基于新结构经济视角的产业转型升级研究

李广瑜+赵子健+史占中

摘要：长期以来，我国一直试图推进产业转型升级，虽然取得了一定成绩，但目前仍存在产业结构不合理、企业技术效益差、产品附加值低等问题。文章探究了背后的深层次原因，认为理顺市场与政府的关系是决定产业能否顺利转型升级的关键。根据新结构经济理论，在产业发展方面应明确“有效市场是基础，有为政府为保障”的原则。政府职能应被限定在解决市场失灵、完善市场环境与优化政策制定等方面。

关键词：产业转型升级；有效市场；有为政府；协调机制

一、 我国产业发展的主要问题与体制机制根源

改革开放以来，我国凭借廉价的资源、劳动力等要素参与国际分工，经济飞速发展。国内生产总值从1978年的3 645.2亿元增加到2014年的634 043.4亿元，增加了约173倍。但是，尽管经济在总量上实现了瞩目的扩张，经济增长的质量并不高，诸多产业亟待转型升级。概括来讲，我国产业发展存在的问题表现在三个方面：一是产业结构不合理，即第二产业比重过大、第三产业发展滞后。2014年我国人均国内生产总值为46 629元，收入水平相当于世界银行划分的上中等收入水平。即使按照世界中等水平来衡量，我国第三产业增加值占GDP的比重也应超过60%，但事实上只有44.6%。与此同时，我国第二产业增加值占GDP比重的46.8%，比上中等国家要高出10%以上。二是产业层次低、产品附加值不高。具体而言，第二产业以资源消耗型及劳动密集型产业为主，而第三产业集中于低層次的劳动密集型行业，尤其是生产性服务业的比重偏低，其对制造业的支撑作用还未能有效发挥出来。据国家统计局数据显示，2014年我国生产性服务业占服务业比重约为49%，与发达国家服务业中的生产性服务业占比70%相比，存在较大差距。三是产业技术水平低、效益差。企业创新能力差，产业发展不得不依赖投资驱动，导致边际产出不断递减，而且投入产出效率低，单位GDP所消耗的资源（包括能源）居高不下，难以适应资源禀赋日益趋紧的形势。

对于中国产业转型升级存在的诸多顽疾，表面上看是内生于粗放的经济增长方式，而往深层次去探究，实际上是我国体制机制弊端使然。新中国成立伊始，面对复杂的国际环境，政府不得不优先发展重工业，为了调动资源持续投入，政府在经济领域保持强势姿态。由于政府长期居于资源配置的主导地位，在进行经济建设的过程中，政府不可避免地成为经济投资主体，进而形成政府主导型发展模式。此后，财政分权以及以GDP为考核重心的政府官员晋升体制激发了地方政府干预企业投资的强烈动机，同时土地和环境方面的“模糊产权”与金融体系的“预算软约束”为政府诸多不当干预提供了渠道（江飞涛等，2012）。由于政府渗透到了经济体的方方面面，使得这种体制具有极其强大的资源动员和整合能力，尤其是通过扭曲要素价格将应留待未来的资源予以透支，这确实在改革开放后带来了一段时期的高增长。但产业发展和调整所依赖的产品市场调节机制完全丧失了作用，市场上的要素价格不再反映各自的稀缺程度，不少重要要素的市场价格也由此被刻意压低，资源错配不可避免，极大地降低了长期范畴的经济效率。在这种情况下，企业倾向于过量使用那些廉价要素从事生产，比如长期依赖固定资产投资，由此企业满足于眼前生存，内无动力外无压力进行创新活动，产业升级无从产生，从而延续了技术水平差、结构失衡、附加值低等一系列问题。

中国政府早已意识到这些问题，一直致力于通过经济体制的渐进式改革试图突围。但遗憾的是，既使改革的决心日益坚定，但又不可避免地依赖于政府介入，而政府的过度干预使得市场机制失效，进而扭曲微观主体的投资、进入、运营与退出等决策，造成要素价格扭曲与资源错配等问题。此外，政府在产业政策制定上也存在协调性不够、稳定性不佳、长远性不足等问题，没有充分发挥应有的作用，同样不利于产业转型升级。简而言之，政府的“越位”和“缺位”，都会制约产业的转型升级。因此，理顺政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题，也是我国产业转型升级的关键所在。

二、 有效市场与有为政府

对于以上所述的问题，新结构经济学理论提供了一个解决的思路，学派认为经济发展是一个动态的结构变迁过程，需要依靠“有效市场”以形成能够反映要素稀缺性的价格体系，进而诱导企业按比较优势选择产业、技术，从而构筑竞争优势，同时需要“有为政府”解决结构变迁过程中必然会出现的外部性问题和软硬基础设施协调。总的来说，一个国家只有同时用好市场和政府这两只手，才能实现快速、包容、可持续的增长。

