杭州市控规全覆盖探析

陈增浩 杨艾佳

(苏州科技大学 江苏 苏州 215000)

杭州市控规全覆盖探析

陈增浩 杨艾佳

(苏州科技大学 江苏 苏州 215000)

杭州作为浙江省会城市，既是世界文化旅游都市，也是长江三角洲区域的中心城市和中国电子商务中心之一，拥有着丰富的文化历史底蕴和蓬勃的经济发展能力。伴随城镇化发展和总规要求，杭州也较早完成了中心城区的控规全覆盖。控规全覆盖在全市范围有助于增强城市发展的科学管理并且规范城市土地批租。随着杭城的发展，虽然控规逐渐法制化，规划审批也变得规范化，但还是出现了较多的控规调整。本文从杭州市控规全覆盖的内容和调整着眼分析杭州所面临的问题，并以此为基础，反思杭州当前控规全覆盖的编制调整，提升控规的实效性、动态性和时序性，从容应对新常态下的控规全覆盖工作发展。

杭州控规;控规全覆盖;编制;调整

我国在改革开放后实施土地有偿使用制度后，借鉴国内外优秀经验和方法如“土地区划”才一步步建立起控制性详细规划管理制度。值得注意的是08年《城乡规划法》的实施确立了“先规划后建设”的基本原则，进一步提升了控规的法律地位，使得控规成为规划管理的重要的法定依据。并明确控规是设定土地出让条件的前提，对我国各大城市的控规全覆盖具有直接促进作用。当然，随着控规全覆盖的编制与不断变化调整的过程里，杭州市在也出台了《杭州市控制性详细规划管理规定》和其他一系列的规定。

一、杭州控规全覆盖工作探析

(一)认识控规全覆盖

1.基本认识

控规全覆盖是城市土地开发建设活动的一种管理手段。国内很多城市为了实现全面依法批租土地，先后编制了控规全覆盖。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。正是由于可规范城市土地批租、引导土地开发建设和增强城市发展的科学管理，近年来这类做法在我国开展得很普遍。所以说对于当地政府，在城市规划区范围内要想方便批租规划用地，必须实现控规全覆盖，不然土地使用将无据可依。

2.产生缘由

控规全覆盖的产生不仅仅是国内现行的规划需求，更是针对国家政治，经济和社会等多方面原因导致下的一股革新之风。首先是大多数政府需要政绩工程，满足城市规划建设用地的统一开发控制。其次是我国的规划治理结构与财政制度也有一定的矛盾，这也是导致控规全覆盖的影响因素之一。更深层次看是缺乏理解科学发展和计划经济与市场经济两者之间的博弈所诱导。

(二)杭州市控规全覆盖的工作

1.杭城控规全覆盖的“三统”目标

统一编制标准和管理规定，有序推进控规全覆盖和规范统一成果。加强建立管理协作机制，健全市政府统筹、多部门参与的工作机制，协调各部门规划立项、编制、审查、实施和管理中遇到的冲突。

统筹城乡规划实现“一张图”管理。在控规层面整合区域空间资源，统筹城乡土地、空间、设施、交通等关系并予以落实。为提高管理效率，建立健全“一张图”管理信息平台，形成数字化多类数据信息库。

统领公开透明的阳光公众参与平台。将以人为本和公众参与的理念贯穿于控规全覆盖工作过程中，定期分阶段征求各方意见，使得控规全覆盖工作成为协调各方利益的重要平台。

2.杭城控规全覆盖编制的“三保”思路

(1)保障控规承上启下作用，分级规划控制

杭城总体规划将禁建用地、交通市政用地及其他已批的保障设施用地等作为强制性区域及内容。控规编制时只能进行落实却无权调整，想要调整必须经过法定修改程序。因此，在新一轮控规修编中必须充分衔接上位规划内容，形成“规划控制范围线”和“规划管理单元界限”两级控制的单元范围。按总规与各专项规划的严格要求，划定规划管理单元的强制性区域及内容，稳固规划管理单元的边界范围。

(2)保证控规全覆盖形成成果分类

法定文件、管理文件和附件三部分构成了控规编制成果。法定文件由文本和图则组成，具有法律效应。文本大概确认规划目标、规模和空间结构，提出土地使用规划控制要求等多方面。作为规划管理的技术依据，管理文件划分图则与实施细则;附件则是对文本、图则的阐释，包含规划说明和图集等内容。

(3)保持阳光规划与公众参与

在控规全覆盖编制过程中，把重视阳光规划和公众参与充分体现在评估、编制和成果的三个阶段。在评估上，可通过问卷、座谈、互联网等形式征求公众人士的对单元控规编制的意见和建议。在编制上，通过邀请不同身份的公众人士参与举办公众讨论会，听取不同层面的建议和反映。在成果报送审批前，对公众进行控规草案公告，进行专家与公众听证。在公告时间不少于30天的期间，组织设计单位在各公告地点接受新闻媒体访问并安排3工作日的现场答疑。

3.杭州市的控规全覆盖工作内容

开展控规实施评估:控规实施评估报告是为应对修编或重大调整所编制，需遵循全面调研、严格科学、客观评估等原则。虽针对旧城新区不同区域，评估报告的内容侧重点也不同，但内容都包含概述、分析评估、总结三部分。

