扰乱口岸限定区域管理秩序行为的法律适用

邹磊　蔡思妍　赵新爽

摘要 口岸限定区域管理是出入境边防机关出入境管理工作的重要组成部分。《中华人民共和国出境入境管理法》对扰乱口岸限定区域管理秩序行为进行了规制，但法律规定的抽象性造成了实际工作中法律适用上的困难。该文对扰乱口岸限定区域管理秩序行为的构成要件、适用难点及适用建议进行了阐述，为出入境边防检查机关的执法人员提供理论上的借鉴。

关键词 边防检查 口岸限定区域管理 法律适用

中图分类号：D920.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.310

口岸限定区域作为出入境边防检查机关执法的场所，其良好的秩序是出入境检查机关正常工作开展的重要保障。《中国人民共和国出入境管理法》（以下简称《出入境管理法》）第八十二条规定：扰乱口岸限定区域管理秩序的，给予警告，可以并处二千元以下罚款；情节严重的，可以并处五日以上十日以下拘留。这条规定赋予了出入境边防检查机关对口岸限定区域依法进行管理以及对扰乱口岸限定区域管理秩序的行为进行处罚的权力。然而在实际执法过程中，由于扰乱口岸限定区域管理秩序的行为复杂多样，情节认定标准不明确，往往会使基层执法人员在管理过程中面临有法可依却无从处罚的困境。因此，有必要对扰乱口岸限定区域管理秩序行为的法律适用问题进行研究，解决基层执法人员在执法工作面临的难题。

一、扰乱口岸限定区域管理秩序行为的构成要件分析

（一）违法主体

扰乱口岸限定区域管理秩序行为的违法主体主要是指违反《出入境管理法》的规定，实施扰乱口岸限定区域管理秩序行为，并具有责任能力，依法应当受到处罚的人。在实践工作中，自然人实施这种行为的情况很常见，但是法人能否成为这种行为的主体一直存在争议。《（中华人民共和国出境入境管理法）释义》中进行了这样的规定：其行为的责任主体为一般主体，既可能是中国籍人员，也可能是外国籍和无国籍人员；既可能是工作人员、游客，也可能是出入境人员。显然这里所规定的违法主体并不包括法人，但是笔者认为在实际中法人是能够成为违法主体的。因为出入境边防检查机关在实行口岸限定区域管理时，我们管理的对象并不仅限于自然人，更包括在口岸限限定区域类作业的公司或单位，这些单位的活动大多与口岸限定区域的管理具有密切的联系，具有很高的违法可能性。所以我们不应该将法人排除在扰乱口岸限定区域管理秩序行为的违法主体之外。

（二）违法主观方面

违法主观方面是指行为人在实施违法行为时的主观心态，包括故意和过失两种。笔者认为扰乱口岸限定区域管理秩序行为的主观方面构成要件也是包含故意和过失两种的。从法律文本来看，《出入境管理法》第八十二条规定扰乱口岸限定区域管理秩序的，给予警告，可以并处二千元以下罚款，这里强调的并非是扰乱口岸限定区域管理秩序的行为，而是一种秩序被扰乱的状态。由此可知，扰乱口岸限定区域管理行为的认定类似于刑法中所说的“结果犯”，只要造成了扰乱秩序的结果，就可以进行处罚。在处罚的过程中，可以根据行为人主观上是故意还是过失以及其行为所造成的影响进行合理的裁量并适用相应的处罚。

（三）违法客体

违法客体是指由相关行政法规所保护的，由违法行为所侵犯的社会关系。《出入境管理法》规定所有人员都必须从口岸出境前往他国或者入境进入我国，口岸是出入境行为发生的场所，口岸限定区域作为在口岸内部划定的为了保障出入境边防检查工作进行的一定区域，是出入境检查的重要场所。为了保障出入境检查工作的正常进行，国家通过立法的方式对口岸限定区域的管理秩序进行保护，所以说扰乱口岸限定区域管理秩序行为的违法客体则应该是正常的口岸限定区域的管理秩序。而口岸限定区域管理秩序又可以分为口岸限定区域准入管理秩序和口岸限定区域内人员的行为秩序，对违反规定进出口岸限定区域或在口岸限定区域内实施的违法行为都应进行处罚。

（四）违法客观方面

扰乱口岸限定区域管理秩序行为的违法客观方面是指行为人实施了违反《出入境管理法》的规定，实施的扰乱口岸限定区域管理秩序行为的客观表现。具体包括行为人所实施的违法行为，危害结果，危害行为以及危害结果之间的因果关系和行为的时间、地点、方法等。在这些因素当中，危害行为是首要考虑的，其他因素为次要考虑因素。扰乱口岸限定区域管理秩序行为强调的是正常的口岸限定区域管理秩序被扰乱的状态，表现为危害结果的产生。所以扰乱口岸限定区域管理秩序行为的违法客观方面不仅表现扰亂口岸限定区域管理秩序的行为，还有该行为所产生的危害结果。