1. 有效市场的决定作用。就产业升级而言，有效市场的促进作用可以从供给和需要两个角度予以分析。

从供给角度看，有效市场通过资源稀缺性形成价格体系，从而引导各种要素流动，由此显现出具有比较优势的产业。当企业选择符合要素禀赋结构的产业和技术时，企业便自然而然获得竞争力。随着拥有竞争力企业的持续经营，便可以拥有更大的市场份额以及积累更多的利润。进一步，在市场需求有所保障的前提下，这些企业将不断积累的资本、吸引来的人才等生产要素进行再生产，在这过程中实现要素禀赋结构和产业结构的升级。根据如上的逻辑而言，无论在哪个发展阶段，市场都应该成为基础性的配置机制。

从需求角度看，市场需求包括消费需求与投资需求。就消费需求而言，其结构升级可以诱导产业结构调整，产业结构调整又导致居民收入提高，收入提高再次推动消费升级。消费结构升级与产业结构调整之间这种不断正向反馈的交互作用，促使产业向更高层次不断跃进。而就投资需求来说，涉及两种效应：一是资产投资的过程就是不断运用资金进行基础建设和产品消费的过程，必然会引起对生产资料和消费资料的大量需求，进而导致大量资源在不同产业之间流动，即需求效应促使产业结构的调整。二是投资形成固定资产后，社会总产能扩张，再生产出的商品服务走向市场，产生一系列与之相关联的衍生影响，即供给效应带动了产业结构的调整。

2. 有为政府的支撑作用。在一国沿产业阶梯拾阶而上的过程中，交易成本将随之攀升，这就需要配套的教育、金融、硬件设施等方方面面做出相应改进，这些问题的解决都需要政府从中发挥协调作用。此时，随着经济体的要素禀赋结构发生变化，潜在的比较优势也将相应变化，这就需要先驱企业进行创新与尝试。即便仅取得了试错经验，也同样是非常有价值的信息。为了鼓励企业进行尝试，政府有必要对先驱企业发放信息外部性的补偿。这就意味着，产业转型升级不仅需要有效市场，也需要政府在降低交易成本、培育新兴产业、便利企业发展以及补偿外部性等方面提供因势利导的支撑作用。

支撑作用需要遵循两个原则：一是政府应尊重市场规律，让企业成为产业转型升级过程中的主体；二是重点关注市场扭曲、失灵的领域，比如公共品和供给与技术创新。在操作上，可以归结为如下三方面：一是进行战略性布局。政府应根据本国的要素禀赋结构，选择具有潜在比较优势的产业给予特殊扶持，同时积极完善相关的基础设施，特别是对土地、水、电、环保、金融、运输、通訊等方面进行布局与投入。二是在资金层面催化新兴产业发展。一方面可设置诸如风险基金、科技创新基金、信贷基金等的各类基金，对产业结构转变过程中具有外部性的活动予以补贴，促进新兴产业发展，另一方面通过孵化或者吸引外商直接投资来克服社会资本的短缺和其他约束，从而推动新兴产业的发展。三是优化产业发展的外部环境。这就要求政府树立起服务意识，千方百计地为产业发展创造各种条件，解决企业发展中遇到的实际困难。企业对于外部条件往往是无能为力的，由此政府就必须肩负起义不容辞的责任，努力建立和健全有利于提高市场效率的制度体系，主要是与市场经济密切相关的法律制度、行政法规、产权制度、强制信息披露制度、市场行为准则和要素市场制度等。

需要注意的是，企业在产业甄别的过程中发挥着主体作用，而不是政府越俎代庖去决定本国应发展的产业。政府的作用应明确为以有限的资源帮助具有潜在比较优势部门的企业，致力于消除它们难以自我解决的外部性障碍与通过多部门协调才能解决的增长限制。此外，目标产业应该是基于国家要素禀赋结构被遴选出的，即生产所倚重要素的成本在国际竞争中是可以获得比较优势的。在这方面，政府应发挥因势利导的作用，主动投资或协调相关企业注资于产业升级所需的软硬基础设施上，帮助企业进一步降低费用，使本国的潜在比较优势被强化为真正的比较优势，将目标产业打造成国家综合竞争力的重要组成部分。

3. 市场与政府之间的协调机制。综上所述，产业的健康发展需要市场与政府有效结合、互为补充。在产业发展的每个阶段，有效市场都是实现经济运行中资源配置的基础机制。只有采用市场机制配置资源，才能反映出禀赋结构中各种要素的相对稀缺性，逐利性企业就会在技术和产业选择上遵循比较优势原则。对政府而言，一方面履行诸如完善基础设施、优化产业发展环境等的“公益人”职能，另一方面通过禁止权、处罚权对市场进行有效监管，营造公平公正的法治环境，行使“管制人”职能。简而言之，政府应关注于“幕后”工作，把“台前”交付给市场。