精细控规编制过程:控规工作的必要前提是开展城市现状详细调查。在规划审批阶段，控规中的地块用地权属、相关用地和建设主体基本上均已明确，所以应重视保障物权所有人的合法权益。针对原有控规成果的可实施操作性和可应对性不够强等现状，在借鉴国内外相关城市经验的基础上提出分类分层规划控制，形成单元—街区—地块三层次，以期能更好地服务规划管理工作。

规范控规成果数据:杭城利用GIS技术已基本完成了规划“一张图”信息平台的构建工作。在控规编制完成后，按相关标准将形成的CAD电子文件图形组织转换成GIS数据格式，并合成“一张图”方便进行平台信息化管理。以构建按层类管理的控规图形、属性一体化管理数据库为目标，有助于加强规范管理规划编制成果电子数据和控规的编制成果质量，确保规划编制成果后续应用的全面性和可实施性。

二、杭城控规全覆盖的利弊分析

(一)杭州控规全覆盖的优势所在

1.缓解杭州部分现行控规问题

有利于衔接现行控规与上位规划，实现通盘考虑。例如分不同单位完成控规编制，会出现编制片区各自内部合理，但从城市整体看存在不合理。而且控规明确指出的城市道路竖向问题在城市总规没有提及。而且全覆盖控规一定意义上增强了政府对全局的分析认识，在控规编制中能从城市整体的多方面因素指导和协调控规编制成果。

2.体现了杭州城市规划的公平原则

首先为利于编制结果的公平，在规划编制上采用了完全统一的规划规范和技术标准，有效解决了因编制时间的不同导致同类型土地开发控制的前后不统一。其次有利于满足个别镇乡村庄因自身需要和突变的外部因素引发的开发建设需求。控规全覆盖一定程度上实现了规划区内的所有土地平等开发建设的权利，体现了城市规划的公平原则。

(二)杭州控规全覆盖的不足之处

1.城乡统筹未完善，区域与专项规划层面协调不足

传统控规编制重点强调的是城市建设用地管控，对规划区内的农村问题往往缺乏研究，存在规模控制标准不一、指标控制随意等问题。控规编制大多只关注自身内部用地，而缺乏与整个区域和相邻规划区域的协调，导致目标定位模糊、规划范围重叠、路网不衔接、公配设施不均衡等问题。控规编制忽视与相关专项规划之间的协调，导致在编控规在道路市政、环境保护规划等方面与专项规划矛盾突出。

2.控规开发强度指标体系缺乏时效性 控规开发强度指标体系是控规的核心。如对开发经济因素考虑不足，未能体现特殊控制地区在开发强度上的差异性。而控规全覆盖更加凸显了控规灵魂的时效性问题，促使指标体系更加脱离具有很强时效性的实际项目的需要。一般存在以下问题:①指标大同小异，无法体现城市特色与控制内涵;②指标选取缺乏针对性研究，规定指标和指导性指标难界定;③指标赋值主观臆断，缺乏科学依据;④编制单位和片区不同产生致衔接困难与不公平。

三、对于控规全覆盖的编制调整探讨

(一)分区域层次弹性控制

针对总规与控规之间缺乏衔接的问题，在传统“总规—控规”两个编制管理层次的基础上，应增加分区规划，形成“总规—分区规划—片区控规”三个编制管理层次，进行“规划区－发展组团－发展单元(片区)”三级规划控制和引导，同时加强弹性控制。由于市场主导力量大，招商引资难，规划如果控制太死反而成为了限制，项目无法落地或违法落地，控规编制必须具有弹性。控规全覆盖编制时应考虑采用:不确定地块指标采用上下限区间控制、管理单元总量控制、跨管理单元采用增减挂钩控制、弹性路网控制等弹性控制方法。

(二)动态渐进式调整更新

规划本身应该是一个动态过程，动态式控规既可以避免全覆盖之不足，又可以解决现行控规的众多问题。控规全覆盖做完放一边不意味着彻底解放，控规调整修改是规划动态维护的必要手段。但如果过度的调整会严重削弱了规划延续性，导致城市建设的无法有序开展。在这个动态过程中，要体现出渐进式的更新模式，应在宏观层面从空间上分层、从时间上分期分阶段，在徽观层面与具体土地批租项目相结合，综合协调各方面利益编制实施控规。最终使控规真实指导城市开发建设，成为科学管理的城市土地利用依据。

(三)创建一站式控规编制体系

杭州应学习借鉴温州的控规全覆盖后对于进行后期调整的模式，建立健全规划研究先行、控规修编主导、动态维护跟进的“一站式”规划编制体系。这有助于减少控规调整频率来实现局部修改依托于整体体系内。规划研究先行的首要目标是支撑下阶段的控规修编。控规修编将进一步从功能、总量、四线、公配等方面落实细化规划研究成果，将是这些专项规划的内容纳入规划管理单元平台，控制和指导城市的开发建设。最后就是控规全覆盖修编调整是一个持续的动态维护的过程。

四、结语

随着以人为本的社会公正理念和生态优先的可持续发展思想不断被强化，城市规划公共政策的基本属性日益显现。在《杭州市控制性详细规划编制技术规程》的指导下，杭州市已陆续完成了主城区33个单元控规全覆盖修编工作，取得不俗的实践效果和经验。在新常态下，继续有效落实城市发展战略与发展目标，引导和控制城市建设发展是杭州控规修编与实现控规全覆盖必须承担的历史使命。

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陈增浩 (1993.12－)，男，苏州科技大学16级城市规划专业在读研究生，研究方向:城市规划理论与设计。