行政责任视野下的食品安全监管问题

(浙江师范大学 浙江 金华 321000)

行政责任视野下的食品安全监管问题

冯璐歌

(浙江师范大学 浙江 金华 321000)

“民以食为天”，食品作为人类生存和发展的最基本的物质本来应当是安全的,也必须是安全的。近年来,我国相继发生了一系列恶性食品安全事故。从行政责任的视角来看，我国在食品安全监管中依然存在着诸多需要解决的问题。因此,本文从行政责任入手,对其进行比较详细的研究和阐述,然后讨论在食品安全领域中监管主体各个层次的行政责任的性质、构成及形式等问题。

行政责任；食品安全监管；问题

行政责任是行政主体因在行使行政权的过程中违反行政法律规范而应承担的法律责任。良好的责任追究制度必须以完备、明确、合理的法律责任体系作为后盾。然而我国食品安全法律制度中对被管理者的法律义务和法律责任规定得较为详尽，但对监管主体的责任规定却比较少；即使己有的一些对于食品监管主体行政责任的设定大都以原则性为主,缺乏明确、详细的规范内容，且显得比较模糊、片面。

一、食品安全监管制度不完善

(一)监管主体具体责任规范缺乏

根据责任法定的法治原则,行政责任的确定必须有法律的明确依据。行政责任由于关系到当事人的切身利益,因此必须做到“有法可依”,即“行政责任奠基于宪法、政府组织法、行政程序法等法律或者法规之上”。我国在食品安全监管方面的法律、法规及规章数量不可谓不多,但大都只对食品质量、食品卫生等作了一些概要性规定,而且大多属于部门立法、分段立法、分散立法。而在行政责任的规范化方面,立法更是表现薄弱。目前存在的主要问题有:第一,相关食品安全监管的法律中,对于行政责任的内容涉及较少。第二,尽管有些文件、政策中规定的行政责任比较具体、详细,但是严格说,这些在关键时刻都不足以成为行政责任追究的依据。

(二)食品安全监管问题追究制度缺乏

政府作为市场监管者承担的责任是特殊的公法责任,但部分地方政府却疏于监管或怠于履行职责,应当承担相应的责任。这种责任的落实有赖于明确、具体的责任形式,而目前立法中关于责任形式的设定恰恰不具备这样的明确性与具体性。这里通常有两种表现:一是笼统规定承担责任,至于是何种形式的责任界定不清晰。比如,《国家突发公共卫生事件应急预案》中对有关法律保障进行了规定,对履行职责不力,造成工作损失的,要追究有关当事人的责任”；二是虽然规定了行政责任,但用“行政处分”直接概括，责任的承担形式过于单一。这种情况在立法中并不罕见。又如，对不符合条件的生产经营者发放卫生许可证的,对直接责任人员给予行政处分。法律似乎很明确,但如果这些规定统一以“行政处分”概括，这必然对于具体事件的针对性和特殊性就无法规范。

二、食品安全监管机制不健全

(一)食品安全监管存在多头监管、职责交叉、范围不清

我国《食品安全法》及其他相关法律规定仍然存在着一些不足之处，职权划分不够科学、严密，过于抽象笼统的法律规则不能准确的适用于现实操作，多部门立法使得行政监管主体不够明确，出现法律法规相互重叠交叉的现象。首先，设立食品安全委员会是对国外食品监管体制的借鉴，国外食品安全委员会多承担综合协调、食品安全评价、食品安全工作的未来发展方向等事务。而我国设立的食品安全委员会的宗旨及工作职责都不得而知，这很让人怀疑委员会的实际价值无法体现。其次，具体监管部门虽然减少，但还是多头监管，在执法过程中依然存在执法力量相互抵消或推诿的现象。在考虑节约成本及“不求无功、但求无过”的影响下，出现了部分部门各自为政、重复管理的弊端，当出现问题时就难以追究责任。

(二)食品安全监管责任主体责任意识淡薄，执法理念落后

“官本位”思想在中国两千多年的君主体制中有着重大影响,在官本位下,一日为官,就可大权独揽,享受荣耀,终身无穷。而在计划经济时代,行政权力对社会的强力渗透以及改革开放以来政府权力在资源配置中的主导性地位,形成了制度变迁中的“路径依赖”,使得权力本位的思想日益加固,而责任本位的思想远远没有确立并固化下来。当代社会，这种思想表现在责与权的关系上,就是割裂了权力和责任之间的对应关系,注重职权而忽视职责,更忽视违法或失职后的责任追究。如果责任意识淡薄,相应的就会出现执法理念落后的现象,因而成为食品安全监管过程中出现问题的观念性障碍。

三、对食品安全监管主体的监督不力

(一)行政机关内部监督虚化

因为食品安全监管部门与同级政府及上级主管部门之间的领导与被领导关系,多数时候监管部门的职权行为都是得到上级部门的同意后才做出的。如果行政行为损害了相对人的合法权益，此时要追究监管部门的责任则难度颇大。其一,因为行政部门长期的官本位思想,对行政行为的强制性和执行力深信不疑。一般来说,相对人如果提出行政复议要么是维持原行政行为,要么就是没有回应。其二,食品行业对地方经济的税收效应。这直接导致监管部门为了一方经济的繁荣和财政收入选择适当放弃自己的监管职责。当监管部门有失职行为时,部分地方政府部门或官员会有包庇甚至是帮助隐瞒事实真相的行为。这就在一定程度上使政府的职能和角色错位,内部纠错也就比较难以实现。

(二)行政机关外部监督不到位

这里谈到的行政机关外部的监督主要以专门外部监督机构的监督，新闻媒体的监督和人民群众的监督为例。人大机关、检察机关、审判机关等专门机关是法律监督的主要力量。但由于行政机关及其工作人员的执法是处在法律实施的前沿阵地和行政执法的广泛性和复杂性,以及专门机关以事后监督为主的特点,导致专门机关的监督往往具有滞后性,难以发挥应有的作用。

其次，新闻媒体在社会生活中发挥着越来越大的作用,她们报道社会时事,揭露不法行为,弘扬社会正气。虽然新闻媒体的监督不乏正义感,敢于为百姓呼吁,但在面对执法机关的违法行为时,往往报道留有面子,避重就轻。有时因为跨地域采访,报道权受到限制,或者因为当前新闻报道权的独立性不强,容易受到干涉,难以适时揭露违法犯罪行为,导致新闻媒体监督力度不够。

最后，在当今社会环境下,多数群众道德观念和价值取向多充斥着功利性,他们大都存在“事不关己高高挂起”,“多一事不如少一事”的心态,对有些行政机关的违法失职行为,不敢向有关部门举报。现今还有另一种情形,人民群众行使监督权的方式不明确或难以实现。类似群众的举报信不能实际反映问题，或者说在群众反映社会事件时，与政府的沟通渠道不够畅通，无法实现及时高效的群众参与食品安全监督。

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冯璐歌(1993-)，女，汉族，山东临沂人，学生，管理学硕士在读，浙江师范大学法政学院行政管理专业。