国有企业政策性负担原因及其影响分析

(重庆工商大学 重庆 404100)

国有企业政策性负担原因及其影响分析

裴爱瑄

(重庆工商大学 重庆 404100)

国有企业在推动经济发展的过程中承担了大量的政策性负担，通过对企业承担政策性负担的动因的探索以及对承担政策性负担后果的研究，发现政策性负担虽然能够为企业带来一定的经济利益，但过量的政策性负担则会不利于企业的经营发展，借此为国有企业经营发展提供一些参考。

国有企业;政策性负担;企业经营

一、引言

经过20余年的改革、开放和GDP每年接近10%的快速增长，我国的资源要素状况有了很大的变化。和发达的国家相比，我国还是一个劳动力相对丰富、资金相对稀缺的国家，我国具有比较优势的是劳动力相对密集的产业或产业区段。在建国之初，在市场竞争中企业可以有自生能力的、具有比较优势的产区段应该是劳动力很密集的。而我国采取的是资本密集的重工业优先发展战略。在一个国家，如果政府想要发展或保护的产业和产业区段，不是这个国家具有比较优势的产业或产业区段，那么，就必须给予响应政府号召的企业政策性的补贴、优惠。由此产生政策性负担。国有企业的政策性负担带来各种优惠政策的同时，给企业的经营效率带来不利影响，降低了企业的竞争力。

二、企业承担政策性负担动因分析

(一)政策性负担含义。政策性负担主要分为两类：一类是社会性政策负担；一类是战略性政策负担。

战略性政策负担。根据中国经济资本稀缺的状况判断，很多大型国有企业的资本密集度过高。如果必须支付市场利率，面对市场竞争，特别是来自资本充裕国家的竞争，它们将难以生存。改革前，它们的投资及营运资本都来自无息财政拨款。并且靠贸易壁垒使它们在国内市场具有垄断地位、免于国际竞争。改革后，政府以有息贷款取代了财政拨款，贸易保护也逐渐取消。

社会性政策负担。改革前，国家用财政拨款承担了国有企业的所有开支，这项政策并没有给企业增加额外的负担。但是，经营管理体制改革后，在职职工和退体职工的工资和社会福利转由国有企业自己负担。同时，改革前的重工业优先发展战略，投资多，但创造的就业机会少，不能为城市居民提供足够的就业，国有企业不得不雇佣很多冗员。

(二)国有企业承担政策性负担动因分析

1.政府干预。国有企业雇员规模问题一直倍受政府重视，裁员受到政府的严格限制，因此，冗余雇员就可能成为政府行政干预下的必然产物。首先，政府有动机对国有企业进行行政干预，让其承担促进就业、避免大规模裁员的任务，这是因为地区就业状况是中央政府对地方政府官员考核和提拔的重要指标，而且高失业率会带来犯罪、大规模裁员会带来劳工抗议等社会问题。其次，政府有能力干预国有企业，这是因为国有企业的控制权仍掌握在政府官员手中。第一，在关键资源的获取上，政府仍能施加实质性影响;第二，在关键决策上，尽管国企经营者的行政级别制度己经逐步取消，但其高管人员的任命权仍完全由政府控制，地方政府和中央政府分别拥有地方和中央国有企业高管人员的任命权。基于以上两点，国有企业被迫承担一些政策性负担。

2.控股股东与中小股东之间的代理冲突。当投资者保护较弱时，企业的股权结构非常集中，控股股东容易侵占中小股东的利益。大多数的中国企业股权结构都相对比较集中。从长远看，政府目标的完成有赖于企业的持续成长，政府与中小股东的目标冲突并不严重。

3.国有企业高管晋升机制的影响。政府在向企业分摊政策性负担的时候，通常采用的是人事控制的方式。即政府掌握着国有企业经理人的任免权，并凭借该权力向企业摊派各种政策性负担。但在信息不对称条件下，这种“强行”摊派的有效性值得怀疑。因此，即便政府掌握了人事权，也需要一个激励相容的机制才能够顺利促使国有企业承担政策性负担。

