀琴，在接受《中国妇女报》记者采访时直接指出：“要把足够的信息传达给他们。你认识到的东西一定也要别人认识到，这就是推动立法的诀窍。”*张 祺：《暴力篇：五年磨一剑》，《中国妇女报》2003年5月20日。妇联组织对于决策者某项政策议题的意识提升主要通过以下两个渠道：

第一，邀请决策者参加座谈会及研讨会。这种方式对于提升决策者针对某一议题的思想认识能够发挥直接作用，有利于加快推动政策出台。2005年，陕西省妇联就提高农村妇女当选村委会成员比例的议题，邀请省委组织部、省民政厅的有关领导干部多次参加相关座谈会或者研讨会，针对社会性别意识和妇女参政意义等问题与决策者进行充分的信息传递与沟通。原本对“女性要有一定的比例”的政策不了解甚至抵触的决策者，逐步认识到这一规定的必要性，甚至有的决策者还将妇女参与与保障人权联系起来。座谈会及研讨会的召开，有力地提升了决策者的相关意识，并在当年顺利出台了陕西省《关于做好全省村级党组织和村委会换届选举工作中妇女参政工作的意见》，在全国率先对妇女当选村干部的比例提出刚性指标。

第二，联合决策者参与调研活动。由于妇联组织具有群众团体的特性，没有行政权力和立法权力，因此，为了对政策制定产生直接影响，妇联组织往往协助党和政府的有关部门展开相应的调查，为政策出台提供直接的依据。在联合决策者参与调研活动的过程中，决策者经常会被亲身调研的真实案例所打动，进而提升自身对相关议题的思想认识。1990年，中共中央组织部、全国妇联联合组成调查组，就女干部工作情况、目前存在的问题和主要原因，以及解决这些问题的具体措施等问题深入实地进行调查研究。这是中华人民共和国成立后中共中央组织部和全国妇联第一次对培养、选拔女干部事务进行专题调查。调查结束后不久，中共中央组织部就出台了任用女干部的政策。

(三)议题包装

议题包装是指如何解释和推动某项议题，使其逐步为公众和决策者接受，特别是对于中国这样一个传统社会而言，接受社会性别政策中的一些新概念尤其需要议题包装策略。即用什么方法使公众转变观念，使决策者在政策制定时能够回避敏感性。妇联组织的议题包装处理过程具有权威性、规范性、目标性与明示性等特点。仍以湖南省《关于预防和制止家庭暴力的决议》出台为例。当反家庭暴力议题进入决策者的视野后，湖南省妇联对其进行议题包装，以提高决策者对家庭暴力问题的重视程度。比如在起草修改反家庭暴力法案的过程中，湖南省妇联着重强调了反家庭暴力的社会意义在于“维护家庭和社会稳定，促进我省社会主义精神文明和物质文明建设”“加强法治湖南建设”等，将反家庭暴力与决策者高度关注的“构建社会主义和谐社会”与“法治建省”的目标紧密联系起来，强调一个幸福和谐的家庭，正是构建和谐社会的基本单位；反家庭暴力立法是法治湖南建设中的重要内容。这种政策议题包装的有效策略，很快引起决策者对家庭暴力问题的高度重视，从而促成反家庭暴力立法的顺利出台。

(四)社会动员

公共政策的制定是适应社会需求而产生的。社会需求并不是完全客观的事物，往往需要通过需求说服创造需求，对于某些问题，在一定社会发展阶段，需要通过宣传和教育才能改变社会意识，让人们意识到“有必要制定这项政策”。因此，政策制定过程离不开整体社会环境的改造。

妇联组织为了提升整体社会对于某项政策议题的理解和认识，经常通过广泛发动媒体、进行公众教育等方式进行社会动员，让社会公众认识到政策出台的必要性和重要性，从而间接向社会和有关部门施加其影响。首先，有效引导社会舆论导向。媒体报道是政策制定过程中的重要证据。多数省级以上妇联组织都会有各自推进男女平等、维护妇女权益的舆论阵地。比如全国妇联就拥有《中国妇女报》1份报纸，《中国妇女》《中国妇运》2份杂志，它们是全国妇联整体工作的重要组成部分，是全国妇联宣传舆论的主要阵地。同时，妇联组织在调查研究、掌握案情、实事求是的前提下，会采取适时召开新闻发布会，向新闻媒体推荐典型案例的形式，让某一社会问题在媒体披露，聚焦报道，以此表明对该问题的态度和立场。其次，积极开展公众教育。为了营造全社会对某一议题的热烈氛围，妇联组织除了每年利用重要节日，组织有关部门上街宣传咨询之外，还组织进行社会公众广泛参与的全民大讨论等活动，对社会公众进行大力宣传，使社会公众对该问题的理解与认识得到迅速提升，从而有效开发社会针对某项议题的制定需求。

