基于金融消费者保护视角的存款保险制度研究

丁建臣+刘源

摘要：我国金融消费者保护长期处于弱化状态，金融监管效率低下。强化金融消费者保护，已经成为各国银行监管的目标和金融机构经营管理的价值导向，也是实现社会公平正义的必然要求。文章基于金融消费者保护视角，分析了存款保险制度在促进金融消费者保护方面的作用、核心内涵和行为准则。阐释了存款保险制度在我国的建立和发展以及现阶段亟待解决的问题和改革思路。

关键词：金融消费者；存款保险；金融监管

一、 引言

存款保险制度的作用对象是金融消费者，直接目的是保障金融消费者在银行的存款安全，从金融消费者权益保护的角度看，存款保险制度是构建金融消费者权益保护的法律基础和重要手段。在家庭金融日益发展，金融市场的零售业务占整个金融业产值的份额逐渐提高的情况下，金融消费者的权益保护问题需要得到应有的重视，让存款保险制度为我国金融消费者权益保护体系的进一步发展打下坚实基础。存款保险制度在全球范围内的建立始于《格拉斯-斯蒂格尔法案》，之后从美国推广到其他发达国家和发展中国家。截至2015年1月，全球范围内已有一百多个国家正式建立了显性的存款保险制度。通过长期的实践与发展，存款保险制度在防止银行挤兑，保障金融消费者存款安全，提高金融消费者信心等方面发挥了巨大的积极作用，从而促进了整个金融市场的繁荣与发展。我国的存款保险制度于2015年正式确立，其宗旨是：“建立和规范存款保险制度，依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定”。这是我国首次颁布明文规定的关于存款保险制度的法律法规，其对金融消费者权益保护体系的推进和完善有着建设性的意义和作用，形成了一把金融消费者的“法律保护伞”。然而，《存款保险条例》目前还只是一道行政法规，并未升格到如《消费者权益保护法》那样相对规范、严谨以及有效的法律文件，随着这一条例的逐步实施，其内部隐藏的不足将会不断显露，对金融消费者权益进行有效保护的一些局限还会持续存在。因此，需要基于金融消费者保护的视角来考察我国存款保险制度的发展历程、现行存款保险制度的问题，以及我国存款保险制度的发展方向和如何完善我国的金融消费者权益保护制度，以期促进我国金融监管体制的改革和发展。

二、 存款保险与金融消费者关系的文献述评

较早开始重视存款保险制度对金融业稳定和金融消费者保护作用的是Bryant（1980），Diamond和Dybvig（1983），他们认为政府的行政干预不能使挤兑所引发的银行破产风险完全消失，但是由于存款保险制度的存在，挤兑所产生的不良影响将大大减小，金融系统的基本稳定可以得到保证。这得益于存款保险有着重新分配风险的功能，使得金融消费者的存款安全系数上升。Cull（1998）则利用对比分析法，得出了存款保险制度能够深化金融改革的结论。另外，存款保险制度还有一个重要作用--降低银行的道德风险，Gropp和Vesala（2001）研究了1994年欧盟指令后，认为存款保险制度可以强化市场纪律，加强市场对银行业的监督，从而降低银行的道德风险。

国内学者如黄大玉（1995）较早提出在中国建立存款保险制度，他指出由于银行经营风险的增大，若宏观经济的波动加剧，国家信用下降，银行将会有破产的可能。此外，面对金融国际化、国内外金融機构的竞争加剧的局面，也有必要设立存款保险以保护存款人利益，降低金融业风险。敬志勇、范利民、厉吉斌（2011）研究了存款保险制度建立的路径选择问题。道德风险是存款保险研究的一个重要方向：刘笑萍（2001）研究了存款保险、道德风险和银行系统性风险的问题。钱小安（2004）研究了存款保险引发的道德风险的问题。尹杞月（2012）研究了国外银行存款保险的道德风险问题。张传良、翁东玲（2013）研究了在东亚地区村镇银行中，存款保险所引发的道德风险问题。王晓博，刘伟（2015）对我国商业银行中存款保险引发的道德风险问题进行了实证研究，发现商业银行的道德风险问题已由资产业务转向了负债业务。还有一部分学者认为要实现利率市场化，存款保险制度必须先行。王道平和杨骏（2014）发现存款保险制度能够抑制银行风险的过度承担问题，防范银行的系统性危机，促进我国利率市场化的推行。张平（2015）认为存款保险制度还是大银行与小银行平等竞争的基础，以避免大银行利用天然的垄断优势，挤压中小银行的生存空间，弱化竞争，不利于整个金融行业的创新发展。

