司法改革背景下最高院巡回法庭受案范围优化研究

连宸弘

摘要 本文以两份文件《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》的出台为背景，以巡回法庭的受案范围为研究对象，以第一巡回法庭运行一年以来的实际受案情况为依托，提出四点巡回法庭受案范围的优化建议，帮助巡回法庭实现制度设计考赋予它的预设职能。

关键词 司法改革 巡回法庭 受案范围

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.336

司法改革办公室主任贺小荣提到，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）设立的最高人民法院巡回法庭，其主要政策目标是破除司法地方化和优化最高人民法院职能定位。2015年1月5日最高人民法院通过的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第三条、第四条确定了巡回法庭的受案范围，包括行政和民商事一审案件，行政和民商事二审、申请再审案件，刑事案件，依照职权提起再审的案件，涉外和涉港澳台案件，程宁性事项和来信来访事项，排除知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉案件。巡回法庭运行一周年以来的现状表明，巡回法庭实际受案量和受案类型与《决定》的预设职能存在差距。2016年11月中央深改组通过了新增巡回法庭的请示，意味着上述受案范围的适用区域将继续扩大，因此确定合理的巡回法庭受案范围十分重要。本文将从四个方面提出优化巡回法庭受案范围使其更贴合《决定》精神的建议。

一、新型审判运行机制配合新型受案范围减轻最高院负担

一国的最高人民法院一直是处于一个精英化法院的地位，引领国内的司法风向。因而，纵观世界，各个最高法院一直将主要精力投入在处理复杂、宏观的政治法律问题、制定宏观司法政策和司法解释，而非案情简单的个案纠纷。但是，我国一直强调中央集权的执政理念，于是我国最高人民法院的管辖范围也反映出这一特点，“全国范围内有重大影响、复杂的案件”的语言表述体现最高院将审理国内所有案件的权力收入囊中，只要通过主观认定案件的性质是“全国性的”且“重大复杂的”。在法治理念更加深入人心的当下，纠纷主体更加愿意通过诉讼的方式解决纠纷，诉讼爆炸使得全国各级人民法院的审判人员工作量和审理压力增加，当然，最高人民法院也不能幸免。相关数据显示，最高人民法院每年人均审結案件的数量达到15件左右，每一起案件都是重大复杂的，适用的程序也非常严格，这导致最高院的审判人员根本无法抽出时间专心制定司法解释。

考虑到这一司法现状，在习近平主席发表的关于推进依法治国《决定》的说明中明确谈到要设立巡回法庭来帮助最高人民法院本部从繁重的案件审理中解脱出来，集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。从我们对第一巡回法庭的调研成果来看，现行的受案范围为巡回法庭带来了案件数量上的极大挑战，但巡回法庭独特的审判运行机制成功克服了这一困难并担负起了为本部减负的职能。在运行一年的时间里，深圳第一巡回法庭共受理案件898件，人均结案70余件。拥有经验丰富的法官助理和书记员的帮助、每月因程序性事务而开会次数少、身处异地而不受家庭琐事的影响，种种因素使得每一位法官一年参与讨论的案件多达300余件，相当于本部法官的10倍。由上述巡回法庭的工作成果可知，巡回法庭的审判力量有着一定的潜力，若优化后的受案范围带来的案件总体数量与第一年的审理数量相当，那么不仅可以实现巡回法庭的主要职能，也可以将原本积压到本部下—个年度工作量的大量案件通过巡回法庭消化和解决，减轻本部的压力。随着巡回法庭数量的增加，我们可以预见本部人员专心制定司法解释统一法律适用将能够得以实现。

二、独立于本部的受案范围

从《规定》第三条的受案范围来看，巡回法庭并没有独立的案件受理范围，为呼应巡回法庭为最高人民法院组成部分的性质，巡回法庭的受案范围只是诉讼法上为最高人民法院规定的受案范围的详细列举。笔者认为这样的设计是不太妥当的。原因在于，巡回法庭的一项重要职能为“审理跨行政区域重大行政与民商事案件”，而现行的受案范围只是让巡回法庭充当了一个在巡回区的最高院审判分部的角色，无法体现其破除司法地方化的决心；同时，巡回法庭不同于本部，其主要工作就是审理案件，若只是为其规定它应然享有的审判权力而不考虑实然情况下它需要审理的案件范围，将会使部分条文流于形式，并不能在实践中起到实际作用。经过笔者的调研，在维持巡回法庭作为最高审级的基础上，提出了如下的受案范围优化建议。

第一，《规定》关于巡回法庭的一审案件参照了最高院管辖的“在全国有重大影响的案件和认为应当由本院审理的案件”的规定。如上所述，该条款是宣誓性的，是一种应然的状态。但反观实践中，巡回法庭甚至最高院历史上审理的一审案件都寥寥无几，这说明该类案件并非巡回法庭亟待解决的案件。同时，我们还观察到《规定》第三条第一款第十一项“最高人民法院认为应当由巡回法庭审理或者办理的其他案件”作为一项兜底条款已经将这类一审案件包括在内，第一项、第二项和第十一项实际上进行了重复规定，因此巡回法庭审理此类全国范围内的一审案件的条款可以删去。