二、扰乱口岸限定区域管理秩序行为的法律适用难点

（一）违法行为情节认定难

违法行为情节的认定是行政处罚的重要的一个环节，决定着行政机关是否进行处罚、进行何种处罚或采取何种处罚幅度。违法情节的正确认定不仅有利于保障法律的正确实施，对保障相对人的权益也具有重要的意义。《出入境管理法》第八十二条第二款规定：扰乱口岸限定区域管理秩序情节严重的，可以并处5日以上10日以下拘留。但是，何种行为为情节严重，采取怎样的标准来评价情节严重，法律文本中并没有给出规定，也没有相关的司法解释就此问题进行具体的阐述。因此在实际执法中执法人员往往难以正确把握“情节严重”的认定标准，从而做出不当甚至是错误的处罚。

（二）与其他违反《出入境管理法》行为区分难

虽然上文对扰乱口岸限定区域管理秩序行为的构成要件进行了阐述，但是对口岸限定区域管理秩序的界定还是太为抽象，出入境边防检查人员在执法过程中的认定也比较困难。而且有许多其他违反出入境管理法的行为也发生在口岸限定区域内，对口岸限定区域管理秩序和出入境管理秩序都进行了妨害，这些行为的区分认定就存在很多困难。例如，采取攀爬、藏匿交通运输工具内经由口岸限定区域非法出境入境的行为在构成逃避边防检查的同时也伴随着非法进出口岸限定区域，冲闯关等扰乱口岸限定区域秩序的行为。在对这些行为的认定过程中，执法人员就很容易出现认定错误的问题。

（三）扰乱口岸限定区域管理秩序行为取证难

扰乱口岸限定区域与其他违法出入境管理法的行为相比，在调查取证上具有更大的困难。首先在于持伪（变）造证件出入境等其他非法出入境的行为都有出入境证件等物证和其他证明材料，证据的收集难度不大，而且在做处罚决定时证明材料都比较充分。而扰乱口岸限定区域管理秩序大多表现为行为不服从边防检查人员的管理，对口岸限定区域的正常秩序进行破坏的行为，很多时候都没有造成具体的损失，基本无法收集到相关的物证。在实际执法过程中，对于此类行为进行处罚所依据的证据主要是检查现场的摄像资料或者是检查人员携带的执法记录仪的录音录像。但是由于摄像头具有盲区，并不是所有检查人员都佩戴执法记录仪，在许多扰乱口岸限定区域行为发生时，都无法进行有效取证，致使出入境检查机关无法对行为进行处罚。

三、扰乱口岸限定区域管理秩序行为的法律适用建议

（一）厘清扰乱口岸限定区域管理秩序行为的适用原则

正如前文所说，扰乱口岸限定区域管理秩序的行为与其他违法出入境管理法的行为在评价上会有许多重合交叉的情况。当二者竞合时，要想正确区分这两种行为，就必须明确二者的适用规则。首先应遵循“一事不再罚”原则。边检机关对于行为人的一个行为，不能将其评价为两个行为分别进行处罚。其次就是“特别法优于一般法”原则。如果行为人的行为在扰乱口岸限定区域管理秩序的同时又构成了其他违法行为的，应该按照法律评价为其他的违法行为进行处罚。最后就是“过罚相当”原则。这项原则要求执法人员在执法过程中，要善于和敢于运用自由裁量权，对行为人对口岸限定区域管理秩序的影响进行评价，合理地适用处罚幅度，做到过错和处罚相适应。

（二）对扰乱口岸限定区域管理秩序行为进行分类认定

扰乱口岸限定区域管理秩序行为具有许多表现形式，要想正确的对此行为进行认定，笔者认为可以从空间上对其行为进行分类。按照行为发生的空间的不同，扰乱口岸限定区域管理秩序行为可以被分为三类：扰乱口岸限定区域的准入管理秩序行为、扰乱检查现场管理秩序行为以及扰乱检查现场至口岸限定区域的出口管理秩序的行为。第一类行为主要表现为未经准许进入口岸限定区域的行为和协助他人未经批准进入口岸限定区域这两种行为。第二类行为主要表现为不服从边防检查人员的管理，在检查现场起哄闹事或者是不配合边防检查人员工作，影响正常的检查秩序的行为。第三类行为主要是指检查完毕后在等候区域内闹事或者是违规上下出入境交通运输工具的行为。在执法实践中，执法人员可以根据这三类案件的分类来认定扰乱口岸限定区域管理秩序的行为。

（三）明确“情节严重”的评价标准

行政处罚意义上的“情节严重”有三种含义：一是“情节严重”是违法行为的构成要素，没有此情节，该行为就是合法行為；二是行为被确认违法之后，行政机关决定适用何种处罚的依据和标准；三是确定行为违法和适用何种处罚之后，确定适用何种处罚幅度的依据。从《出入境管理法》第八十二条的规定可以看出，扰乱口岸限定区域管理秩序行为的“严重情节”属于上述的第二类，是区分是否适用罚款或拘留的依据和标准。因此在对行为人的严重情节进行认定的时候执法人员首先应确定其行为确实构成扰乱口岸限定区域管理秩序的行为。而后对于“情节严重”进行评价时，可以从行为方式、行为后果，行为人之前是否有过类似违法行为等几个方面进行评判。

口岸限定区域是边检机关实施边防检查的场所。维护好口岸限定区域的秩序是边检机关履行好边检职能的重要保证。作为边检机关在实践工作比较常见的违法行为，边防检查机关在对其进行处罚时，在严格按照法律规定的同时，应充分行使自由裁量权，切实维护好口岸限定区域的管理秩序和正常的出入境秩序，保障边检工作的正常有序开展。