从金融消费者保护的视角来看，夏斌和范建军（2004）认为存款保险制度使得存款合约的信息结构得到改善，既可以改善银行与金融消费者之间信息不对称的问题，又可以减轻金融消费者对于银行破产的恐慌心理。易诚（2005）认为存款保险制度可以遏制金融机构恶意经营，减轻国家财政的压力，促进中国的金融改革。2008年金融危机之后，邢会强（2009）呼吁将保护金融消费者权益作为金融监管的第一要务，并大力发展非诉讼解决途径。周良（2008）认为英国的金融消费者保护机制效率较高，其法律和自律机制以及争议处理机制能够为中国提供借鉴。林宏山（2010）和黄锋（2011）等认为美国对金融消费者的保护有助于美国的迅速复苏，其多层次的保护机构起到了重要作用。以方平（2010）为代表的学者则积极主张应重视金融消费者权益保护的专门立法，弥补金融危机所暴露的金融监管体制的巨大缺陷。孙天琦和张晓东（2010）强调了应明确赋予有关部门金融消费者保护职能，并开通金融消费者投诉通道，加强其金融知识教育。温树英、齐向莉（2013）阐释了有效存款保险制度核心原则和金融消费者保护的关系。

三、 存款保险制度对金融消费者保护的影响机制

1. 存款保险制度的宏观显性影响。

（1）减轻国家财政的负担。在《存款保险条例》未实施之前，我国实行的是“隐性”存款保险制度，即国家财政和国家信用为各银行的存款负债提供担保和兜底。于是金融消费者将银行视为“大而不倒”的机构，几乎没有对银行的业务进行监督，而银行为了追求利润放松对发出贷款的风险评估，长期对国家财政的高度依赖将拖累国家财政的预决算。此时，如果设立显性的存款保险制度，则投保机构将向存款保险公司或存款保险基金管理机构交纳保费并形成存款保险基金，存款保险基金管理机构在银行发生破产风险时，依照《存款保险条例》规定向存款人偿付被保险存款。国家无需频繁地动用财政进行兜底，这也间接地维护了金融消费者（纳税人）的权益。

（2）促进大型银行与中小银行之间的公平竞争，改善金融消费环境。据中国人民银行2015年统计数据可以得到，中资全国性四家大型银行人民币信贷收支相当于全国所有中小型银行人民币信贷收支总和的80%，说明大型国有银行仍是我国金融市场秩序中的支配者，中小银行的话语权和参与度不足。过去，由于隐性存款保险制度的存在，银行的存款负债被全额担保。大型国有银行的运行事关整个金融市场的系统性风险，从“大而不倒”演变为“大而不能倒”，不仅国家政策向大型国有银行倾斜，并且还帮助其剥离不良资产；中小银行则至多能享受地方政府的一些优惠和扶持。在这种不公平的竞争机制下，金融消费者会自然而然地认为在大型国有银行办理业务“更加有保障”。长期如此，中小银行为了生存而从事高风险业务，增大了其不确定性因素；而大型国有银行因为有天然的垄断优势，缺乏动力提高其服务水平。