第二，在巡回法庭可以审理的二审、申请再审和依职权再审的行政、民商事案件中引入飞跃上诉的案件和跨行政区划法院上诉案件，具体在下文提到。

第三，《规定》第三条第一款第五项规定了巡回法庭有权受理刑事申诉案件，那么由此反推全国性的刑事一审、二审案件实际上并不在其受案范围内。如前所述“全国性”这样的限定词容易造成无案可审的局面，因此不妨将可能受到地方利益集团干预的涉及经济、环境保护方面的刑事二审案件在未来纳入受案范围。

第四，逐步取消办理来信来访事项，具体在下文提到。

第五，关于涉港澳台的民商事案件、司法协助案件和程序性事项宜保留现有规定。

三、提高跨行政区域案件的审理比重

司法地方保护，或称司法地方化，是指司法审判人员在审理案件过程中受到地方党政机关或利益团体的干扰，导致为维护地方利益而枉法裁判的一种司法异化现象。過去中国集权的行政体制和贫瘠的法制观念为司法地方保护的猖獗提供了滋生的温床，原告就被告的地域管辖模式下出现了诉讼的主客场之分。直到现在，司法独立的目标依然没有完全落到实处，下级法院人财物统归高院管理后，高院及以下仍然可能受到来自省级政府的干预。

司法独立包括三个层面的独立，法院系统独立、法院独立和法官独立。巡回法庭就是从第二个层面来解决司法地方化问题的。在首个提出要设立巡回法庭的文件《决定》中，甚至只提到了审理跨行政区域重大行政和民商事案件的预设职能，从某种程度上说，去司法地方化可能是设立巡回法庭的首要价值。在制度设计和现实受案情况来看，巡回法庭主要通过审理行政和民商事二审、申请再审案件来行使其职能，但是截至2016年1月14日，一巡受理的跨行政区域案件为170件，仅占比18.9%，依然不太理想，因此笔者认为可以从巡回法庭的受案范围设计入手来提高跨行政区域案件的比重。

经过综合比较，比较可行的改革方案有二。第一，飞跃上诉制度，即巡回法庭依申请或依职权提级审理省级法院管辖的跨行政区域的二审行政、民商事案件。这一制度的优点在于，精准地选取了真正可能存在地方司法保护但一般无法进入最高法院的案件，同时与当前的级别管辖制度和两审终审制度的矛盾并非不可调和，对当事人审级利益的损害也尽可能减小。实施飞跃上诉制度，需要诉讼法的管辖制度为其留出一定的空间以免造成无法可依；另外对于该制度可能引起的案多人少矛盾的加剧问题，更对巡回法庭审核“可提级审理案件”提出了更高的要求，主要包括对“重大复杂”、“跨行政区域”等名词的严格界定，比如为跨行政区域的民商事案件设置一定的标的额底线，在跨区域的标准上借鉴美国的“完全跨州管辖权理论”等。第二，与跨行政区划人民法院体系对接。《决定》要求跨行政区划人民法院办理跨地区案件，监督政府依法行政，维护法律正确实施，这些特点与设立巡回法庭有一些契合的地方，因而加强这两个机构的衔接也就顺理成章。巡回法庭受理来自跨区法院的上诉案件的优点在于针对性强，来自跨区法院的案件多是法院所在地领导干部插手的案件，正好满足了巡回法庭对这一类案件的需求。就第一巡回法庭而言，实现与广州铁路运输法院的对接，将再次证明广东作为我国司法改革前沿阵地的探索精神。

四、逐步取消来信来访事项办理

信访制度在中国大约已有半个世纪的历史，是新中国成立初期为沟通党和人民群众所创设的制度。现代信访制度本身颇具争议，在全面推进法治建设的方针下，对信访制度的去留一直有不同的声音。一方面，信访制度有着深厚的群众基础，在法治观念尚未全面普及的当下，贸然取消可能引起社会舆论的极大震动，导致部分社会群体的难以接受和不满。另一方面，信访作为一种救济制度一直游离于法律救济体系之外，维持甚至强化信访的功能将降低法律裁判的权威，同时进京信访会把地方矛盾纠纷和不稳定因素带到首都。自2010年以来，最高人民法院每年登记的来访案件达到6万至7万件次。

应现实的迫切需求，巡回法庭受案范围的《规定》在受理的十一类案件之外，增加了“依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项”的表述。从前期来看，这一规定激发了更多本地申诉信访案件的产生，这是信访成本降低、新建司法机构的成立效应等多个原因共同作用的结果。自2015年2月1日至12月31日，第一巡回法庭接待来访1万余人次，如一些专家预测巡回法庭设立初期确实不得不处理大量信访案件，但是这一段时期并不如预测的那样“相当长”。目前第一巡回法庭每周的来访数量已经降至30余件，通过建立数字化接谈室、健全来访接待规则、远程视频接访、“最后一问”制度和律师援助制度等方式，耐心听取来访者的诉求和解释法治背景下的法律救济途径，在一定程度上使一些访民信服判决或不再来访。可以见得，当初将依法办理来信来访事项纳入《规定》确实起到了就地息诉罢访的功能。

但即便如此，我们还是应当认识到信访案件立案率极低的事实，大约每1000件案件中会被立案改判的只有1至2件，信访作为法定诉讼程序以外的制度极大地浪费着司法资源并迁就了访民对现行规则的破坏。因此，笔者建议，随着作为最高院派出法庭的巡回法庭对巡回区内陈年积累案件的解决和对访民的耐心开导，以及法律诉讼程序的完善与社会保障体系的建立，未来巡回法庭的受案范围应逐步取消办理信访案件。