三、协同共治：妇联组织参与政策制定的行动模式

在妇联组织参与政策制定的政策网络中，妇联组织之所以能够参与和影响政策制定，主要有两方面的原因。一方面，是因为政府对妇联组织开放与回应的积极态度。目前，妇联组织参与政策制定仍然在“强政府—弱社会”的框架下展开，政府在政策制定的政策网络中居于主导地位。妇联组织参与政策过程的空间大小与效能高低，更大程度上取决于政府对其参与能力的信任度和认同度。政府这种积极的开放与回应的态度，确保了妇联组织顺利进入相关政策网络的准入资格。也只有具备这一前提，才能构建出妇联组织政策参与的网络化特征。因此，政府对妇联组织开放与回应的积极态度，构成了影响妇联组织政策参与效果的前提条件，是影响妇联组织政策参与绩效实现的决定性因素。另一方面，是因为妇联组织在我国政治体系中的政治地位以及突出的专业化能力。应当承认，只有在独特的政治地位保证下，妇联组织才有可能推动其他方面的制度安排，充分展示妇联组织作为群众团体的社会角色。作为在政策参与中的一种体制内的参与，妇联组织通过提交调研报告，多层次接触决策者进行多重游说，与立法者合作起草法案草案等多种方式，从而直接影响决策核心圈中的官僚精英，以提高组织自身在政策参与中的影响力。

在政策网络与政策结果之间的因果关系中，政策网络结构、政策网络行动者以及行动等关键变量影响政策结果。政策网络结构通过参与者的性质、数量、位置、角色以及参与者之间的互动关系等方面体现出来，政策网络行动者依据各自拥有的行动资本采取具体行动策略。受到以上学理启发，按照我国政治体制，结合妇联组织政策参与的具体情况，笔者将妇联组织政策参与的模式称为协同共治型参与模式，即：妇联组织引导先行，党委系统、人大系统、政府系统、政协系统协同配合，决策核心层与决策协调层合作共治，政府与妇联组织形成有效的功能互补机制。该参与模式体现出了行为的协同性、参与的广泛性、信息的对称性与沟通的便捷性等特征。

第一，行为的协同性。在妇联组织参与政策制定的过程中，政府与妇联组织建立协同关系是双方共赢的需要。总体而言，在有关妇女权益保护的政策制定中，政府政策的变动方向与妇联组织所关心的方向是一致的，即政府政策的重点恰恰也是妇联所关注的重点。由于政府与妇联在整体维护公民权益上是一致的，政策基本符合所处社会环境的客观需要，也满足了妇联本身的组织需求。

在妇联组织参与政策制定的政策网络中，多元主体基于共同的目标进行职能分工，发挥主体间优势互补的协同功能，构建了妇联组织协同共治型参与模式。根据共同治理的理念，作为决策协调层，妇联组织冲在第一线进行政策议题的提出和推进，为妇女权益保护提供服务和管理职能；作为决策核心层，党委系统、人大系统、政府系统、政协系统等多元主体共同参与，成为政策制定过程中的协同力量，进行政策方案的选择和规划，提供政策制定支持，合力配合妇联组织。决策协调层与决策核心层合作共治，妇联组织与政府合力推动政策出台。协同不单单指多元主体间的合作关系，还包括对话、竞争、妥协、适度对抗直至最后采取集体行动。应当承认，妇联组织作为“党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带”，天然享有官办社会组织作为体制的“内部人”参与国家立法活动的资格。“内部人”的身份准入资格，使得妇联组织能够比较容易获取政府部门的信赖与支持，继而在政策制定中多个参与者协同配合，合作共治，这对提高其政策影响力大有益处。显然，妇联组织与政府部门的协同性显然与其“官办”背景具有紧密联系。

第二，参与的广泛性。由于妇联组织具有“亲政府”的组织特性，因此该组织具备健全的组织结构体系，具有与其他同级政府部门横向协调的广泛性特征。妇联组织资源突出，具备了纵向到底，横向无边的组织结构，以及与其他同级政府部门横向协调有关妇女维权的能力。这就使它能够充分发挥群众团体的优势，与妇女保持广泛的接触，反映妇女的意见和呼声，及时客观地反映政府的政策和公众的诉求。这种上传下达的反馈功能，能够为政府制定相关政策提供有效参考。因此，这些渗透于社会之中的妇联组织，“构成了国家对社会成员进行控制和贯彻意志的一种重要的组织依托”。*孙立平，晋 军等：《动员与参与——第三部门募捐机制个案研究》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第19页。它们谋求共同利益的认知度高，而且“行为方式类似于政府部门，强调领导权威和等级制度”，*王 名：《中国民间组织30年——走向公民社会》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第291页。组织表达政治主张的意识强，社会影响力大，有足够的能力把特定的问题纳入国家政策议程，并有效发动政府相关部门积极参与其中，因而在政策参与中具有显著的广泛性。

妇联组织具有良好的社会动员能力和资源整合能力，这种强有力的社会基础恰恰与政府的权威性、合法性与组织等行动资源构成了优势互补，从而成为协同共治格局中的重要主体。妇联组织与政府优势互补、协同合作，形成优势资源互补合力，通过跨部门多元共治的方式，整合、吸纳社会资源，拓展社会治理的多元参与网络。