（3）为利率市场化进程提供有利的制度保障。银行业是依靠经营风险盈利的具有高负债特点的企业。资产和负债利差是银行利润的来源，一般来说，银行的资产负债率比较高，并且属于“硬负债，软资产”。因此，即使是较小的资产损失所引发的流动性不足，有可能导致银行出现资不抵债，引发破产风险。显然，如果利率市场化推行过快，银行的利润空间就会猛烈压缩，流动性将受到严峻的考验，破产风险激增。在现代银行的关系网下，单个银行的破产还将通过错综复杂的债权债务关系传导至其他银行及金融机构引起系统性风险。王道平（2016）通过实证分析发现利率市场化会提高系统性银行危机发生的概率，而存款保险制度则有助于降低系统性危机的风险，当然也与存款保险制度在多大程度上能够稳定金融和由它所引发的道德风险的程度有关。由于存款保险制度的存在使中小投资人知道即使银行破产清算，其存款也能得到确定赔付，银行面临的挤兑风险大为降低，破产风险得到有效控制。

2. 存款保险制度对金融消费者保护的微观作用机制。

（1）对金融消费者知情权的保障。知情权是作为一个消费者而言最基本的权利，但由于金融服务和产品相对于实物商品来说要复杂得多，如果没有专业人员进行讲解甚至被金融机构误导，片面夸大收益率，而对金融服务和产品所包含的风险缄口不言，极有可能掉入高风险产品的“陷阱”。建立显性的存款保险制度之后，由于金融机构理财产品和信托产品并不属于被保险的范围之内，所以金融消费者在自行选择金融产品或被金融机构推荐购买产品时，就必须对所消费的服务和产品的性质加以区分，主动分辨存款和其他金融产品的区别。从而，金融消费者辨析能力和维权意识将因显性存款保险制度的推出而加强，并可以进一步规范金融机构的经营方式。

（2）对金融消费者财产安全的保障。存款保险制度的推出最根本的意义就在于将金融消费者的存款置于一张“看得见的网”的保护之下。根据《存款保险条例》的规定：“在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构”都属于需要进行存款保险的投保机构，“被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款”。由于绝大多数银行机构都成为了投保机构，其中一家金融机构发生危机必将牵扯到其他机构，所以存款保险制度强化了各金融机构的互相监督；并且由于差别费率的存在，可以使金融机构增强对自身流动性、经营性风险的控制。根据《存款保险条例》的要求：存款保险基金管理机构如果发现投保机构存在资本不足等影响存款安全或存款保险基金安全的情形的，可以对其提出风险警示。因此，存款保险制度促进了微观金融审慎监管的强化，降低了金融消费者财产的系统性风险。

（3）对金融消费者求偿权的保障。在显性存款保险制度未推出之前，有关部门对金融消费者蒙受损失的赔偿缺少时效性和精确的数量，金融消费者为维护自己的正当权益需要耗费大量的时间成本和人工，甚至有些金融消费者因难度大、时间长而放弃求偿。对金融消费者求偿权保护的缺失，既使消费者蒙受了经济损失，又削弱了其对监管当局和金融机构的信任。这些不良印象使金融消费者的消费意愿减弱，拖累了金融消费对金融市场发展的推动。在《存款保险条例》推出之后，明文规定了最高偿付限额为50万元，并在被接管、破产等情形发生之日起7个工作日内足额偿付存款，破除了之前金融消费者在求偿时所遇到的时效性差、赔偿额不详等困境，使得赔偿程序更为简洁，金融消费者的求偿权不再是空中楼阁，也为今后有关求偿事宜的法律法规的起草起到了积极的带头作用。

（4）提高金融消费者的风险意识，加强金融消费者教育。在实施《存款保险条例》之后，问题银行或破产银行的退出机制已被提上日程，存款保险制度即是善后处理机制的有机组成部分。银行业的健康发展，需要允许银行存在倒闭的风险和可能，金融消费者在接受了存款保险的制度安排后，也必将逐渐转变“金融机构永远不会倒闭”的传统观念，在金融消费过程中增强风险意识和培育健康的理财观念，并加强对金融机构的关注和监督。