为了进一步验证如上结论，可以参照发达国家在产业转型升级方面的成功经验。以美国为例，在产业发展的各个阶段，政府与市场都积极发挥了各自的作用。发达国家普遍采用自由经济模式，企业和民间组织始终是产业技术创新的主体。在产业发展初期，为促进企业技术创新，政府会参与到研究、信息服务和教育等活动中，并以国家行政性拨款、金融援助、税收优惠等方式支持企业的研发项目；在企业进入技术创新后期，政府会主动与企业进行合作，致力于促使技术转移及产业化；而当企业进入技术商业化阶段，即产品和服务向市场销售的过程中，政府并不会进行直接干预，而是让企业产品接受市场检验，目的是让市场竞争成为产业持续发展的根本动力。此外，在完善产业发展环境方面，美国政府非常重视制度的建立与完善。在促进新兴产业发展上，不少扶持措施都是通过立法实现，并设有相应的监督机构付诸实施，负责项目的政府官员要定期向审查机构进行汇报，以此确保在项目批准后的执行过程中始终存在有效监督。

三、 结论与建议

在过去若干年中，我国的产业转型升级问题始终没有得到很好解决，产业结构不合理、企业技术效益差、产品附加值低，甚至在新兴产业发展上同样出现了这些弊端。从根本上来说，问题的关键在于市场主体缺失，而政府越位与缺位并存。根据新结构经济理论，理顺市场与政府的关系是决定产业能否顺利转型升级的关键。只有将政府功能与市场功能之间的边界清晰化，明确“有效市场是基础，有为政府为保障”，促使政府将消耗于直接干预微观经济事务的时间和精力转移到加强市场监管、增强公共服务和维护社会公平正义上来，才能真正实现我国产业的转型升级。具体的政策建议如下：

1. 深入推进市场化改革，特别是加快要素市场化改革，促进要素合理流动。在资本要素市场上，应致力于理顺地方政府与银行的关系，硬化银行预算约束，提高企业投资资金中自有资金的比例，降低企业投资行为中的风险外部化问题；同时加快利率市场化进程，使利率能够真实反映资本使用的成本，让资本市场切实成为企业融资、投资者获利的理想渠道。在土地要素市场上，应深化市场改革，尤其要明晰土地产权、建立土地价格评估机制，同时加强对地方政府的监管，从根本上杜绝地方政府的低价甚至免费供地行为。此外，政府应积极打破市场分割和行业垄断，引导各地立足地域资源禀赋选择与发展符合自身优势的产业，避免重复建设等问题。

2. 切实改进政府管理方式，杜绝在产业发展上的“越位”。对于政府而言，有两方面工作亟需开展，一是构建科学的产业扶持体系。政府应结合各地区禀赋特征，梳理产业发展状况与所面临的困境，判断产业发展是否需要政府支持。如需支持的话，结合目前可使用的政策工具制定具体方案，同时明确各部门政策支持的重点和环节。特别是在当前新产业革命的背景下，要培育良好的政策支持环境以促进新产业的发展。政府需要结合市场导向，以企业为技术创新的主体，在科技成果转化、产学研结合、财税、政府采购、引进吸收再创新方面培育更好的政策支持体系，而不是单纯在数量增加上进行刺激。要加大对基础研究和前沿探索的支持力度，也需要把相关政策聚集到产业化及应用方面。二是完善相关制度建设。健全政绩考核制度，不单纯以追求GDP增长为目标，更要考虑经济增长质量及绿色可持续发展。完善“模糊产权”、“预算软约束”等非规范制度，合理规划中央与地方政府的事权范围，并将其法制化，限制地方政府经济职能越位的主观动力。

3. 增强政府的服务意识，避免在产业发展上的“缺位”。在推进产业转型升级的过程中，政府的角色要从“干预”转向“服务”，把消耗于微观干预的精力转移到宏观调控、监督等方面上来，切实减少审批事项和环节，把政府不该管的事转给企业、市场、社会组织和中介机构，要切实把政府职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。此外，要健全对公务人员的考核监督机制，鼓励其提高自身服务水平和专业化能力，切实为政府转型提供支撑。

4. 正视市场需求与产业结构调整之间的双向关系，调动市场需求对于产业发展的引导作用。具体而言，一方面通过大国大市场中的规模需求夯实产业基础，借鉴我国发展高铁的成功案例，以“引进先进技术、联合设计生产、打造中國品牌”为要求，利用我国的“大市场”吸引国外先进技术，在全国各地陆续投入运营，为技术研发提供了资金支持，进一步加紧自主研发、突破技术难题，使我国基本建成具有自主知识产权的高铁技术体系。另一方面利用大国“异质性”推进产业转型升级，由于我国幅员辽阔，具有“异质性”特点，东、中、西部发展及要素禀赋有不同特色，政府可以市场导向为基础，打破市场分割和垄断的制度障碍，充分分析本地区优势与转入产业的契合度，为其提供良好的发展环境。

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作者简介：史占中（1968-），男，汉族，江西省上饶市人，上海交通大学安泰经济与管理学院教授、博士生导师，研究方向为产业经济、技术经济；李广瑜（1986-），女，汉族，河南省新乡市人，上海交通大学安泰经济与管理学院博士生，研究方向为新兴产业发展政策；赵子健（1984-），男，汉族，上海市人，上海交通大学安泰经济与管理学院博士后，研究方向为产业发展政策。