第三，信息的对称性。在参与公共政策活动中，妇联组织仅仅具备政治实力和组织实力是不够的，还需要具备一定的数据实力。通常情况下，决策者在政策制定中，偏好采信具有官方背景的组织提供的相关数据，认为其数据资料具备一定程度的权威性与有效性。这正是妇联组织提供调研数据时的优势所在。具备了专业人才以及制度保障的妇联组织能够切实掌握本土实际情况，提供基于本土情境的政策制定数据支持。而这种具有权威性的数据资源，恰恰是政府在制定相关政策时所需要的外在辅助条件，有助于政府获取更加专业可靠的信息。政府在对妇联组织赋权的同时，为其提效增能，反过来又实现了政府自身的增权。这种双向赋权增能的过程，增强了妇联组织与政府在协同共治中的相互依托性，从而提高了妇联组织的政策参与绩效。同时，在我国目前的政治文化背景下，一项公共政策议题的推动，没有作为准政府的权力型机构作支撑，合法性会大打折扣。而政府组织和准政府组织的出面协调虽然经常是低效率的过程，但一旦有效，往往具有较大的权威性影响和作用。

第四，沟通的便捷性。妇联组织与决策者的“权力距”较短，自上而下型的政策参与路径，体现了其沟通的便捷性。由于妇联组织的生长和发展得到了政府的政策支持，因而掌握的体制内资源较为丰富，政策参与的渠道较为畅通。它们在相关政策领域向政府提出意见、建议，或对立法行为进行监督，或协助有关部门起草法律和政策。妇联组织这种在政治体系中政治地位的制度性安排，以及“亲政府”的组织特性，使得其“总是在一定政治和政府环境中运作的。上述这些因素正是通过与这一环境的联系和相互作用而使利益集团获得实际的权力”。*[美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》，孙彩红译，北京：北京大学出版社，2004年，第8页。由于当前中国社会仍呈现出政府主导性特征，妇联组织具备丰厚的政治资源，增强了其对政策过程的影响效能。

由此可见，协同共治型参与模式是具有中国社会治理现代化特点的模式，其包含3个核心概念：一是协同，即政策制定过程的广泛社会协同，变政策制定过程从单一主体为多主体积极有效协助配合；二是共治，即对政策制定过程所产生的问题的共同合作应对，变政策问题从主体静态把握为动态整合把握；三是参与，即以建设姿态、以平等身份多方积极有序有效参与政策制定过程，变消极被动旁观为积极主动参与。这个模式的3个核心概念中，协同是方法，共治是目标，参与是效果。

综上可知，在协同共治型参与模式中，政府以赋权增能的方式激活了妇联组织在政策制定中的自治能力与自我服务能力；同时，妇联组织积极审慎地寻找制度逻辑的契合点，谋求自主性的发展空间。政府与妇联组织功能优势互补、职能分工协作，构成合作共治力量，实现了政府与社会组织在政策制定中的良性互动。推而广之，基于构建协同共治的关系，作为政策过程运行的主体，政府应建立一套科学公平的机制来推进社会组织的政策参与，使其有效引导社会组织政策参与的正向有序性，从而推动政府善治与社会和谐的顺利实现；同时，社会组织应当通过依法有序的政策参与以及自身建设，增进政府和社会对其参与能力的认同。无论社会组织参与政策制定过程的广度和深度如何拓展，社会组织对政策制定的影响力有多大，社会组织的政策参与都不可能也不应该站在政府的对立面。只有与政府形成协同共治的良性互动关系，才能充分发挥社会组织在政策制定过程中的特殊效能，提高政策制定的公共性与合理性，进而促使中国公共政策过程的变革呈现出制度化、透明化、民主化趋势。

(责任编辑 廖国强)

ParticipationModelofSynergeticGovernance:ResearchonParticipationofWomen'sFederationsinPolicyMaking

YANG Ke

Women’s federations in China have been making a push to incorporate gender equality into policy making, which represents a pattern of synergetic governance in public policy making. An analysis of women’s participation in policy making based on the policy network shows that the resource foundation for women’s participation strategy rests on the political, organizational, technical and economic resources available to women’s federations and that women’s federations have effectively combined such strategies as lobbying, raising public awareness, packaging issues and mobilizing the society. Such a model for the participation of women’s federations in policy making can be described as one of synergetic governance characterized by collaborative action, inclusive participation, symmetric information and expedient communication. In this model of synergetic governance, women’s federations cooperate with the government and play a leading role in formulating relevant policies in coordination with such political systems as the CPC committees, NPC, CPPCC and governments at all levels. This research intends to uncover the intricate links and the subtle interactive mechanism in policy making and examine at the micro level the evolution in relationship between government and society.

women’s federations, synergetic governance, complementary advantages, policy making, policy network

陕西省社会科学基金项目“陕西省政府购买居家养老服务的地方实践与路径创新研究”阶段性成果(2016G003)

杨 柯，西安邮电大学人文社科学院副教授、博士(陕西 西安，710121)。

C912

A

1001-778X(2017)06-0117-08