四、 现行存款保险制度亟待解决的几个问题

1. 关于50万元的最高偿付限额是否合理。根据《存款保险条例》第五条规定：存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元，而50万元以上的部分以清偿资产清偿。从其他已推行显性存款保险制度国家的经验来看，这些国家的存款保险限额大多集中在人均GDP的2倍～6倍左右，但考虑到我国金融消费者存款比例高、存款偏好性强的实际情况，适当提高存款保险限额对GDP的倍数有利于提高我国城乡居民储蓄和中小企业存款的受保范围。以2015年的人均GDP約49 351元计算，50万元的存款保险限额超过了GDP的十倍；以官方的统计数据显示，99.5%的城乡居民储蓄都能得到全额保障。所以50万元的最高偿付限额能够保证存款保险基本覆盖，对金融消费者具有普遍保障。但部分金融消费者的存款余额超过了50万元，于是就产生了“超过最高偿付限额的部分如何得到保障”的问题。从现行规定来看，超过50万元的部分将依法从投保机构清算财产中受偿，但这一规定又再次拉长了金融消费者的求偿之路。若金融消费者选择将集中的存款分散到不同的金融机构，可能会引起存款的大规模流动，因此有学者建议超额部分可实行自愿投保制度，即将金融消费者存款分为50万以下和50万以上两个档次，超过50万则适用另一种制度和保费，即对大额存款实行累进型保险制度。

2. 存款保险基金的资金管理问题。《存款保险条例》规定存款保险基金的运作须遵循“安全、流动、保值、增值”的原则，其投放限于人民银行、政府债券、央行票据等信用等级较高的金融债券。相对于社保基金积极入市的形势，存款保险基金的投资渠道和手段显得不够多元化，保值、增值的能力也就十分有限。另外，目前存款保险基金管理机构仍未设立，存款保险基金暂由中国人民银行下属机构管理。但这种做法要求央行既要制定和执行货币政策，又要进行金融监管和管理存款保险基金，将增大其负担，阻碍央行行使其他职能。根据国际经验，美国为存款保险基金的管理设立了联邦存款保险公司，使其独立在政府职能部门之外，我国可以根据现有国情进行参考。

3. 存款保险制度引发道德风险问题。与一般的保险不同，人寿、财产、事故等商业性保险公司通常具有良好的机制设计，可有效对投保对象进行甄别和区分，分类设置合同，并在事后进行有效监督，逆向选择和道德风险问题已经可以得到较为有效的治理。但存款保险暂时或者很难存在这样的机制设计，存款保险对储户统一设置保护底限，同时涉及到储户、银行和存款保险机构的利益关系。一方面，金融消费者在银行发生破产的情况下可以获得保护；另一方面，银行因为有了存款保险，风险相对下降，相对于未投保的非银行金融机构可以更低的利率获得贷款资金，有动机进行更高风险的投资或贷款，引发道德风险的问题。存款保险引发的道德风险还有可能是代理问题引发的，如钱小安（2004）的研究表明：当银行雇员为自身利益最大化，置储户利益于不顾延迟对问题银行的及时处置，也会引发潜在的道德风险问题。

五、 结语

《存款保险条例》是我国显性存款保险制度建立的开端，也是对我国金融消费者保护体系的重要补充和金融消费者权益的法律保障。我国金融消费者保护还处在起步阶段，需要从法律、行业、政府、自律等各方面进一步改进，一行三会的分业监管制度已逐渐不能与现在的混业经营趋势相适应。显性存款保险制度为金融消费者的财产安全提供了保护，将大多数的城乡存款纳入了存款保险“安全网”之中，切实保护了金融消费者权益。但是结合相关国际经验，还存在着存款限额调整、存款保险基金如何正确管理的问题。随着我国金融监管实践经验的不断丰富，法律制度的逐渐完善，对金融消费者权益保护的研究将进一步优化和完善。

参考文献：

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[8] 苏阳.我国商业银行盈利模式的转型研究[D].北京：中共中央党校学位论文，2014.

作者简介：丁建臣（1962-），男，汉族，黑龙江省牡丹江市人，对外经济贸易大学金融学院教授、博士生导师，公共政策研究所所长，研究方向为金融学；刘源（1980-），男，汉族，四川省德昌县人，对外经济贸易大学金融学院博士生，研究方向为金融学。