国有企业的高管晋升机制正是这种促使企业“自愿”承担政策性负担的激励相容机制。如果按全体股东利益最大化的目标设计激励机制，晋升激励的基本原则应该是按业绩晋升，即将业绩更好的高管人员摧升至更高级别的岗位。然而，政府掌握着国有企业高管人员的考核与任免权，由于第二类代理间题的存在，政府在设计晋升激励机制时同时纳人财务业绩与政策性负担两类考核指标。

三、政策性负担对企业影响

(一)政策性负担对国有企业的积极影响。国有企业承担一定量的政策性负担不仅有助于塑造良好的社会形象，还可获得信贷优惠，以及更有效的司法保护，这不仅对作为控股股东的政府有利，还有助于提升公司价值，进而使中小股东从中受益，最终达成一种双赢的局面。例如，拥有一定数量的职工冗余，解决了一些员工的温饱问题，同时，有利于社会的稳定。

(二)政策性负担对国有企业的负面影响。政策性负担对国有企业绩效产生了两方面的负面影响。其一，政策性负担本身年复一年持久地影响国有企业的经营绩效。其二，国有企业不是通过改进激励、加强管理、降低成本、增加销售来求得生存和发展，而是利用自身的特殊困难与国家讨价还价，争取各种补贴，要求国家出台抑制竞争的保护性政策。从国家的角度来看，无法识别国有企业亏损的原因，多大程度上来自经营失败和读职，多大程度上来自不利的竞争地位。所以国家只好担负起全部的责任，默认国有企业既得利益的刚性，继续通过扭曲的宏观政策环境、政府预算、银行低息贷款等对国有企业进行保护。

四、结论

(一)企业承担一定量的政策性负担有利于企业的发展，但过量的政策性负担从长远来看，严重损害国有企业的经济效率，附带的政策优惠也无法弥补效率的损失，导致公司价值的下降与中小股东利益的受损，因此有必要采取措施予以抑制。

(二)减少政府对国有企业的干预，剥离过度的政策性负担。在过去很长时间内，国有企业承担了大量的政策性负担，这主要源于中国渐进式的改革路径。但是，随着市场经济的发展，过度的政策性负担会严重损害国有企业的经济效率。国有企业应该完善现代企业制度，但不能是“经济型治理”外壳下的“行政性治理”。只有政企分开，减少政府干预，剥离政策性负担，企业的利润率才能真实反映经营绩效。这样才能促进国有企业公平参与竞争，使市场在资源配置中起决定性作用，提高国有企业经营效率。否则，国有企业发生了亏损，政府由于无法区分政策性亏损和经营性亏损，还不得不给予国有企业补贴，这会造成Kornai 所提出的预算软约束问题，也难以带来竞争和提高国有企业效率。

(三)建立客观的业绩评价体系，减少业绩考评中的外部噪音。政策性负担的隐性动因是经理人可以据此获得更多的晋升机会。这是由于各级政府制定的业绩考评制度或者直接将政策性负担作为考核指标例如明确规定高管考评需综合考虑雇员规模，从而成功地将承担政策性负担纳人到考核体系。为了减少国有企业承担政策性负担的激励，有必要改革现行的国有企业高管人员考评政策，将政策性负担因素排除在考核体系之外，激励高管人员专注于提升经济业绩，致力于最大化全体股东的利益。

[1]廖冠民，沈红波，国有企业肋政策性负担动因、后果及治理.中国工业经济[J]，2014(6)：96-108.

[2]林毅夫，刘培林，国企改革下一步：剥离政策性负担、提高企业的自生能力.中国国情国力[J]，2010(107).

[3]林毅夫，刘明兴，章奇，2004年第8,政策性负担与企业的预算软约束:来自中国的实证研究.管理世界[J]，2014(8)：82-89.

裴爱瑄(1994.03-)，女，汉，泗阳，研究生，重庆工商大学，投资项目管理。